Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant sekretarz sądowy Beata Osińska po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 344/14 w sprawie ze skargi M.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [....] stycznia 2014 r. nr.[...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 10 czerwca 2014 r. oddalił skargę M.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok Sądu pierwszej instancji zapadł w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

Burmistrz O. decyzją z [...] listopada 2013 r., po rozpoznaniu wniosku J. W., powołując się na art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalił sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji budowy budynku gospodarczego o wymiarach 1,25 x 1,06 m na działce nr [...], obręb O., gm. O., który to budynek – zgodnie z wnioskiem – służy do przechowywania niewielkich narzędzi. Określając warunki realizacji inwestycji organ wskazał, że powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji ma wynosić do 32%, a powierzchnia biologicznie czynna minimum 40%, szerokość elewacji frontowej na poziomie 1,25 m z tolerancją do 20%, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu, attyki lub okapu przewidziano do 2,2 m, dach ma być o konstrukcji jednospadowej ze spadkiem połaci od 5° do 20°, a kalenica główna na poziomie do 3 m, równoległa lub prostopadła do frontu działki. Organ dopuścił usytuowanie zabudowy bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] oraz ustalił, że część terenu inwestycji przy drodze wojewódzkiej nr [...] przeznacza się pod docelowe poszerzenie tej drogi.

W odwołaniu właścicielka sąsiedniej działki nr [...] – M.Z., podniosła, że nie zgadza się na legalizację obiektu, gdyż powoduje on niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla użytkowników jej nieruchomości. Dodała, że sporny budynek został wzniesiony na "wykradzionej" odwołującej części działki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w zakresie pkt 2 ppkt 1 lit. "b" dotyczącego przeznaczenia części terenu inwestycji przy drodze wojewódzkiej nr [...] pod docelowe poszerzenie tej drogi i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie. Organ odwoławczy uznał, że kwestia ta wykracza poza granice postępowania wszczętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, zatem w tym postępowaniu nie może być rozważana.

W motywach decyzji organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie, cytując odpowiednie przepisy ustawowy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyjaśnił, że możliwym było wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla legalizowanego obiektu. Z uwagi na zarzuty odwołania Kolegium dodało, że dla podjęcia decyzji o warunkach zabudowy nie jest wymagana zgoda właścicieli terenu inwestycji, jak i sąsiednich nieruchomości, bowiem decyzja nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, co wynika z art. 63 ust. 2 ww. ustawy. Stosunki pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości normowane są przepisami prawa cywilnego. Argumenty dotyczące postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego, jak i niewykonania tych decyzji, wykraczają poza ramy postępowania w sprawie warunków zabudowy. Także spory na tle własności, czy granic nieruchomości, kwestie rozgraniczenia nieruchomości, nie mogą tamować podjęcia decyzji o warunkach zabudowy dla terenu określonego na mapie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Ponadto organ wskazał, że co do zasady do wymagań będących elementami decyzji ze sfery planowania przestrzennego nie należą rozwiązania w zakresie sytuowania obiektu względem granic działki. Sprawy te należą do materii normowanej przez przepisy prawa budowlanego i rozstrzyga o nich organ administracji architektoniczno – budowlanej właściwy w sprawie pozwolenia na budowę. Jeżeli jednak usytuowanie budynku na granicy działki jest elementem istniejącego w sąsiedztwie planowanej inwestycji ładu przestrzennego (popartego ustaleniami analizy), to dopuszczenie lokalizacji inwestycji w granicy działki może być elementem decyzji o warunkach zabudowy (jako warunek ładu przestrzennego, o którym mowa w art. 54 pkt 2 lit. "a" w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Organ administracji architektoniczno – budowlanej, będąc związany decyzją o warunkach zabudowy, nie jest zwolniony od badania zgodności z prawem projektowanej inwestycji w zakresie poddanym jego właściwości. W sprawie niniejszej z analizy zagospodarowania terenów sąsiednich wynika, że usytuowanie budynków gospodarczych w granicy działek stanowi element ładu przestrzennego.

W skardze na powyższą decyzję M.Z. ponownie wskazała, że domaga się rozbiórki obiektu, który stanowi samowolę budowlaną i ogranicza użytkowanie jej działki, zaś organom zajmującym się tą sprawą zarzuciła, iż robią wszystko, by zalegalizować istniejące obiekty. Skarżąca podtrzymała twierdzenie, że obiekt posadowiony jest na jej gruncie oraz że wniosek inwestora o warunki zabudowy nie dotyczy obiektu gospodarczego, a suchego ustępu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę M.Z., stwierdził, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa, w szczególności przepisom art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd pierwszej instancji uznał, że organy w sposób prawidłowy wyznaczyły obszar analizowany i przeprowadziły w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem Sądu, w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym słusznie stwierdzono istnienie zabudowy zagrodowej, czyli budynków mieszkalnych i gospodarczych związanych z prowadzonym gospodarstwem rolnym, co oznacza, że z zestawienia rodzaju zabudowy stwierdzonej w obszarze analizowanym i objętej wnioskiem inwestora nie można wyprowadzić konkluzji o sprzeczności tych dwóch rodzajów zabudowy.

W dalszej kolejności wskazano, że w decyzji o warunkach zabudowy znalazły się wszystkie niezbędne postanowienia wynikające z przepisów § 4 – § 8 ww. rozporządzenia, w sposób zgodny z prawem określające warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz wymagania dla zabudowy. Wyjaśniono, że zgromadzony materiał dowodowy potwierdza spełnienie przez inwestora także pozostałych warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności wskazano, że działka inwestora ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, że uzbrojenie terenu jest wystarczające dla wzniesionych obiektów, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a nadto że decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sąd pierwszej instancji podzielił rozstrzygnięcie organu odwoławczego, w którym tenże organ wyeliminował z obrotu prawnego decyzję Burmistrza O. w części dotyczącej przeznaczenia części działki inwestora pod poszerzenie drogi wojewódzkiej, umarzając w tym zakresie postępowanie przed tym organem. Stwierdzono bowiem, że przedmiotem postępowania było ustalenie warunków zabudowy dla legalizowanego obiektu budowlanego, a nie zagadnienie odnoszące się do poszerzenia drogi wojewódzkiej.

Odnosząc się do zarzutu skargi, jakoby wniosek inwestora nie dotyczył obiektu gospodarczego, a suchego ustępu, Sąd wyjaśnił, że z akt administracyjnych wynika, że legalizowany obiekt użytkowany jest obecnie jako budynek gospodarczy. Nawet, gdy obiekt był w przeszłości użytkowany jako suchy ustęp, to w chwili obecnej służy celom gospodarczym, zaś ewentualna zmiana sposobu użytkowania obiektu nie jest zagadnieniem z zakresu materii planistycznej, dlatego pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Wpływu na podjęte rozstrzygnięcie również, w ocenie Sądu, nie miała znana zarówno organom, jak i Sądowi okoliczność, iż obiekt, którego dotyczy postępowanie, jest w trakcie procedury legalizacji. Fakt ten nie wyłącza możliwości ustalenia warunków zabudowy, o ile spełnione są warunki wynikające z treści art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wbrew zarzutom skargi stwierdzono również, że zabudowa na działce inwestora nie ogranicza działki skarżącej, bowiem zachowane zostało tzw. dobre sąsiedztwo, a nadto w decyzji określone zostały wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Ponadto zagadnienia z zakresu ewentualnych immisji wykraczają poza zakres postępowania administracyjnego i kompetencje organów administracji. Jeżeli skarżąca uważa, że inwestor ogranicza użytkowanie jej działki, to swoich roszczeń powinna dochodzić przed sądem powszechnym, nie zaś w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zamierzonego skutku nie mógł odnieść również argument skarżącej, że budynki, których dotyczy wniosek inwestora, wzniesione są na terenie jej działki. W postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy organ nie bada bowiem uprawnień inwestora do terenu objętego wnioskiem, co nie jest sporne w orzecznictwie. Za wykraczający poza zakres tego postępowania uznano także zarzut, iż budynki na działce inwestora zostały wybudowane niezgodnie z warunkami technicznymi i skarżąca chciałaby, by je rozebrano. Wyjaśniono, że kwestia spełnienia warunków technicznych będzie przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego w trakcie postępowania legalizacyjnego, zaś wola strony w zakresie rozbiórki obiektów pozostaje bez wpływu na legalność decyzji o warunkach zabudowy. Na wydanie takiej decyzji nie ma wpływu zgoda, czy sprzeciw właścicieli sąsiednich nieruchomości.

W skardze kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

- § 1, § 3, § 4 ust. 4 i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określających sposób przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie spełnienia warunków określonych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędne zastosowanie i niewskazanie, w jakim zakresie zamierzenie inwestycyjne będzie oddziaływać na jej nieruchomość w sytuacji, gdy budynki, których dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, wzniesione są na terenie będącym jej własnością,

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię w zakresie okoliczności mających wpływ na ustalenie spełnienia przesłanek dobrego sąsiedztwa,

- art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na braku wystarczającego rozważenia okoliczności dotyczących wymagań co do ochrony interesów osób trzecich,

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia okoliczności sprawy w zakresie naruszenia interesu skarżącej co do ingerencji w jej prawo własności, zasady dobrego sąsiedztwa, legalności planowej inwestycji, w zakresie ładu przestrzennego, sposobu użytkowania spornego obiektu budowanego oraz brak wszechstronnego zbadania i rozważenia w tym zakresie zebranego materiału dowodowego,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji wskazania przez skarżącą, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami uniemożliwiającymi prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że sporny obiekt, posadowiony w granicy, ogranicza w sposób nadmierny zagospodarowanie jej działki m.in. poprzez podejmowanie inicjatywy w zakresie inwestycji budowlanych. W jej ocenie, zaskarżona decyzja daje większe możliwości wykonywania prawa własności inwestorowi niż jej oraz powoduje spadek wartości jej nieruchomości. Dodała, że organy administracji nie mogą w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy uwzględniać obiektów budowlanych, które wzniesione zostały niezgodnie z przepisami. Ponadto stwierdziła, że legalizacja spornego budynku niemożliwa jest do zaakceptowania z świetle wymogów ładu przestrzennego. Jej zdaniem bowiem budynek ten nie może być uznany za obiekt związany z tradycyjną zabudową zagrodową służącą prowadzonemu gospodarstwu rolnemu z uwagi na pierwotne jego przeznaczenie jako suchy ustęp, a także wymiary i możliwość jego zaadoptowania na cele wskazane przez inwestora.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie został oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zarzut naruszenia § 1, § 3 i § 4 ust. 4 oraz § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dla zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie, w jakim przepisy te odnoszą się do warunków określonych w art. 61 u.p.z.p. należało uznać za nieuzasadniony. Zasadnie bowiem Sąd, opierając się na dokumentach zgromadzonych w sprawie stwierdził, że organ wyznaczając obszar analizowany wokół działki budowlanej, na której zlokalizowana jest inwestycja przeprowadził prawidłową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Podejmowane w omawianym zakresie rozstrzygnięcie zostało prawidłowo przez Sąd I instancji uznane za kompletne i rzetelne oraz opierające się na spełnionych wymogach wyrażonych przepisami prawa.

Dokonana w powyższym zakresie ocena Sądu I instancji nie naruszyła również art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Przepis ten stanowi m.in. o wymogu określenia granic obszaru, na jaki inwestycja będzie oddziaływała. Nie sposób uznać, że wypełnienie tego wymogu polega, jak sugeruje skarżąca kasacyjnie, na określeniu stopnia oddziaływania inwestycji na nieruchomości pozostające w zasięgu jej oddziaływania. Powołany przepis formułuje bowiem jedynie wymóg określenia granic zasięgu oddziaływania. W tym zaś zakresie wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożony w rozpoznawanej sprawie odpowiadał przewidzianym wymogom. Nie wystąpiły natomiast żadne takie okoliczności, które usprawiedliwiałyby żądanie wytyczenia szerszych granic przyjętego do analizy obszaru.

Nie został również naruszony przez Sąd I instancji powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi o konieczności spełnienia warunku "dobrego sąsiedztwa" tak, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Skarżąca podnosi, że Sąd I instancji zmarginalizował zupełnie tę zasadę akceptując przyjęte do analizy działki sąsiednie, które w rzeczywistości nie mogą być uznane za całość przestrzenną. Odmawiając słuszności przywołanym argumentom należy stwierdzić, że jak wynika z akt administracyjnych w wyznaczonym obszarze analizowanym istnieje zabudowa zagrodowa, czyli budynki mieszkalne i gospodarcze związane z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Budynek objęty wnioskiem służy do przechowywania niedużych narzędzi gospodarczych, wpisuje się zatem swą funkcją i gabarytami w otoczenie. Okoliczność zaś nieprawidłowego ustalenia rzeczywistego wykorzystania tego obiektu pozostawała argumentem nieznajdującym potwierdzenia w aktach sprawy.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Skarżąca podnosi, że Sąd pominął, iż obiekt ogranicza zabudowanie jej działki w sposób nadmierny, prowadząc do naruszenia uprawnień właścicielskich. Przedstawiona argumentacja poza ogólnymi sformułowaniami nie odwołuje się do żadnych takich okoliczności, czy faktów, które pozwoliłyby na skuteczne podważenie zajętego przez Sąd I instancji stanowiska. Nie wskazano zatem, jakich to uprawnień czy możliwości zabudowy swej nieruchomości została pozbawiona skarżąca na skutek ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na sąsiedniej działce.

W związku z powyższym za pozbawione skuteczności należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji zostało przeprowadzone zgodnie z ustawowymi wymogami, podjęte zaś rozstrzygnięcie odpowiadało przepisom art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Powyższe pozbawia skuteczności zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Przez wzgląd na okoliczności sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 tej ustawy odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów poniesionych przez organ.