I SA/Gl 370/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-11-24	
Data wpływu	2015-04-07	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Bożena Suleja-Klimczyk /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Opłaty administracyjne	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność uchwały w całości	
Powołane przepisy	Dz.U. 2014 nr 0 poz 849;  art. 17 ust. 1,3,4,5; Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych - tekst jednolity
Dz.U. 2013 nr 0 poz 594;  art. 91 ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Sędziowie WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Bożena Suleja-Klimczyk (spr.), Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Z. M. K. na uchwałę Rady Miasta Wisła z dnia 27 maja 2008 r. nr XX/259/2008 w przedmiocie opłaty miejscowej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.	
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] r. Z. M. K. wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta Wisły z dnia 27 maja 2008 r. nr XX/259/2008 w sprawie ustalenia miejscowości, w których pobiera się opłatę miejscową (Dz. Urz. Woj. Śląsk. z 2008 r. Nr 113, poz. 2314), domagając się stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości oraz zwrotu kosztów postępowania od organu.

Skarga niniejsza została poprzedzona wezwaniem Rady Miasta Wisła do usunięcia naruszenia prawa z dnia 15 stycznia 2015 r., na które to wezwanie Rada Miasta Wisły nie udzieliła odpowiedzi.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 17 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 1, 3 oraz 4 ustawy z dnia 12 stycznia

1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 2008 r. (Dz. U. z 2006 r., Nr 121, poz. 844, obecnie t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 849 - dalej u.p.o.l.) w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawie warunków, jakie powinna spełniać miejscowość, w której

można pobierać opłatę miejscową (Dz. U. z 2007 r., Nr 249, poz. 1851 - dalej "rozporządzenie z dnia 18 grudnia 2007 r.") przez ustalenie, że opłatę miejscową pobiera się na terenie miejscowości Wisła, podczas gdy nie zostały spełnione warunki by tak ustalić, bowiem w chwili podjęcia uchwały miasto Wisła znajdowało się w strefie, na obszarze której przekroczono dopuszczalne poziomy niektórych substancji w powietrzu ze względu na ochronę zdrowia ludzi;

- art. 2 w zw. z art. 84 w zw. z art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia

2 kwietnia 1997 r., (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.) przez przyjęcie z istotnym naruszeniem prawa uchwały określającej miejscowość,

w której pobiera się opłatę miejscową;

- art. 94 Konstytucji przez przyjęcie uchwały z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego zawartego w art. 17 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 1, 3 oraz 4 u.p.o.l. w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 2008 r., czytanych łącznie z § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2007 r.

W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że ww. uchwała naruszyła jego interes prawny (opisany w dalszej części skargi) i jednocześnie rażąco naruszyła prawo, w szczególności art. 17 ust. 5 u.p.o.l. w zw. z art. 17 ust. 1, 3 oraz 4 u.p.o.l. w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 18 grudnia 2007 r. Ponadto zauważył, że zaskarżona uchwała narusza również obecnie obowiązujące prawo, bowiem w istotnym dla niniejszej sprawy zakresie nie różni się ono w żadnym stopniu od tego obowiązującego w dniu podjęcia uchwały.

Dalej podniósł, że zaskarżona uchwała wydana została m. in. na podstawie art. 17 ust. 5 u.p.o.l. oraz rozporządzenia z dnia 18 grudnia 2007 r.

Zgodnie z przepisem art. 17 ust. 5 u.p.o.l., rada gminy ustala miejscowości odpowiadające warunkom określonym w przepisach wydanych przez Radę Ministrów na podstawie art. 17 ust. 3 i 4 u.p.o.l., w których pobiera się opłatę miejscową. Warunki, o których tu mowa, to minimalne warunki, jakie powinna spełniać miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową, uwzględniając zróżnicowanie warunków regionalnych i lokalnych (art. 17 ust. 3 u.p.o.l.) tj. warunki klimatyczne, krajobrazowe oraz umożliwiające pobyt osób w celach turystycznych, wypoczynkowych lub szkoleniowych (art. 17 ust. 4 u.p.o.l.).

Warunki te zostały szczegółowo określone w powołanym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2007 r., obowiązującym od dnia 15 stycznia 2008r. - rozporządzenie to obowiązywało zatem w dniu podjęcia uchwały.

W przypadku warunków klimatycznych ww. rozporządzenie stanowi, że warunki te uznane są za zachowane, jeśli na terenie strefy, o której mowa w art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902 ze zm. - dalej także "ustawa środowiskowa"), na obszarze której położona jest miejscowość, zachowane są dopuszczalne poziomy niektórych substancji w powietrzu ze względu na ochronę zdrowia ludzi, określone w przepisach o ochronie środowiska.

W dalszej części uzasadnienia skarżący wskazał na stan istniejący w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały podnosząc, że w dniu 27 maja 2008 r. tj. w dniu, kiedy uchwała została podjęta, obowiązywało rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 6 marca 2008 r. w sprawie stref, w których dokonuje się oceny jakości powietrza (Dz. U. z 2008 r., Nr 52, poz. 310 - dalej: "rozporządzenie z dnia 6 marca 2008r."), którego załącznik określa obszary, nazwy i kody stref stanowiących obszar jednego lub więcej powiatów położonych na obszarze tego samego województwa, niewchodzących w skład aglomeracji o liczbie mieszkańców większej niż 250 tysięcy.

Autor skargi zauważył, że zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia z dnia 6 marca 2008 r., powiat cieszyński, na obszarze którego położona jest miejscowość Wisła, wchodził w skład strefy bielsko-żywieckiej, wyodrębnionej dla celów oceny jakości powietrza pod kątem zawartości dwutlenku siarki, dwutlenku azotu, tlenków azotu, tlenku węgla i benzenu, pyłu zawieszonego PM10 oraz zawartego w tym pyle ołowiu, arsenu, kadmu, niklu i benzo(a)pirenu.

Przed wejściem w życie rozporządzenia z dnia 6 marca 2008 r., oceny jakości powietrza dokonywano w strefach wyodrębnionych na podstawie art. 87 Prawa ochrony środowiska w brzmieniu ówcześnie obowiązującym. Zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 87 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy, strefę stanowił obszar jednego lub więcej powiatów położonych na obszarze tego samego województwa, niewchodzących w skład aglomeracji, o której mowa w art. 87 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy. Na tej podstawie, przed wejściem w życie ww. rozporządzenia Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w K. (dalej WIOŚ) dokonał oceny jakości powietrza w powiecie cieszyńskim za rok 2006 r. (opublikowanej w roku 2007 r.), z której wynika, że powiat ten został zaliczony do klasy C w zakresie zanieczyszczenia strefy substancją PM10, oceniając ten poziom podług kryteriów określonych w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 6 czerwca 2002 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów niektórych substancji w powietrzu, alarmowych poziomów niektórych substancji w powietrzu oraz marginesów tolerancji dla dopuszczalnych poziomów niektórych substancji (Dz. U. z 2002 r., Nr 87, poz. 796). W ocenie skarżącego oznacza to, że w 2006 r. na obszarze strefy, w której znajdowało się miasto Wisła, przekroczone zostały wartości kryterialne dla ochrony zdrowia ludzi. Zauważył przy tym, że miasto Wisła zostało wprost wymienione jako obszar przekroczeń - Tabela 29, str. 25 w "Piątej rocznej ocenie jakości powietrza w województwie śląskim".

Skarżący podniósł dalej, że w ocenie za rok 2007, opublikowanej przez WIOŚ w 2008 r. oraz w ocenie za rok 2008, opublikowanej przez WIOŚ w 2009 r. dokonanej już dla stref określonych zgodnie z rozporządzeniem z dnia 6 marca 2008r. oraz według kryteriów określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 3 marca 2008 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2008 r., Nr 47, poz. 281), również stwierdzono, że w strefie bielsko - żywieckiej (obejmującej powiat cieszyński, a więc i miasto Wisła), przekroczono dopuszczalną wartość poziomu PM10 w powietrzu, przez co zaliczono tę strefę do klasy C.

Powyższe zdaniem skarżącego oznacza, że ani w ocenie jakości powietrza, którą Rada Miasta Wisła dysponowała w chwili podjęcia uchwały (tj. w ocenie za rok 2006), ani w ocenie, którą ona mogła już dysponować (za rok 2007), ani też w ocenie, która odnosiła się do roku, w którym podjęto uchwałę (tj. w ocenie za rok 2008), nie zachowano w strefie, w której położone było miasto Wisła, dopuszczalnego poziomu substancji PM10 w powietrzu ze względu na ochronę zdrowia ludzi.

Z tego zaś wynika, że nie było dopuszczalne podjęcie zaskarżonej uchwały, a co za tym idzie, podejmując uchwałę Rada Miasta dopuściła się istotnego naruszenia prawa. Podniósł, że do identycznej konkluzji - w sprawie dotyczącej uchwały gminy Czorsztyn - doszedł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2010r. (sygn. akt II OSK 1873/09, LEX nr 597417).

Wskazując następnie na stan istniejący w chwili obecnej zaznaczył, że również gdyby ocenić uchwałę z punktu widzenia aktualnej oceny jakości powietrza dokonanej według obecnie obowiązującego podziału kraju na strefy, należałoby dojść do wniosku, że uchwała jest wadliwa. Podniósł, że zarówno w ocenie za rok 2012, jak i za rok 2013, strefa śląska (do której, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 2 sierpnia 2012 r. - Dz. U. z 2012 r., poz. 914), zaliczony został powiat cieszyński), została zaliczona do klasy C z powodu przekroczenia dopuszczalnego poziomu substancji PM10. Miasto Wisła zatem również w świetle aktualnej oceny powietrza nie spełnia kryteriów, by móc pobierać opłatę miejscową na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 5 u.p.o.l.

Uzasadniając w dalszej części skargi naruszenie interesu prawnego podniósł, że uchwała, poprzez określenie miejscowości, w której pobierana jest opłata miejscowa, stanowi podstawę nałożenia obowiązku zapłaty opłaty miejscowej na każdą osobę fizyczną przebywającą dłużej niż dobę w celach turystycznych, wypoczynkowych lub szkoleniowych w miejscowości Wisła. Szczegółowa wysokość stawek opłaty miejscowej oraz sposób jej poboru określone zostały w uchwale Rady Miasta Wisła z dnia 27 października 2011 r. nr Xl/146/2011 w sprawie określenia wysokości dziennych stawek opłaty miejscowej, zarządzenia poboru opłaty miejscowej w drodze inkasa oraz określenia inkasentów i wysokości wynagrodzenia za inkaso w opłacie miejscowej (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2015 r., poz. 625).

Wskazał, że wadliwa podstawa zawarta w uchwale powoduje, że osoba fizyczna jest objęta obowiązkiem uiszczenia opłaty miejscowej, której wysokość jest dopiero później doprecyzowana w odrębnej uchwale. Dotyczy to przy tym każdej osoby fizycznej - bez względu na obywatelstwo - która może przebywać dłużej niż dobę w miejscowości, która uchwałą rady gminy została na podstawie art. 17 ust. 5 u.p.o.l. uznana za spełniającą kryteria, od których zależy uznanie jej za gminę, w której można pobierać opłatę miejscową. Podniósł, że uchwała będąca przedmiotem skargi bezpośrednio i realnie kształtuje sytuację prawną osób fizycznych przebywających dłużej niż dobę w celach turystycznych, wypoczynkowych lub szkoleniowych w miejscowości Wisła.

W związku z powyższym skarżący wskazał, że przebywał w Wiśle w dniach 3-4 stycznia 2015 r. w domu wypoczynkowym A, za co pobrano od niego opłatę miejscową w wysokości 2 złotych (1 złotych za każdy dzień pobytu z uwagi na jego status emerytalny) bezpośrednio na podstawie uchwały, a opłaty tej w ogóle by nie pobrano, gdyby nie obowiązywała wadliwa uchwała. Jego zdaniem uchwała wkroczyła zatem w sferę jego praw i obowiązków w ten sposób, że niezgodnie z ustawą nałożyła na niego obowiązek uiszczenia opłaty, która w istocie jest podatkiem. Jednocześnie zaznaczył, że jak każdy jest - na mocy art. 84 Konstytucji - zobowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków określonych w ustawie, a każda ustawa (i szerzej - każdy akt normatywny wydany na podstawie ustawy) nakładająca obowiązek uiszczenia przymusowego świadczenia (czy to podatku sensu stricto czy opłaty) narusza interes prawny osoby, której dotyczy. Zaznaczył, że nie można przy tym mówić o wadliwym naruszeniu interesu prawnego osoby, o ile naruszenie to następuje na podstawie i w granicach prawa. W ocenie skarżącego w przypadku opłaty miejscowej pobieranej w miejscowości Wisła tak nie jest.

Ponownie wskazał, że uchwała została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zaznaczył, że uchwała jest aktem generalnym i abstrakcyjnym, wobec czego dotyka ona każdej osoby będącej jej adresatem, tj. w tym przypadku osoby fizycznej przebywającej dłużej niż dobę w Wiśle w celach turystycznych, wypoczynkowych, lub szkoleniowych. W jego przypadku interes prawny został naruszony nie tylko przez to, że został objęty zakresem uchwały już w chwili jej podjęcia i wejścia w życie, ale również przez to, że na podstawie uchwały zmuszony został do uiszczenia opłaty za pobyt w Wiśle w dniach 3-4 stycznia 2015 r. Zdaniem skarżącego bezprawnie nałożono na niego obowiązek, i jednocześnie uszczuplono jego prawo, bowiem uchwała naruszyła w sposób bezprawny przysługujące mu prawo własności, naruszając m. in. art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji. Naruszono ponadto nie tylko odpowiednie przepisy ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, ale także art. 2 w zw. z art. 84 w zw. z art. 217 Konstytucji, jak również art. 94 Konstytucji, albowiem uchwała nie została wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w odpowiednich przepisach ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, czytanych łącznie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2007 r.

W odpowiedzi na skargę organ, uznając ją za bezzasadną, wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazał, że Rada Miasta Wisła podejmując zaskarżoną uchwałę opierała się na ogólnie dostępnych w tamtym okresie opracowaniach dotyczących spełniania warunków klimatycznych. Ponadto zauważył, że u podstaw wprowadzenia opłaty miejscowej, jako opłaty lokalnej stanowiącej dochód gmin, było zapewnienie gminom środków związanych z koniecznością finansowania dodatkowych kosztów związanych z obsługą turystów, np. wywozu odpadów, odśnieżania, które w normalnych warunkach nie byłyby ponoszone lub ponoszone w znacznie mniejszej wysokości. Podniósł dalej, że jakość powietrza w Wiśle (czy szerzej w strefie śląskiej PL2405), w szczególności stężenia substancji PM10, ulega ciągłym wahaniom w zależności m. in. od pory roku oraz występujących frontów atmosferycznych. Powołując się na publikację "Stan środowiska w województwie śląskim w 2013 roku" zaznaczył, iż najbliższe punkty pomiaru w ramach Państwowego Monitoringu Środowiska zlokalizowane są w Cieszynie i w Ustroniu i że średnie roczne stężenia PM10 w latach 2008-2013 nie przekraczały dopuszczalnej częstości przekroczeń poziomu stężeń 24- godzinnych.

Końcowo wskazał, że w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały w miejscowości Wisła spełnione były minimalne warunki klimatyczne wymagane przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2007 r.

W piśmie procesowym z dnia 29 czerwca 2015 r. skarżący wniósł o zwrócenie się przez Sąd do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w K.

o przedłożenie następujących dokumentów: 1. "Piąta roczna ocena jakości powietrza w województwie śląskim", 2. "Szósta roczna ocena jakości powietrza w województwie śląskim, obejmująca 2007 r.", 3. "Siódma roczna ocena jakości powietrza w województwie śląskim obejmująca 2008 r.", 4. "Jedenasta roczna ocena jakości powietrza w województwie śląskim obejmująca 2012 r.", 5. "Dwunasta roczna ocena jakości powietrza w województwie śląskim obejmująca 2013 r.", 6. "Trzynasta roczna ocena jakości powietrza w województwie śląskim obejmująca 2014 r." oraz przeprowadzenie dowodu z ww. dokumentów na okoliczność przekroczenia dopuszczalnych poziomów niektórych substancji (w tym pyłu PM10) w strefie, w której znajdowało się miasto Wisła w ww. latach, w tym zwłaszcza w roku, w którym została podjęta zaskarżona uchwała. W uzasadnieniu wniosku skarżący uznał za wiedzę powszechnie dostępną to, iż miasto Wisła w latach 2006 -2008 oraz 2012 do 2014 znajdowało się w strefie, w której przekroczone były dopuszczalne poziomy niektórych substancji w powietrzu. Zauważył, że była i jest to wiedza powszechnie dostępna, a więc nie wymagająca dowodu, bowiem informacje potwierdzające tę okoliczność zostały opublikowane przez WIOŚ na stronach internetowych, których adresy skarżący podał. Podniósł, że przeprowadzenie tego dowodu nie przedłuży ani w żaden inny sposób nie utrudni postępowania. W ocenie skarżącego informacje zawarte w tych ocenach stoją w całkowitej sprzeczności z argumentami Rady Miasta, że nie stwierdzono przekroczeń dopuszczalnych poziomów substancji w powietrzu w strefie, w której leży Wisła. Dodatkowo nadmienił, że również w ocenie za 2014 r. strefa śląska, w której znajduje się miasto Wisła, została zaliczona do klasy "C".

Pismem z dnia 27 sierpnia 2015 r. Fundacja B w W., reprezentowana przez pełnomocnika, zgłosiła wniosek o dopuszczenie jej do udziału w charakterze uczestnika niniejszego postępowania. Postanowieniem z dnia 10 września 2015 r. Sąd, na postawie art. 33 § 2 P.p.s.a., dopuścił Fundację B w W. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 r. strony podtrzymały swoje stanowiska w sprawie. Pełnomocnik Burmistrza Wisły dodatkowo zasygnalizował "odpowiedzialność solidarną" całego województwa śląskiego za parametry dotyczące stanu środowiska na terenie Wisły. Na pytanie Sądu wyjaśnił, że podejmując uchwałę oparto się na powszechnie dostępnych danych pochodzących z rocznej oceny środowiska WIOŚ za 2007 r. Jednocześnie jednak nie był w stanie podać wartości stężeń PM10 wskazanych w ww. ocenie środowiska ani też przedstawić Sądowi dokumentów, na podstawie których wydano zaskarżoną uchwałę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej P.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Na wstępie wskazać należy, że prawo do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 - dalej u.s.g.) skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Podstawą do wyprowadzenia przysługującej podmiotowi ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12).

W niniejszej sprawie Sąd stanął na stanowisku, że skarżący wykazał, iż posiada legitymację do wniesienia skargi na przedmiotowy akt prawa miejscowego, czego strona przeciwna nie kwestionowała.

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miasta Wisła z dnia 27 maja 2008 r. Nr XX/259/2008 w sprawie ustalenia miejscowości, w których pobiera się opłatę miejscową. Uchwała podjęta została m.in. w oparciu o przepisy art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 17 ust. 5 u.p.o.l., a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawie warunków, jakie powinna spełniać miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową. Zgodnie z brzmieniem jej § 1 "opłatę miejscową pobiera się na terenie miejscowości Wisła". Uchwała nie zawiera uzasadnienia.

Dokonując kontroli zaskarżonego aktu - w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu - Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Dla oceny zgodności zaskarżonej uchwały z prawem koniecznym jest odniesienie się do przepisów prawnych znajdujących zastosowanie w sprawie.

W pierwszej kolejności odwołać się trzeba do art. 17 ust. 1 u.p.o.l., który przewiduje, że opłata miejscowa jest pobierana od osób fizycznych przebywających dłużej niż dobę w celach turystycznych, wypoczynkowych lub szkoleniowych w miejscowościach posiadających korzystne właściwości klimatyczne, walory krajobrazowe oraz warunki umożliwiające pobyt osób w tych celach (pkt 1) lub w miejscowościach znajdujących się na obszarach, którym nadano status obszaru ochrony uzdrowiskowej (pkt 2) - za każdy dzień pobytu w takich miejscowościach. Przepis art. 17 ust. 5 u.p.o.l. zawiera upoważnienie ustawowe do ustalenia przez radę gminy miejscowości, w których pobiera się opłatę miejscową. Natomiast szczegółowe warunki klimatyczne, krajobrazowe i turystyczne, jakie musi spełniać dana miejscowość, aby można w niej było pobierać opłatę miejscową, określają przepisy wykonawcze do tej ustawy, wydane na podstawie art. 17 ust. 3 i 4 cyt. ustawy. Mowa tu o powoływanym już pierwszej części uzasadnienia rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawie warunków, jakie powinna spełniać miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową. Z treści § 2 pkt 1 i 2 tego rozporządzenia wynika, że minimalne warunki klimatyczne uznaje się za spełnione, jeśli zachowane są dopuszczalne poziomy niektórych substancji w powietrzu ze względu na ochronę zdrowia ludzi (na terenie strefy, na obszarze której położona jest miejscowość) i dotrzymane są dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych (w miejscowości). Obydwie przesłanki muszą być spełnione łącznie - niespełnienie jednej z nich oznacza, że minimalne warunki klimatyczne nie zostały wypełnione.

Z przytoczonych regulacji jednoznacznie wynika, że jeżeli rada gminy chce podjąć uchwałę o poborze opłaty miejscowej, to ma obowiązek uwzględnić czy miejscowość odpowiada minimalnym warunkom klimatycznym, określonym w przepisach wydanych na podstawie ust. 3 i 4 art. 17 u.p.o.l.

W kwestiach dotyczących określenia stref oraz wielkości dopuszczalnych poziomów niektórych substancji w powietrzu ww. rozporządzenie odsyła do przepisów o ochronie środowiska. W szczególności przytoczyć trzeba art. 87 ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym oceny jakości powietrza dokonuje się w strefach (ust. 1). Z kolei strefę stanowi: aglomeracja o liczbie mieszkańców większej niż 250 tysięcy (pkt 1 ust. 2) lub obszar jednego lub więcej powiatów położonych na obszarze tego samego województwa, niewchodzący w skład aglomeracji, o której mowa w pkt 1 (pkt 2 ust. 2). Zgodnie zaś z art. 88 ust. 1 tej ustawy oceny jakości powietrza i obserwacji zmian dokonuje się w ramach państwowego monitoringu środowiska. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, w terminie do dnia 30 kwietnia każdego roku, dokonuje oceny poziomów substancji w powietrzu w danej strefie za rok poprzedni oraz odrębnie dla każdej substancji dokonuje klasyfikacji stref (art. 89 ustawy).

Z kolei strefy określone zostały w akcie wykonawczym wydanym na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy środowiskowej, tj. w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 6 marca 2008 r. w sprawie stref, w których dokonuje się oceny jakości powietrza (Dz.U. Nr 52, poz. 310, data wejścia w życie - 11 kwietnia 2008 r.) Z rozporządzenia określającego układ stref wynika, że miejscowość Wisła znajdowała się w badanym roku w strefie bielsko - żywieckiej, powiat cieszyński. Dokonywanie oceny jakości powietrza w strefach z punktu widzenia opłaty miejscowej ma ten skutek, że to nie dana miejscowość, lecz strefa, na terenie której jest ona położona, musi spełniać wymogi dotyczące zachowania dopuszczalnych poziomów niektórych substancji w powietrzu ze względu na ochronę zdrowia ludzi.

Jeśli zaś chodzi o wielkości dopuszczalnych poziomów niektórych substancji w powietrzu, w chwili wydawania zaskarżonego aktu kwestię tę regulowało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 86 ustawy środowiskowej rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 3 marca 2008 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. Nr 47, poz. 281). Z chwilą wejścia w życie tego rozporządzenia utraciło moc rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 6 czerwca 2002 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów niektórych substancji w powietrzu, alarmowych poziomów niektórych substancji w powietrzu oraz marginesów tolerancji dla dopuszczalnych poziomów niektórych substancji (Dz. U. Nr 87, poz. 796). Zauważyć przy tym wypada, że w załączniku nr 1 rozporządzenia z dnia 3 marca 2008r. (na podstawie którego sporządzona została ocena WIOŚ za 2007r.) określającym dopuszczalne poziomy niektórych substancji w powietrzu dla terenu kraju, termin ich osiągnięcia, oznaczenie numeryczne tych substancji, okresy dla których uśrednia się wyniki pomiarów, dopuszczalne częstości przekraczania tych poziomów oraz marginesy tolerancji - dla 24-godzinnego okresu uśredniania wyników pomiarów dopuszczalny poziom pyłu zawieszonego PM10 wynosił 50 g/m3, dla rocznego okresu uśredniania wyników pomiarów dopuszczalny poziom tej substancji wynosił 40 g/m3, natomiast dopuszczalna częstość przekraczania dopuszczalnego poziomu w roku kalendarzowym wynosiła 35 razy. W rozporządzeniu z 2002 r. (na podstawie którego sporządzano ocenę WIOŚ za 2006 rok) wyżej opisane parametry były takie same.

Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska dokonuje oceny poziomów substancji w powietrzu, w danej strefie. Oceniając jakość powietrza musi kierować się wytycznymi, zawartymi w stosownym rozporządzeniu Ministra Środowiska, które określają dopuszczalne poziomy niektórych substancji - skażeń w powietrzu. WIOŚ w ramach tej oceny dokonuje także klasyfikacji stref w oparciu o przepisy prawa. Jeżeli w danej miejscowości (w danej strefie) zostały przekroczone dopuszczalne poziomy wskazanych substancji i została ona zaliczona do strefy klasy "C", to na terenie takiej strefy z uwagi na niezachowanie minimalnych warunków klimatycznych, nie może być pobierana opłata miejscowa.

Podkreślenia wymaga, iż ocena poziomów substancji w danej strefie za rok poprzedni (cyt. art. 89 ust. 1) stanowi podstawę do ustalenia, czy spełnione są wymogi dotyczące zachowania dopuszczalnego poziomu niektórych substancji w powietrzu ze względu na ochronę zdrowia ludzi - na potrzeby ustalenia spełniania minimalnych warunków klimatycznych. Ocena ta przeprowadzana jest zatem ex post (por. Mirosław Paczocha, artykuł FK 2008/12/36-45 "Opłata miejscowa po zmianach dokonanych ustawą z 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej").

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zaznaczyć przyjdzie, iż dla oceny legalności zaskarżonej uchwały istotne jest jedynie ustalenie czy w chwili jej podejmowania spełnione były minimalne warunki klimatyczne.

W opinii Sądu, wymogi przewidziane w zacytowanych powyżej przepisach - warunkujące podjęcie w 2008 roku uchwały o pobieraniu w Wiśle opłaty miejscowej - nie zostały spełnione.

Konstatacji tej nie zakwestionował skutecznie Burmistrz Miasta Wisła utrzymując w toku postępowania, że minimalne warunki klimatyczne umożliwiające podjęcie spornej uchwały zostały zachowane. Wskazał, że uchwalając pobór opłaty miejscowej Rada opierała się na dostępnych w tamtym okresie opracowaniach dotyczących spełniania warunków klimatycznych. Jednakże, co znamienne, wezwany do osobistego stawiennictwa na rozprawę Burmistrz Miasta (reprezentowany przez pełnomocnika - Skarbnika Miasta), na poparcie swoich twierdzeń nie był w stanie przedstawić jakiegokolwiek dokumentu (np. w postaci rocznej oceny WIOŚ za lata 2006 – 2007 lub też 2008) ani też wskazać poziomu stężeń MP10 zawartych w ocenie, która rzekomo legła u podstaw wydania zaskarżonej uchwały. Stąd można wysnuć jedyny uprawniony wniosek, że danymi dotyczącymi jakości powietrza Rada nie dysponowała. Natomiast nie zasługuje na uwzględnienie argument, że u podstaw wprowadzenia opłaty miejscowej, jako opłaty lokalnej stanowiącej dochód gmin, było zapewnienie gminom środków związanych z koniecznością finansowania dodatkowych kosztów związanych z obsługą turystów albowiem okoliczności te nie zostały wskazane przez ustawodawcę jak przesłanka uchwalenia opłaty miejscowej.

Bierna postawa Rady Miasta budzi tym większe zdziwienie, że raporty WIOŚ dotyczące oceny jakości powietrza i stanu środowiska w województwie śląskim są publikowane na oficjalnych stronach internetowych (www.katowice.pios.gov.pl), co czyni je ogólnie dostępnymi i powszechnie znanymi. Są to fakty powszechnie znane, notoryjne, które w myśl przepisu art. 106 § 4 P.p.s.a. sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony.

Na postawie analizy opublikowanych rocznych ocen środowiska zarówno za 2007 rok ("Szósta roczna ocena jakości powietrza w województwie śląskim, Katowice marzec 2008) jak i za 2006 rok ("Piąta roczna ocena jakości powietrza w województwie śląskim, Katowice, marzec 2007") wskazać należy, iż w tych latach strefa bielsko - żywiecka, powiat cieszyński (a więc i miejscowość Wisła) zaliczone zostały do klasy C (klasy od A do C). W strefie tej stwierdzono przekroczenie dopuszczalnej częstości przekraczania poziomu dopuszczalnego 24-godz. stężeń pyłu zawszonego PM10. Do analogicznych wniosków prowadzi analiza siódmej rocznej oceny jakości powietrza w województwie śląskim, Katowice, marzec 2009 (www.katowice.pios.gov.pl/monitoring/informacje/stan2008/13pdf), w której ww. strefę ponownie zaliczono do klasy C. To zaś oznacza bezspornie, że w strefie w roku 2008 wystąpiło ponadnormatywne stężenie PM10 w powietrzu. A skoro tak, to brak było podstaw do podjęcia przez Radę Miasta uchwały o pobieraniu na terenie Wisły opłaty miejscowej.

Niespełnienie wymaganej prawem przesłanki w postaci zachowania dopuszczalnych poziomów niektórych substancji w powietrzu oznacza, iż zaskarżony akt prawa miejscowego wydany został z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Uchwała uchybia bowiem art. 17 ust. 5 u.p.o.l. i § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnie 18 grudnia 2007 r. Tym samym wystąpiła podstawa do stwierdzenia jej nieważności w całości. Stanowisko to potwierdza ocena uchwały w świetle zasad wynikających z powołanych w skardze przepisów Konstytucji RP, w szczególności jej art. 94.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.