II SA/Sz 785/09 - Wyrok

Data orzeczenia	2009-11-10	
Data wpływu	2009-06-30	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie	
Sędziowie	Henryk Dolecki /przewodniczący sprawozdawca/
Maria Mysiak
Stefan Kłosowski	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II OSK 397/10	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	stwierdzono nieważność §	
Powołane przepisy	Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 94;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 1995 nr 10 poz 46; par. 7; Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Dz.U. 2002 nr 75 poz 690; par. 6; Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118; art. 3 pkt 1; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki /spr./, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2009 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Szczecinie na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 26 kwietnia 1999 r. nr III/W/343/99 w przedmiocie zmiany S.01 miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Szczecina na obszarze dzielnicy Śródmieście I. stwierdza, nieważność § 2 pkt 43 zaskarżonej uchwały , II. orzeka, że zaskarżona uchwała w tej części nie podlega wykonaniu.	
Uzasadnienie
Prokurator Okręgowy w Szczecinie w skardze z dnia [...] r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł o stwierdzenie na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o stwierdzenie nieważności § 2 pkt 43 uchwały nr III/W/343/99 Rady Miasta Szczecin z dnia 26 kwietnia 1999 r. w sprawie S.01 Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Szczecina dzielnicy Śródmieście (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego, Nr 22, poz. 359).

Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale rażące naruszenie art. 94 Konstytucji RP przez zdefiniowanie w § 2 pkt 43 pojęcia "wysokości zabudowy" jako wysokości obiektu budowlanego, a w tym budynku, mimo że legalną definicję wysokości budynku przewidywał § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.) obowiązującego w dniu wejścia w życie uchwały, a obecnie § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.)

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w § 2 zaskarżonej uchwały w pkt 43 zdefiniowano pojęcie "wysokości zabudowy", przez którą nakazała rozumieć: "wysokość obiektu budowlanego mierzoną od poziomu po stronie ulicy (placu) od górnej płaszczyzny stropu nad ostatnią kondygnacją zawierająca pomieszczenia na stały pobyt ludzi oraz służącą celom technologicznym, magazynowym i innym związanym z działalnością podstawową wykonywaną w budynku. Poddasze użytkowe nie jest kondygnacją w rozumieniu planu".

Zdaniem Prokuratora uchwała rażąco narusza art. 94 Konstytucji RP. Zgodnie

z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W myśl art. 87 Konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Nadto źródłami powszechnie obowiązującego prawa są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Artykuł 94 Konstytucji stanowi zaś, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W przedmiotowej sprawie zastosowanie ma art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (D.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.), który stwierdza, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych.

Analizowany plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa, ustanowionym

z upoważnienia zawartego w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139) obowiązującym w dacie wejścia

w życie uchwały.

Fakt przyznania organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego kompetencji do stanowienia prawa miejscowego nie jest równoznaczny

z nieograniczoną swobodą w uchwalaniu tego prawa, w szczególności przepisy miejscowe nie mogą regulować materii już uregulowanej w aktach wyższego rzędu.

W myśl art. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem warunków określonych w ustawach. W zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2).

W dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Śródmieście zarówno ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie której wydano zaskarżoną uchwałę jak i ustawa z dnia

7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) normująca sprawy projektowania i budowy obiektów budowlanych, jak również wykonawcze rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - stanowiły przepisy powszechnie obowiązujące stosowane w planowaniu przestrzennym.

W związku z tym Rada Miasta Szczecina zobowiązana była przyjąć w swoim akcie takie rozwiązania, które czyniłyby zadość wymogom aktów prawnych wyższego rzędu. Natomiast Rada, pomimo braku w tym zakresie kompetencji, w ramach planu miejscowego dowolnie ustaliła i zastosowała własną definicję wysokości budynku.

W § 2 pkt 43 organ stanowiący stwierdził, że wysokością zabudowy jest wysokość obiektu budowlanego – w tym wysokość budynku – określona wedle reguł sprecyzowanych w uchwale. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 1 ustawy prawo budowlane obiektem budowlanym jest budynek, budowla i obiekt małej architektury. Organ stanowiący wkroczył w ten sposób w materię, która już została zdefiniowana

w powszechnie obowiązujących przepisach wyższego rzędu.

Należy wziąć pod uwagę, że legalną definicję "wysokości budynku" ustalono

w § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia

14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem wysokość budynku lub jego części jest liczona od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku, nie będącym wyłącznie wejściem do pomieszczeń gospodarczych lub technicznych, do górnej płaszczyzny stropu lub stropodachu nad najwyższą kondygnacją użytkową, łącznie z grubością izolacji cieplnej, bez uwzględnienia wyniesionych ponad te płaszczyzną maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych.

Tak więc definicja sformułowana w uchwale odbiega od legalnej definicji obowiązującej w momencie wejścia w życie uchwały. Z uwagi na to, że uchwała nadal funkcjonuje w obrocie prawnym należy odwołać się do obecnie obowiązującego porządku prawnego, a mianowicie § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) stanowiącego, że "wysokość budynku mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku do górnej płaszczyzny stropodachu nad najwyższą kondygnacją użytkową, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, albo do najwyżej położonej górnej powierzchni innego przekrycia".

Stan taki narusza art. 94 Konstytucji RP i powoduje, że w obrocie prawnym funkcjonują dwie różne definicje "wysokości budynku", co w konsekwencji powoduje problemy interpretacyjne u adresatów norm.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Szczecina, wniosła o jej oddalenie,

a odnosząc się do sformułowanych przez Prokuratora zarzutów stwierdziła, że § 2 pkt 43 uchwały zawiera definicję wysokości zabudowy i odnosi się do wszystkich "obiektów budowlanych" lokalizowanych na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego. Pojęcie obiektu budowlanego jest pojęciem szerszym niż pojęcie budynku. Zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego obiekt budowlany to: a/ budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b/ budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c/ obiekt małej architektury. Zatem zarzut, że zapis uchwały jest niezgodny z definicją legalną budynku jest całkowicie chybiony.

Przepis § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, obowiązujących w dniu podjęcia uchwały zawierał definicje "wysokości budynku" podobną do tej, jaka obowiązuje obecnie. Natomiast rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odnoszące się do definicji "wysokości budynku" uległy zmianie w dniu 27 maja 2004 r. Pierwotnie rozporządzenie w § 6 i 7 określało sposób liczenia wysokości budynków odmiennie dla dwóch różnych celów, a mianowicie na potrzeby określania wymagań technicznych i użytkowych, o których mowa w rozporządzeniu, oraz dla określenia maksymalnego wymiaru budynku.

Kolejna, ewentualna zmiana definicji "wysokości budynku" mogłaby doprowadzić do takiej sytuacji, że przy tym samym planie zagospodarowania przestrzennego zmienione zostałyby faktyczne możliwości zabudowy działek ewidencyjnych, w sposób odbiegający od pierwotnej woli organu uprawnionego do stanowienia tychże planów.

Nadto Rada Miasta Szczecinie powołała się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który 2 lipca 2002 r. rozpoznawał zapytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie zgodności z Prawem budowlanym przepisów dotyczących warunków technicznych budynków (P 11/01). Trybunał zajmował się wprawdzie kwestią pojęcia "zabudowy jednorodzinnej", jednakże wyraził wówczas pogląd, iż definicje zawarte w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zostały ustalone tylko na potrzeby tego rozporządzenia i nie można ich traktować jako wiążących w całym systemie prawnym. Trybunał wskazał, iż oznacza to, że nawet jeżeli w praktyce twórcy planów zagospodarowania przestrzennego posługują się definicją zabudowy jednorodzinnej, nie ma podstaw aby pojęciu temu nadawać znaczenie określone w rozporządzeniu.

Rada Miasta stwierdziła, że od momentu wejścia w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 164, poz.1587) w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalenia dotyczące wysokości zabudowy stały się obowiązkowe, zatem definicja "wysokości zabudowy" jest konieczna dla rzetelnej interpretacji zapisów planu.

Poza tym zapis w zaskarżonej uchwale dotyczy definicji "wysokości zabudowy", nie zawiera zapisu "wysokość budynku", wobec tego dywagacje na temat "wysokości budynku" nie wynikają wprost z ustaleń planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje :

Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)

w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków innych niż wyżej wymienione, a podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej oraz zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga Prokuratora Okręgowego

w Szczecinie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone przepisy § 2 pkt 43 Uchwały nr III/W/343/99 Rady Miasta Szczecin z dnia 26 kwietnia 1999 r. naruszają prawo.

Należy podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 16 marca 2001 r., IV SA 385/99, iż przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu (konstytucja, ustawa, rozporządzenie) i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych organom gminy. Hierarchia źródeł prawa została wyraźnie określona w art. 87 Konstytucji RP. Akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być sprzeczne z nimi.

Kwestię wysokości budynku, w dacie uchwalania zaskarżonego przepisu, regulował § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.), a w obecnym stanie prawnym § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zmianami dokonanymi przez § 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 2004 r. - Dz.U. Nr 109, poz. 1156, oraz przez § 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 marca 2009 r. - Dz.U. Nr 56, poz. 461). Przepis § 6 cyt. rozporządzenia stanowi wykonanie delegacji z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Żaden natomiast przepis prawa obowiązującego (rangi ustawy) nie dał takich kompetencji organom gminy, aby w ramach przepisów prawa miejscowego ustalały sobie dowolnie, a następnie stosowały własne przepisy definiujące, jak należy dokonywać pomiaru wysokości budynku, gdyż to wynika z powyżej powołanego przepisu rozporządzenia (źródła prawa powszechnie obowiązującego). Jest to jeden z podstawowych elementów konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP.

W § 2 pkt 43 Uchwały nr III/W/343/99 Rada Miasta Szczecin z dnia 26 kwietnia 1999 r. zdefiniowała pojęcie wysokości zabudowy odnosząc to pojęcie do wysokości obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego za obiekt budowlany należy rozumieć:

a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi,

b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami

i urządzeniami,

c) obiekt małej architektury.

Postawienie znaku równości między "wysokością zabudowy" a "wysokością obiektu budowlanego" nie było uprawnione. Obiekt budowlany to również budynek,

a definicja pojęcia "wysokość budynku" zawarta jest we wskazanym § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w prawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) zawarty został wymóg dotyczący standardu zapisywania ustaleń projektu tekstu planu miejscowego. Z przepisu tego wynika, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników dotyczące zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Zdefiniowanie "wysokości zabudowy" poprzez wykorzystanie do tego celu definicji "wysokości budynku" zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, narusza wymieniony w tym przepisie wymóg określenia wysokości projektowanej zabudowy. Sposób pomiaru wysokości budynku dotyczy wyłącznie budynku, tymczasem w skład zabudowy mogą wchodzić także inne obiekty budowlane. Nakaz obliczania ich wysokości w sposób właściwy dla budynków uznać należy za niczym nieuzasadniony. Dokonywanie pomiaru wysokości budowlanych innych niż budynki mogło by być niewykonalne. Nawet w treści samej definicji wykluczono ten sposób pomiaru w odniesieniu do niektórych kategorii obiektów budowlanych (zob. wyrok NSA z 28 kwietnia 2009 r., II OSK 1549/08). Rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego należy wprost odnieść do rozpoznawanej sprawy, w której "wysokość zabudowy" zdefiniowano poprzez pojęcie "wysokości obiektu budowlanego", a zatem w tym i budynku, poza tym w sposób, który jak podkreślił NSA, czyni niemożliwym dokonywanie pomiaru innych obiektów budowlanych.

Zatem zawarcie w planie uregulowań nie znajdujących umocowania

w przepisach prawa sprawia, że zaskarżony § 2 pkt 43 Uchwały nr III/W/343/99 Rady Miasta Szczecin z dnia 26 kwietnia 1999 r. należy uznać jako rażąco naruszający prawo.

Ustosunkowując się do argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę należy wyjaśnić, że w wyroku z dnia 2 lipca 2002 r., P 11/01, Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się wprawdzie, iż definicja zabudowy jednorodzinnej zawarta

w (obowiązującym ówcześnie) rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej

i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie została ustalona na potrzeby tego rozporządzenia i nie można jej traktować jako wiążącej w całym systemie prawnym. Jednak nie można nie zauważyć, iż Trybunał wskazał również, że w żadnym przepisie powszechnie obowiązującego prawa nie została zawarta taka definicja, a bez niej nie możliwe byłoby określenie warunków technicznych. Nadto wskazał, że definicja ta ustanowiona została bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Jednak wobec braku odpowiedniej definicji w innych przepisach prawa oraz wskazaniu w treści samego rozporządzenia, że definicje w § 3 ustanowione są na jego potrzeby, Trybunał Konstytucyjny orzekł o zgodności § 3 pkt 4 rozporządzenia z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126).

Biorąc powyższe pod uwagę, stosownie do przepisu art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.

Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.