Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant st. ref. Karolina Jóźwik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2020 r. na rozprawie sprawy ze skargi M.B. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2002 r. Nr [...] w przedmiocie: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej co do działki o numerze ewidencyjnym nr [...], obręb [...] w gminie [...], w zakresie oznakowania jej granic znakiem graficznym opisanym w legendzie mapy jako "Działki o powierzchni mniejszej od 1000 m2, do zabudowy jedynie po scaleniu" oraz znakiem graficznym opisanym w legendzie mapy jako "Granice działek o powierzchni mniejszej niż 1000 m2 proponowane do zmiany", 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącego M.B. kwotę 1457 (tysiąc czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

M. B. (dalej: "Skarżący") reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] października 2012 r. nr [...] dotyczącą uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] część "[...]". Uchwałę zaskarżono w zakresie dotyczącym obszaru oznaczonego symbolem [...] w części:

– obowiązku scalenia działek nr ew. [...] oraz [...];

– ograniczenia zabudowy do jednego budynku na działce, w tym działce powstałej ze scalenia.

Skarżący podniósł wobec uchwały zarzuty:

– podjęcia jej w zaskarżonej części bez podstawy prawnej i wporwadzenie warunku scalenia działek pomimo, że warunek taki nie obowiązywał na dzień jej podejmowania w przepisach prawa;

– naruszenie art. 7 ust. 2 pkt 5 i art. 9 ust. 3 ustawy o ochornie gruntów rolnych i leśnych na dzień podjęcia uchwały ( to jest Dz. U. 2004 nr 121 poz. 1266) poprzez ustalenie w zaskarżonej części uchwały warunków dotyczących scalenia działek nieprzewidzianych w tych przepisach;

– art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ograniczenie prawa własności nieprzewidzianego w przepisach prawa.

Skarga była poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z 23 listopada 2018 r.

W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności wskazano, że uchwała została podjęta m. in. w oparciu o decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2004 r., wyrażającą zgodę na przeznaczenie w m.p.z.p. gruntów leśnych niebędących własnością Skarbu Państwa na cele nieleśne, pod warunkiem scalenia działek gruntu nr ew. [...] i [...]. Decyzją MInistra Środowiska z [...] stycznia 2015 r. stwierdzono nieważność tejże decyzji Wojewody w części dotyczącej scalenia działek. Tym samym usunięta została podstawa do dalszego utrzymywania zapisu m.p.z.p. nakładającego obowiązek scalenia tych działek.

Pełnomocnik Skarżącego podniósł, że utrzymywanie takiej sytuacji rażąco pogarsza sytuację właścicieli działek [...] i [...] i w sposób nieuprawniony narusza ich prawa, albowiem każda próba zabudowy tych nieruchomości musi zostać poprzedzona ich scaleniem i w ten sposób wprowadzeniem współwłasności, co znacznie ogranicza przysługujące Skarżącemu uprawnienia.

Ponadto wskazano, że regulacja ta miała służyć celem utrzymania 0,10 ha lasu na każdej zabudowanej działce, przez co zachowywałaby ona charakter lasu w rozumieniu ustawy z 28 września 1991 r. o lasach. Jednakże pojęcie lasu nie odnosi się do konkretnych działek, lecz do ogólnej powierzchni zajetej przezeń, bez względu na strulturę właścicielska gruntów. W niniejszym przypadku przedmiotowa działka stanowi element zwartego kompleksu leśnego, więc nawet ewentualna redukcja powierzchni zajmowanej przez las nie zmieni jej charakteru.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając ten wniosek wskazano, że w momencie podejmowania uchwały kwestionowane przez Skarżącego zapisy były zgodne z prawem. Ponadto właściciele działek [...] i [...] nie skorzystali z przewidzianej ówcześnie możliwości wniesienia zarzutów do projektu m.p.z.p. w sytuacji naruszenia ich praw przez jego zapisy.

Ponadto wskazano, że Rada Gminy pracuje obecnie nad uchwałą w przedmiocie m.p.z.p. dla wsi [...], który swoim zakresem ma objąć również przedmiotowe działki, a także nad zmianą skarżąnej uchwały. Wniosek Skarżącego o zmianę uchwały z [...] października 2020 r. został wpisany do rejestru wniosków do zmiany m.p.z.p. Jednocześnie podkreślono, że zmiana uchwały w myśl art. 27 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020 poz. 293; dalej: "u.p.z.p.") może nastąpić jedynie w drodze ponowienia pełnej procedury planistycznej.

Postanowieniem z dnia 11 października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę M. B. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2002 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd Wojewódzki wskazał, że w przypadku wniesienia przedmiotowej skargi doszło do zachowania terminu do wniesienia skargi, dopełnienia czynności wezwania do usunięcia naruszenia prawa i wykazania posiadania interesu prawnego względem działki ewidencyjnej o numerze [...]. Natomiast nie stwierdzono posiadania interesu prawnego odnośnie działki ewidencyjnej o numerze [...] (zgodne z wyjaśnieniem pełnomocnika skarżącego złożonym w piśmie z 21 maja 2019 r. skarżący nie posiada do tej działki żadnego tytułu prawnego) i naruszenia interesu prawnego skarżącego względem działki nr [...]. Tymczasem zarówno posiadanie interesu prawnego, jak i jego naruszenie warunkują dopuszczalność skargi wniesionej na uchwały lub akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Sąd - stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a i pkt 6 p.p.s.a. - odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego; jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a 5p.s.a stawiającym wymagania wobec zaskarżalności do sądu uchwały z zakresu administracji publicznej podjętej przez organ gminy jest wspomniany już wyżej art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten ówcześnie stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego bez wątpienia skarżący, jako legitymujący się prawem własności do nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], leżącą na obszarze objętym zaskarżonym planem, posiada interes prawny. Natomiast skarżący, wskazując na zaprezentowane w stanie sprawy podstawy zaskarżenia planu, nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego. Działka ewidencyjna o numerze [...] z obrębu [...] o powierzchni 1 024 m2 położona przy ul. [...] we wsi [...], której skarżący jest właścicielem, została objęta ustaleniami zaskarżonego planu dotyczącymi terenu oznaczonego na jego rysunku symbolem [...]. Skarżący zakwestionował postanowienia § 15 planu. Według § 5 pkt 1 planu tereny oznaczone symbolem MNL to "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach o charakterze leśnym". Zgodnie z § 15: ust. 1 planu - pod zabudowę mieszkaniową na działkach o charakterze leśnym o niewielkim stopniu zainwestowania przeznacza się m. in. teren oznaczony na rysunku planu symbolem [...]; ust. 2 planu - na terenie tym obowiązują następujące zasady zagospodarowania: - nie dopuszcza się naruszania istniejących na terenie opracowania obszarów leśnych, z wyjątkiem tych, które otrzymały zgodę odpowiednich instytucji na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, dla których obowiązują ustalenia zawarte w tych decyzjach dotyczących zmiany przeznaczenia poszczególnych działek leśnych na cele nieleśne wraz z ich wtórnym podziałem (pkt (1)), - wprowadza się ograniczenia powierzchni wyłączonej z produkcji leśnej do 20 °A powierzchni działki i nie więcej niż 400 m2 (pkt (3)), - zezwala się na realizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, bądź bliźniaczych na działkach wskazanych na rysunku planu (pkt (4)). Działka skarżącego to obszar leśny, który w ówczesnej procedurze planistycznej, na mocy decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2001 r. został objęty zgodą na zmianę przeznaczenia na cel nieleśny i dla działki tej ustalono scalenie z działką [...] o pow. 0,0777 m2, ograniczenie zabudowy do jednego budynku na działce w tym działce powstałej ze scalenia. Były to te ustalenia, które zakwestionował skarżący.

W ocenie WSA nie doszło do ograniczenia uprawnień skarżącego względem należącej do niego nieruchomości. Nie zostało odebrane skarżącemu uprawnienie do wykonywania przysługującego mu prawa własności na dotychczasowych warunkach. Działka skarżącego w procedurze planistycznej została objęta zgodą na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne i uzyskała przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową na działkach o charakterze leśnym. Oznacza to, że skarżący, pomimo warunku scalenia z działką sąsiednią i ograniczenia zabudowy do jednego budynku na działce, na skutek obowiązujących ustaleń planistycznych znalazł się w korzystniejszej sytuacji prawnej niż był przed wejściem w życie planu. Również warunek scalenia działki skarżącego z działką sąsiednią i ograniczenia zabudowy do jednego budynku nie wpłynął na ograniczenie prawa własności skarżącego, albowiem i tak skarżący, przed jego wprowadzeniem, nie miał możliwości zagospodarowania swojej działki, na przykład pod zabudowę mieszkaniową. Nie doszło zatem do ograniczenia zakresu jego władztwa w stosunku do zakresu wynikającego z wcześniejszych unormowań prawnych. Zgodnie bowiem z postanowieniami miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego wsi [...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...]

z [...] maja 1992r., zmienionego zaskarżonym planem, powierzchnią kwalifikującą się do zagospodarowania była powierzchnia powyżej 1500 m2, a działka skarżącego ma powierzchnię 1024 m2.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł M. B. zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 58 § 1 pkt 5a i 6 p.p.s.a. poprzez uznanie, że uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2002 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] część [...] nie narusza interesu prawnego skarżącego kasacyjnie nie powodując, iż doszło do ograniczenia uprawnień skarżącego względem należącej do niego nieruchomości w sytuacji gdy na podstawie odrębnych przepisów m.in. art. 13 ust. 2 ustawy o lasach skarżący kasacyjnie w sytuacji nie podjęcia zaskarżonej uchwały mógłby wszcząć procedurę administracyjną zmiany przeznaczenia nieruchomości prowadzącą do uzyskania możliwości jej zabudowy.

Postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 707/20, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że zasadny okazał się zarzut kasacyjny podważający ocenę Sądu Wojewódzkiego Administracyjnego co do braku legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, a w konsekwencji odrzucenia jego skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a) p.p.s.a. Według utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny

i wymaga stwierdzenia związku między strefą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem prawnym. NSA podkreślił przy tym należy, że ocena naruszenia interesu prawnego przez akt planistyczny nie może ograniczać się wyłącznie do przepisów prawa administracyjnego, lecz musi uwzględniać również inne regulacje prawne, zwłaszcza te, które służą ochronie praw cywilnych przysługujących właścicielom nieruchomości. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele bądź użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Wynika to z istoty planu miejscowego, określonej w art. 6 u.p.z.p. stanowiącym, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 4 ust. 1, ustalenia przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Trzeba też pamiętać, że w planowaniu przestrzennym obowiązuje nakaz uwzględnienia określonych wartości, w tym ochrony prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Należy więc zaznaczyć, że przyjmowane w planie ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c., ale też regulacją art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Opierając się na dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jeżeli skarżący ma nieruchomości położone na obszarze objętym kwestionowanym planem i ustalenia tego planu dokonują zmian w przeznaczeniu tych nieruchomości, to już wystarczy do uznania, że interes prawny skarżącego został naruszony. NSA stwierdził, że skarżący wykazał legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w sytuacji, gdy zakwestionowane ustalenia planu miejscowego co do przeznaczenia nieruchomości będącego jego własnością nie są zgodne z zamierzeniami inwestycyjnymi skarżącego. Naruszenie interesu prawnego skarżącego nie wymagało szerszego dowodzenia skoro przedstawił on okoliczności świadczące o jego własności działki nr [...], natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony dla wsi [...] część A wprowadził obowiązek scalenia działki nr [...] z działką nr [...] (niebędącą własnością skarżącego) oraz ograniczył zabudowę do jednego budynku na działce powstałej ze scalenia. Na etapie badania dopuszczalności skargi wystarczające było wskazanie przez skarżącego, że przyjęte w zaskarżonej Uchwale zapisy uniemożliwiają mu realizację uprawnienia do planowanej zabudowy własnej nieruchomości. Drugorzędne znaczenie dla ustalenia legitymacji skarżącego miały natomiast analizowane szczegółowo przez Wojewódzki Sąd kwestie niepogorszenia jego sytuacji względem poprzednio obowiązującego planu miejscowego. NSA podniósł, że trudno zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że warunek scalenia działki skarżącego z działką sąsiednią (będącą przedmiotem własności innego podmiotu) oraz ustalenie planu co do możliwości zabudowy tych działek jednym budynkiem – nie stanowi ograniczenia uprawnień skarżącego w zakresie korzystania z własnej nieruchomości. Słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, że w razie braku planu, skarżący mógłby ewentualnie skorzystać z indywidualnego trybu zmiany przeznaczenia gruntu leśnego oraz uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Zaznaczyć należy zdaniem NSA, że ustalenie uwarunkowań ustanowionych w planie zasad zagospodarowania, scalania i zabudowy poszczególnych nieruchomości wiąże się z merytoryczną kontrolą planu miejscowego. NSA podkreślił, że kwestii "naruszenia interesu prawnego" nie należy utożsamiać z "naruszeniem prawa". Wobec powyższego Sąd Wojewódzki niezasadnie odrzucił skargę, podczas gdy powinien przeprowadzić merytoryczną kontrolę zaskarżonej Uchwały. Ponadto należy wskazać, że skarga powinna być rozpoznana przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności stanowiących uzasadnienie zgłoszonych zarzutów. W rezultacie obowiązkiem Sądu jest ocena skutków wydania decyzji Ministra Środowiska z [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2001 r. niezależnie od faktu wszczęcia procedury w zakresie zmiany zaskarżonego planu miejscowego, chyba że do czasu zakończenia niniejszego postępowania kwestionowane ustalenia planu zostaną zmienione. Z tych względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a.

Jednocześnie odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego NSA podkreślił, że w świetle art. 203 i art. 204 p.p.s.a. brak podstaw do takiego rozstrzygnięcia w przypadku, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie kończące postępowanie w sprawie, co jednak nie oznacza, że koszty związane z wniesieniem tej skargi kasacyjnej nie mogą być rozliczone w wyroku, z uwzględnieniem zasad dotyczących zwrotu kosztów postępowania wynikających z art. 200 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, postanowienie NSA z 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1719/16).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej w skrócie: "p.p.s.a."], polegają m. in. na kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta – stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. - obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Z przepisów art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Rozpoczynając rozważania nad zgodnością z prawem zaskarżonego uchwały w pierwszej kolejności należy wskazać, że niniejsza sprawa była przedmiotem wyrokowania NSA, który w wyniku złożonej przez skarżącego skargi kasacyjnej postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 707/20, uchylił w całości postanowienie WSA w Warszawie z dnia 11 października 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 63/19 odrzucające jego skargę na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2002 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym, w rozpatrywanej przez Sąd orzekający sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny Powołany wyżej przepis wyznacza kierunek postępowania Sądu pierwszej instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, swobody w zakresie wykładni prawa w zakresie określonym przez NSA. W przedmiotowej sprawie dotyczyło to w szczególności tego, że skarżący wykazał legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, gdyż zakwestionowane ustalenia planu miejscowego co do przeznaczenia nieruchomości będącego jego własnością nie są zgodne z zamierzeniami inwestycyjnymi skarżącego. Kwestia interesu prawnego skarżącego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały jest zatem obecnie przesądzona.

Należy powtórzyć za WSA orzekającym w poprzednim składzie, że obecnie obowiązujące przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu nadanym im na mocy nowelizacji tych ustaw dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw [(Dz. U. z 2017 r., poz. 935) – zwanej dalej: "ustawą nowelizującą], która weszła w życie od 1 czerwca 2017 r., nie mają zastosowania w odniesieniu do wniesionej przez skarżącego skargi na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] października 2002 r. W rozpatrywanej sprawie będą miały zastosowanie przepisy w brzmieniu sprzed zmiany z 1 czerwca 2017 r., gdyż zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (co dotyczy art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia wżycie niniejszej ustawy. Przesłankami dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, uchwaloną przed 1 czerwca 2017 r., były: zachowanie terminu do wniesienia skargi, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., dopełnienie czynności wezwania do usunięcia naruszenia prawa zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy samorządzie gminnym (według brzmienia sprzed 1 czerwca 2017 r.), posiadanie interesu prawnego i jego naruszenie. W rozpatrywanym przypadku skarga została wniosona z zachowaniem terminu do jej wniesienia, po wcześniejszym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazania posiadania przez skarżącego interesu prawnego.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. - stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części. Ze względu na przedmiot zaskarżenia, którym jest uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd uwzględnia regulację zawartą ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm., dalej u.z.p), w brzeminiu obowiązującym na dzień podjecia zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z art. 27 u.z.p. nieważność aktu powoduje naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 u.z.p. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.z.p. ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. W myśl art. 8 u.z.p. plan miejscowy powinien składać się z uchwały nadającej moc prawną planowi miejscowemu oraz z ustaleń porządkujących stan prawny po wprowadzeniu nowego planu miejscowego, w tym ze wskazaniem planu lub planów dotychczasowych, które stracą moc obowiązującą po wejściu w życie nowego planu miejscowego. Załącznikiem do uchwały ustanawiającej plan miejscowy jest treść tego planu wraz z rysunkiem lub rysunkami planu. Uchwała rady gminy (rady miejskiej) wraz z załącznikami stanowi integralną całość. Razem z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym - art. 7 u.z.p. Obowiązuje w takim zakresie, w jakim zostało to określone w uchwale rady o treści planu. Zawarty w załączniku do uchwały rysunek ma wyjaśniać i uzupełniać część tekstową. Rysunek planu nie ma samodzielnego bytu prawnego. Jego związanie prawne wynika z integralnego związku z treścią uchwały w sprawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie może, zatem rysunek planu samodzielnie rozstrzygać pewnych kwestii w terenie, ale może i powinien ilustrować ustalenia i rozstrzygnięcia zawarte w treści uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 20.12.2007 r., II OSK 1732/06, LEX nr 418919., wyrok WSA w Warszawie z 20.03.2007 r., IV SA/Wa 2239/06, LEX nr 320809). Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna w sposób jednoznaczny - niebudzący jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych rozstrzygać o sposobie zagospodarowania terenów nią objętych. Na uwadze należy mieć ponadto, że taka uchwała kształtuje sposób wykonania prawa własności. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego powinien zawierać zatem regulacje czytelne i niestwarzające wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury co do przeznaczenia terenu, to może stanowić zagrożenie dla standardów państwa prawa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 3083/13). Przeznaczenie terenu i zasady z nim związane muszą być określone w planie miejscowym jednoznacznie i precyzyjnie, nie można bowiem domniemywać sposobu zagospodarowania (wyrok NSA z 27.09.2016 r., sygn. akt II OSK 3135/14). Nie może także budzić wątpliwości to, że regulacje zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego muszą być sformułowane jasno, bez wzajemnych wykluczeń i pozostawać spójne zarówno z pozostałymi regulacjami planu, jak i przepisami odrębnymi. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 grudnia 2019 r. (sygn. akt II OSK 3081/18, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że "zasady stanowienia przepisów prawa obligują prawodawcę do jasnego, przejrzystego i zrozumiałego formułowania norm prawnych. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, którego przepisy są stosowane m. in. przez organy architektoniczno-budowlane czy organy nadzoru budowlanego. Przepisy te są adresowane do wszystkich mieszkańców gminy. Wobec tego powinny być tak sformułowane, aby nie budziły wątpliwości co do ich treści i zakresu stosowania".

W przedmiotowym planie istnieje rozbieżnośc pomiędzy częscią graficzną a tekstową, a dokładniej rysunek nie odzwierciedla zapisów planu. Mianowicie w części graficznej granice m. in. działki o numerze ewidencyjnym nr [...] stanowiacej właśność skarżącego, została oznakowana dwoma znakami graficznymi, które zostały opisane w legendzie mapy jako 1) "Działki o powierzchni mniejszej od 1000 m2, do zabudowy jedynie po scaleniu" oraz oraz 2) jako "Granice działek o powierzchni mniejszej niż 1000 m2 proponowane do zmiany". Z powyższych znaków graficznych wynikaja ograniczenia w zabudowie działki skarżącego, natomiast w samej czesci tekstowej miejscowego planu nie ma żadnego zapisu, który wprowadzałby takie ograniczenie. Nie jest nim w szczególności §15 miejscowego planu. W § 15 ust. 1 stwierdza się jedynie, ze pod zabudowę mieszkaniową na działkach o charakterze leśnym o niewielkim stopniu zainwestowania przeznacza się tereny oznaczone na rysunku planu symbolem 6, 7, 8, 9, 10 /MLN. Natomiast w § 15 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 ustalono, że na terenach, o których mowa w ust. 1 obowiazują następujące zasady gospodarowania:

1. nie dopuszcza się naruszenia istniejących na terenie opracowania obszarów leśnych, z wyjątkiem tych, które otrzymały zgodę odpowiednich instytucji na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, dla których obowiązują ustalenia zawarte w tych decyzjach dotyczących zmiany przeznaczenia poszczególnych działek leśnych na cele nieleśne wraz z ich wtórnym podziałem

2. wprowadza się zakaz podziału dzialek leśnych o powierzchni poniżej 3000 m2 , a powierzchnia nowotworzonej działki nie może być mniejsza niż 2000 m2

4. zezwala się na realizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących bądź bliźniaczych na działkach wskazanych na rysnku planu

Z powyższego wynika, że część graficzna nie koreluje z częścią tekstową, a sama część tekstową jest dodatkowo niejasna. Rysunek planu w procesie stosowania prawa może być bowiem uwzględniony tylko w takim zakresie, w jakim jest opisany w tekście. Oznacza to, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przeznaczenie poszczególnych terenów w planie powinno być jednoznaczne i niebudzące wątpliwości, co jednak nie ma miejsca w sytuacji, gdy rysunek i tekst planu nie odpowiadają sobie. Zakazy dotyczące zabudowy działki skarżącego oraz obowiazek połączenia z działką sąsiednią wynika wyłącznie (w sposób zresztą pośredni) z części graficznej planu. Tym samym doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego względu wskazany w postanowieniu NSA obowiązek oceny skutków wydania decyzji Ministra Środowiska z [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2001 r. w kontekście zapisów przedmiotowego planu jest bezprzedmiotowa, gdyż należało stwierdzić nieważność zapisów planu w zakresie wskazanym w sentencji wyroku ze względów wyżej opisanych.

W tym stanie rzeczy, Sąd - na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania postanowił w pkt II na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a. Tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego zasądził na rzecz skarżącego kwotę 1457 zł, na które składa się wynagrodzenie radcy prawnego za I instancję w wysokości 480 zł, za postepowanie kasacyjne w wysokości 360 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł , wpis od skargi w wysokości 300 zł, wpis od skargi kasacyjnej w wysokości 300 zł (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, postanowienie NSA z 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1719/16). Wysokość wynagrodzenia radcy prawnego ustalono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i ust. 2 pkt a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).