II OSK 1751/08 - Wyrok

Data orzeczenia	2009-11-05	
Data wpływu	2008-11-19	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Alicja Plucińska- Filipowicz
Jacek Hyla /sprawozdawca/
Wojciech Chróścielewski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	VII SA/Wa 780/08	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118; art. 66 ust. 1; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie sędzia del. NSA Jacek Hyla /spr./ sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 750/08 w sprawie ze skargi T. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania remontu oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2008 r., sygn. VII SA/Wa 750/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania remontu.

Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji wynika, że zaskarżoną decyzją, po rozpoznaniu odwołania B. R. utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie Nr [...] z dnia [...] grudnia 2007r., nakazującą właścicielom budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Warszawie: T.i W., K. W., B. R. oraz E. B. - przeprowadzenie w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w Warszawie robót budowlanych polegających na:

1. wykonaniu w oficynie ustawionej równolegle do części frontowej budynku remontu więźby dachowej i pokrycia papowego;

2. wykonaniu obróbek blacharskich gzymsów wieńczących;

3. wykonaniu remontu balkonów i logii oraz zabezpieczenia użytkowników zarówno balkonów jak i terenu posesji przed możliwymi skutkami odpadania fragmentów betonu od podłoża;

4. wykonaniu remontu elewacji budynku;

5. wykonaniu tynków naściennych na pierwszej klatce schodowej;

6. wykonaniu stolarki okiennej w pionach klatek schodowych pierwszej i drugiej;

7. wykonaniu w miejscu spękań nowego spoinowania licówki klinkierowej, zaś na filarze przy pierwszej klatce schodowej miejscowego usunięcia wzdłuż rysy i wykonania na nowo;

8. wykonaniu ocieplenia ścian metoda lekka w sposób zgodny z instrukcją Nr 334 ITB "Bezspoinowy system ocieplenia ścian zewnętrznych budynków ";

9. wykonaniu remontu sufitów nad bramami przejazdowymi oraz ocieplenia spodniej płaszczyzny stropów sufitów nad bramami przejazdowymi - zgodnie z ekspertyzą techniczną sporządzona w październiku 2007r. przez dr inż. A. M. w terminie sześciu miesięcy od dnia otrzymania decyzji- Mazowiecki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2008r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że oględziny obiektu potwierdziły jego zły stan techniczny. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007r. nałożył na właścicieli budynku: T. W., K. W., B. R. oraz E. B. obowiązek przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego budynku.

W wykonaniu tego zobowiązania złożona została ekspertyza stanu technicznego budynku sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego dr inż. A. M.. Z ekspertyzy tej wynika, że stan techniczny budynku wymaga pilnego remontu. Obowiązki nałożone przez organ I instancji w decyzji opartej na przepisie art. 66 Prawa budowlanego odzwierciedlają zakres niezbędnych robót wynikający z ekspertyzy. Adresatem rozstrzygnięcia wydanego na postawie art. 66 Prawa budowlanego może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W związku z powyższym, w opinii Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego, nakładając w drodze decyzji obowiązek usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. na jego wszystkich właścicieli.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. W. podnosząc, że organ II Instancji rozpatrując odwołanie pominął całkowicie argumenty i wnioski zawarte w odwołaniu. Gmina m. st. Warszawy, która posiadała budynek przez kilkadziesiąt lat oddała go współwłaścicielom w złym stanie, zaś lokatorzy kwaterunkowi nie płacą czynszu i na dzień 31 grudnia 2007 zaległości czynszowe wynosiły 160 000 zł. W miarę uzyskiwanych środków przeprowadzane są remonty. Skarżący wskazał, że dużo środków pochłaniają ciągłe awarie instalacji grzewczej i wodnokanalizacyjnej, które nie były wymieniane od kilkudziesięciu lat.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał w uzasadnieniu wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek, określonych w treści art. 66 pkt 1-3, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Przepis art. 66 Prawa budowlanego będący materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia organu ma na celu utrzymanie substancji budowlanej w należytym stanie technicznym, odpowiadającym jego funkcjom. W ocenie Sądu organ nadzoru budowlanego zasadnie nałożył na właścicieli obowiązek wykonania remontu budynku. Obowiązkiem właściciela jest należyta dbałość o stan techniczny budynku. Nakazany zakres remontu doprowadzi budynek do należytego stanu technicznego. Remont ten jest konieczny z uwagi na aktualny stan techniczny obiektu. Zastrzeżenia Sądu wzbudził natomiast określony przez organ termin wykonania nakazanych robót budowlanych. Termin ten powinien być bowiem na tyle realny, by inwestor mógł w określonym terminie wykonać nałożone na niego obowiązki. Nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego, którego dotyczy niniejsza sprawa jest nie tylko wynikiem zużycia technicznego obiektu, lecz również wynikiem braku bieżącej jego konserwacji i remontów, również przez poprzedniego właściciela obiektu.

Podkreślić należy, że skarżący kwestionuje decyzję organu nie dlatego, że określa ona obowiązek wykonania remontu, lecz dlatego, że określa krótki termin realizacji remontu. Strona więc poniesie duże koszty remontu w krótkim czasie. Organ odwoławczy utrzymując w mocy wyznaczony przez organ I instancyjny termin sześciomiesięczny nie przeanalizował, czy inwestor jest w stanie w terminie wskazanym w decyzji organu I instancji wykonać wszystkie nałożone na niego obowiązki. Organ II instancji naruszył przepisy prawa procesowego i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew zasadom prawa procesowego wyrażonym w art. 7, 8, 9 i 77 k.p.a. nie ustalił i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania i nie ustosunkował się do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlatego też sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zmianami) uchylił zaskarżoną decyzję.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisu art. 66 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie możliwości badania zgodności z prawem kwestii terminu określonego przez organ w decyzji wydanej na podstawie tego przepisu.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazano jako podstawę kasacyjną naruszenie przepisu art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez niezgodne z okolicznościami sprawy stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania uzasadniającego uchylenie decyzji i naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. , poprzez zawarcie w uzasadnieniu przedstawienia stanu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym i wadliwe wskazanie co do dalszego trybu postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd przyznał, że decyzja nakazująca wykonanie określonych robót jest zasadna i prawidłowa – a tym samym przesądził, iż jest zgodna z prawem. Musiała być zatem podjęta na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego, albowiem każde uchybienie w tym względzie, które miałoby wpływ na wynik sprawy, pozbawiałoby takie rozstrzygnięcie waloru zgodności z prawem. Zatem wnioski Sądu co do braku prawidłowego postępowania dowodowego są błędne. Zachodzi wewnętrzna sprzeczność pomiędzy wcześniejszymi stwierdzeniami i wynikającymi z nich ustaleniami Sądu i konkluzjami uzasadnienia wyroku. Kwestia terminu wykonania prac nakazanych na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, abstrahując od tego, że termin 6-miesięczny nie wydaje się zbyt krótkim, nie jest uregulowana przepisem prawa. Jest to sfera uznania administracyjnego, która co do zasady nie podlega kontroli sądowej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym nie można zgodzić się z zarzutem, że w sprawie nie przeprowadzono w sposób wszechstronny i wyczerpujący badania całego materiału dowodowego. Materiał dowodowy, który był podstawą wydania przedmiotowych decyzji, został przez organ I i II instancji zbadany i przeanalizowany i co do tego sąd nie ma wątpliwości - w zakresie zgodności z prawem meritum decyzji. Wyznaczony termin nie jest tak krótki, aby w sposób oczywisty wskazywał na niewykonalność obowiązku - co więcej nawet dla osoby nie będącej specjalistą jest jasne, że w ciągu 6 miesięcy jest możliwe wykonanie wskazanych w decyzji prac. Również skarżący decyzję organu II instancji do WSA, nie twierdził, że termin wykonania jest nierealny ze względów technicznych, wskazywał jedynie na brak środków na jego wykonanie - a zatem przeszkoda była natury subiektywnej a nie obiektywnej. W takiej sytuacji kwestionowanie przez Sąd rozstrzygnięcia należącego do sfery uznania administracyjnego nie znajduje oparcia w prawie. Organ I instancji, mając na uwadze ustawowy obowiązek pilnowania prawidłowości utrzymania obiektów budowlanych i stwierdzony stan techniczny tego konkretnego obiektu, zmuszony był wyznaczyć w miarę szybki termin wykonania prac budowlanych, albowiem w grę wchodziło też bezpieczeństwo osób będących mieszkańcami budynku. Ingerencja Sądu w kwestię terminu wykonania remontu w istocie uniemożliwia wykonywanie organowi nadzoru budowlanego jego obowiązków wynikających z ustawy Prawo budowlane.

Naruszenie przez zaskarżony wyrok przepisu art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polega na sformułowaniu zaleceń niezgodnych z prawem i okolicznościami sprawy. Wskazania Sądu co do dalszego postępowania wydają się być pozbawione podstaw, albowiem nie zachodzi potrzeba ustalania dodatkowych okoliczności, bądź przeprowadzania postępowania dowodowego z uwagi na fakt, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób wszechstronny, o czym świadczy ocena zasadności decyzji, oraz z uwagi na fakt, że odniesienie się do twierdzeń strony nie ma wpływu na wynik sprawy tj. jej rozstrzygnięcie. Uchylenie zatem decyzji organu II instancji ze względów wskazanych w uzasadnieniu wyroku, jak i nakazane w nim wskazówki odnośnie dalszego procedowania w sprawie, wydają się być niezgodne z przepisami prawa.

Biorąc pod uwagę, że błędna ocena naruszenia art. 7 - 9 i 77 K.p.a., a w konsekwencji błędne ustalenie co do konieczności toczenia postępowania w sprawie, były jedyną przesłanką wydania zaskarżonego wyroku, wobec potwierdzenia przez Sąd prawidłowości rozstrzygnięcia, z wyjątkiem kwestii terminu wykonania obowiązków - skarżący wniósł o rozważenie przez Sąd możliwości zastosowania art. 188 p.p.s.a. i uchylenie wyroku, a następnie rozpoznanie skargi zgodnie z alternatywnym żądaniem skargi kasacyjnej i jej oddalenie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. W. wskazał, że błędne jest stanowisko wnoszącego kasację, że termin wykonania prac nakazanych na podstawie art. 66 Prawa Budowlanego nie podlega kontroli sądu, gdy tymczasem termin jest integralną istotną częścią każdej decyzji i podlega ocenie sądu wraz z całą decyzją, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie przyjął, że organ odwoławczy utrzymując w mocy wyznaczony przez organ pierwszej instancji termin sześciomiesięczny nie przeanalizował czy inwestor jest w stanie wykonać w wyznaczonym terminie wszystkie nałożone na niego obowiązki. Dom przy ulicy [...] przez kilkadziesiąt lat znajdował się w wyłącznym posiadaniu Gminy miasta stołecznego Warszawy i nie był remontowany od dawna, częste awarie instalacji pochłaniają znaczne środki pochodzące z czynszów, które zresztą nie są opłacane w pełni przez lokatorów..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje,

Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach.

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Odnosząc się w pierwszym rzędzie do zarzutu naruszenia prawa materialnego to należy stwierdzić, że wprawdzie w zakresie określenia terminu do wykonania czynności, o którym mowa w art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.) - organowi nadzoru budowlanego przysługuje "luz decyzyjny", to jednak, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, nie oznacza to, że konkretne ustalenie tego terminu nie podlega kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny.

Jak wskazuje się w doktrynie postępowania administracyjnego, decyzje w których organ administracji korzysta z uznania administracyjnego podlegają kontroli pod względem ich zgodności z prawem, ponieważ wymaga zbadania, to czy w ogóle dopuszczalne było uznanie administracyjne, czy nie przekroczono jego granic przy wydawaniu decyzji, jak również czy prawidłowo uzasadniono – w zgodzie z art. 7 k.p.a. wybór danego rozstrzygnięcia sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2004. str. 461).

Skoro tak, to również i w sprawie niniejszej określenie terminu do wykonania czynności powinno podlegać kontroli legalności, sprawowanej przez sąd administracyjny, a zatem zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego przez przyjęcie możliwości badania zgodności z prawem kwestii terminu określonego przez organ w decyzji wydanej na podstawie tego przepisu nie zasługiwał na uwzględnienie.

Jeśli zaś dopuścić należy kontrolę legalności ustalenia terminu w decyzji opartej o przepis art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, to decyzja ustalająca ten termin powinna zgodnie z art. 107§3 k.p.a. zawierać uzasadnienie rozstrzygnięcia dokonanego także i w tym zakresie, zwłaszcza w sytuacji gdy w toku postępowania nie był kwestionowany sam obowiązek wykonania remontu, a jedynie właśnie termin jego wykonania. W zaskarżonej decyzji tymczasem takiego uzasadnienia nie sposób się doszukać.

Zwrócić należy ponadto uwagę, na to, że w utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją decyzji organu I instancji określono datę, od której należy liczyć termin do wykonania obowiązku od chwili doręczenia decyzji organu I instancji. Biorąc pod uwagę fakt, że jedna ze stron skorzystała z prawa wniesienia odwołania od decyzji – realny termin do wykonania obowiązku skrócił się o około 2 miesiące – w którym to czasie decyzja nie była jeszcze wykonalna (art. 130§1 k.p.a.). Prawidłowe byłoby – w przypadku, gdy decyzji nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności – odniesienie terminu początkowego do daty, w której decyzja nakładająca obowiązek stała się ostateczna.

Termin wyznaczony przez organ administracji do wykonania obowiązków z art.66 ust. 1 Prawa budowlanego musi być ustalony w sposób racjonalny, a zatem u jego podstaw leżeć musi zarówno ocena zakresu prac, o których orzeczono w decyzji, jak i całokształt okoliczności związanych ze sposobem wykonania tych prac – takich jak konieczność sporządzenia dokumentacji techniczno - budowlanej, ewentualna konieczność opróżnienia niektórych lokali, czy wreszcie pora roku, mająca znaczenie dla wykonywania szeregu prac budowlanych. Oczywiście przy wyznaczaniu terminu do wykonania prac na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego pierwszeństwo powinny mieć takie roboty, które są niezbędne z punktu widzenia bezpieczeństwa zarówno mieszkańców jak i osób trzecich. Takim robotom budowlanym należałoby przypisać pierwszeństwo przed robotami mającymi na celu jedynie poprawę ogólnych warunków użytkowania budynku. Równocześnie zwrócić należy uwagę, że aspekty ekonomiczne – związane z możliwościami finansowymi właścicieli nieruchomości nie powinny być przedmiotem badania przez organy nadzoru budowlanego, zwłaszcza w odniesieniu do takich robót budowlanych, które są istotne z punktu widzenia bezpieczeństwa użytkowników obiektu lub osób trzecich.

Ponieważ jednak sąd I instancji słusznie stwierdził, że decyzje organów administracji obu instancji wydane zostały z pominięciem analizy wszystkich okoliczności sprawy, mających wpływ na określenie terminu wykonania nakazanych robót budowlanych, pozbawione były także uzasadnienia w części odnoszącej się do ustalenia terminu wykonania robót – to skargę kasacyjną, również w części, w jakiej podniesiono w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, uznać należało za bezzasadną.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.