Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 14 maja 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę /-/I. Kucznerowicz /-/B. Popowska /-/M. Dybowski

Pismem z dnia 20 maja 2008 r. W. Sz., J. M. oraz M. K.-G. złożyły do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniosek o przyznanie na podstawie art. 160 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071; ze zm. - dalej Kpa) odszkodowania za szkodę spowodowaną wydaniem decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] marca 1964 r., Nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. z dnia [...] sierpnia 1963 r. Nr [...] z naruszeniem prawa na zasadzie art. 156 § 2 in fine kpa.

Postanowieniem z dnia [...]czerwca 2008 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zwróciło podanie wskazując jako właściwy do dochodzenia odszkodowania sąd powszechny.

Pismem z dnia [...] września 2008 r. Wojewoda W. złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2008 r. [...].

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, iż w zakończonym postępowaniu nie brał udziału, choć jest następcą prawnym organu, który wydał decyzję co do której zapadło orzeczenie, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Wojewoda wskazał, iż to od niego będzie przysługiwało ewentualne odszkodowanie.

Postanowieniem z dnia [...] września 2008 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wznowienia postępowania wskazując, iż w niniejszej sprawie nie zostało w ogóle wszczęte postępowanie, ponieważ postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. zwrócono podanie. Wobec powyższego zdaniem organu brak jest podstaw do wznowienia postępowania.

Pismem z dnia 29 października 2008 r. Wojewoda W. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, iż postępowanie zostało wszczęte z chwilą złożenia wniosku o odszkodowanie, a ostateczne postępowanie o zwrocie tego wniosku zakończyło postępowanie przed organem administracji wywołane jego wniesieniem. Wojewoda zauważył również, iż organ w swoim postanowieniu nie odniósł się zupełnie do kwestii, że Wojewoda nie brał udziału w postępowaniu o ustalenie odszkodowania.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie podnosząc, iż wnioskodawcy swoje żądanie o odszkodowanie oparli na art. 160 Kpa, który utracił moc z dniem 31 sierpnia 2004 r. Ponadto SKO zauważyło, iż wbrew wywodom wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy postępowanie nie zostało wszczęte bowiem jedynie podanie wniesione do organu właściwego może wszcząć postępowanie.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Wojewoda W. zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania: art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 144 Kpa, w zw. z art. 126 Kpa i w zw. z art. 149 § 3 Kpa, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości i poprzedzającego go postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. jako rażąco naruszających prawa, a w razie nie uwzględnienie powyższego wniosku skarżący wniósł o uchylenie ww. postanowień.

W uzasadnieniu Wojewoda poza opisem stanu faktycznego wskazał, iż stosownie do art. 126 Kpa do postanowień, od których przysługuje zażalenie stosuje się odpowiednio przepisy art. 145-152 Kpa. W myśl natomiast art. 66 § 3 zd. 2 Kpa zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Nie ma więc wątpliwości, że kwestia rozstrzygnięta ostatecznym postanowieniem o zwrocie podania, mająca w niniejszej sprawie w istocie za przedmiot zagadnienie, czy dana sprawa podlega rozpoznaniu w ramach procedury administracyjnej, czy też cywilnej, może być przedmiotem ponownego badania w ramach instytucji wznowienia postępowania. Wojewoda wskazał również, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze zdaje się nie dostrzegać, że w treści art. 126 Kpa mowa jest o odpowiednim stosowaniu instytucji wznowienia postępowania. Nie sposób zatem twierdzić, że ze sformułowania zawartego w art. 145 § 1 Kpa "zakończonej decyzją ostateczną" wynika, że instytucji wznowienia postępowania nie stosuje się do postanowienia o zwrocie podania.

Zdaniem Wojewody błędna jest również argumentacja organu, że podanie uczestniczek nie wszczęło postępowania. Jest bowiem oczywiste, że w wyniku jego wniesienia organ obowiązany był podjąć czynności urzędowe, i to bez względu czy istniały podstawy do merytorycznego rozpatrzenia wniosku.

W ocenie Wojewody toczyło się postępowanie administracyjne mające za przedmiot kwestię dopuszczalności rozpoznania podania uczestniczek w ramach procedury administracyjnej. Postępowanie to zakończyło postanowieniem o zwrocie podania, które nie zostało doręczone zobowiązanemu do naprawienia szkody, może zatem zostać uchylone w ramach instytucji wznowienia postępowania z uwagi na brak udziału strony w postępowaniu.

Wojewoda zwrócił również uwagę, iż kwestia jakie przepisy mają zastosowanie do odszkodowania wywołują w orzecznictwie rozbieżności. Zdaniem Wojewody W. należy stanąć na stanowisku, że dla oceny czy o odszkodowaniu wynikłym z wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 Kpa orzeka organ administracji w oparciu o art. 160 Kpa w zw. z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw istotna jest data ostateczności tej decyzji, a nie data ostateczności decyzji stwierdzające, że narusza ona prawo. Problem ten nie powinien jednak mieć znaczenia dla wydania postanowienia o wznowieniu postępowania.

Wojewoda wskazał, iż SKO rozpatrując jego wniosek winno jedynie ustalić, czy 1) na zaskarżone postanowienie przysługuje zażalenie (art. 126 Kpa), 2) skarga o wznowienie została złożona w terminie 30 dni od daty dowiedzenia się o postanowieniu (art. 148 Kpa), 3) wniosła ją strona oraz 4) opiera się na ustawowej podstawie wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 Kpa). Powyższe okoliczności w niniejszej sprawie wystąpiły, czego nie kwestionowało samo Kolegium na żadnym etapie postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Na rozprawie w dniu 14 maja 2009 r. pełnomocnik uczestników postępowania wniósł o oddalenie skargi wskazując, iż przed sądem powszechnym toczy się już postępowanie o odszkodowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż zgodnie z art. 19 Kpa, organy administracji publicznej są zobowiązane przestrzegać z urzędu swojej właściwości (rzeczowej, miejscowej i instancyjnej).

Z powyższego przepisu wynika, iż organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie zawierające konkretne żądanie, jest zobowiązany w pierwszej kolejności zbadać, czy jest organem właściwym rzeczowo do wszczęcia postępowania w sprawie oraz czy żądanie objęte podaniem może być rozpoznane w postępowaniu administracyjnym. Innymi słowy obowiązkiem organu jest ustalenie czy konkretna sprawa jest sprawą indywidualną, czy sprawa ta należy do właściwości organów administracji publicznej lub organów wymienionych w przepisie art. 1 pkt 2 Kpa i czy jest sprawą podlegającą rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej.

Negatywny wynik ww. kontroli może powodować różne konsekwencje, określone w przepisach Kpa. Prawidłową formą uznania się za organ administracji publicznej za niewłaściwy do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji jest przekazanie wniosku organowi właściwemu (art. 65 Kpa) lub zwrócenie podania wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem (art. 66 § 2 Kpa) ( por. Post. Kolegium Kompetencyjnego przy SN z dnia 11 stycznia 1995 r., III PO 9/94, OSNAPiUS 1995, nr 12, poz. 152).

Zatem stwierdzić należy, iż w wyniku negatywnej kontroli "zdolności" do rozstrzygania sprawy organ administracji nie może skutecznie wszcząć i prowadzić postępowania. Natomiast w sytuacji, gdy w wyniku wadliwej oceny swoje właściwości organ wszczął postępowanie, to obowiązany jest je zakończyć, a jedyną formą jego zakończenia może być wydanie postanowienia o umorzeniu tego postępowania.

Wprawdzie art. 61 § 3 Kpa regulując datę wszczęcia postępowania na wniosek strony, stanowi, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Jednak przez dzień doręczenia żądania organowi należy rozumieć dzień wpływu podania zawierającego żądanie do właściwego organu. Jeżeli natomiast podanie zostało wniesione do organu niewłaściwego, ten przekazuje je organowi właściwemu. Za dzień doręczenia podania organowi właściwemu należy uważać dzień, w którym podanie faktycznie wpłynęło do organu właściwego (Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 345, 360).

Natomiast jeżeli podanie wniesione zostało w sprawie należącej do właściwości sądu powszechnego to należy uznać, iż jeżeli organ zwróci je od razu, to nie wszczyna ono postępowania.

Zgodnie z art. 145 § 1 Kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie. W tym miejscu zauważyć należy, iż wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Jak wynika z literalnego brzmienia przepisu wznowieniu podlega samo postępowanie. Zatem aby mówić o wznowieniu postępowaniu musi ono zostać wszczęte, a następnie zakończyć się ostateczną decyzją czy też postanowieniem na które przysługuje zażalenie.

Jak wskazano już wyżej nie może być mowy o wszczęciu postępowaniu w sytuacji gdy organ stwierdzając swoją niewłaściwość zwraca podanie. O wszczęciu postępowania może być mowa tylko wtedy gdy podanie zostanie wniesione do organu właściwego. Jeszcze raz należy podkreślić, iż w razie negatywnej kontroli swojej właściwości tzn. w razie uznania się niewłaściwym organ administracji nie może skutecznie wszcząć i prowadzić postępowania.

Skoro w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze po wpłynięciu podania uznało się za niewłaściwe w sprawie i postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. zwróciło to podanie, to nie może być mowy, iż jakiekolwiek postępowanie zostało wszczęte. Podanie wniesione do właściwego organu wszczyna jedno konkretne postępowanie. Stanowisko skarżącego, iż podanie wszczęło postępowanie mające za przedmiot dopuszczalność rozpoznania podania jest nieuzasadnione. Kwestie właściwości organ bada przed wszczęciem postępowania, a jeżeli już wszczął postępowanie na skutek wadliwej oceny swoje właściwości to jego obowiązkiem, jak wskazano wyżej, jest umorzenie postępowania.

Odnosząc się do argumentów skarżącego, iż przepisy art. 145 Kpa stosuje się również odpowiednio do postanowień, od których przysługuje zażalenie należy zauważyć, iż Sąd nie kwestionuje okoliczności, iż co do zasady do postanowień, od których przysługuje zażalenie stosuje się odpowiednio przepisy art. 145 Kpa. Jednakże z uwagi na specyfikę wznowienia postępowania oraz okoliczność, iż podanie dotyczące spraw należących do właściwości sądu powszechnego nie wszczyna postępowania uznać należy, iż przepisy art. 145 Kpa nie będą miały zastosowania do postanowień wydanych na podstawie art. 66 § 3 Kpa.

Z powyższych względów stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż postanowienie o zwrocie podanie nie jest postanowieniem w stosunku do którego można wznowić postępowanie uznać należy za prawidłowe.

Ponadto jak słusznie zauważył Skarżący kwestia prawidłowości wydania postanowienia o zwrocie podania jest zagadnieniem odrębnym nie mającym wpływu na wznowienie postępowania. Tym samym ocenie Sądu nie podlega postanowienie z dnia [...] czerwca 2008 r. i zawarte w nim argumenty dotyczące właściwości sądu powszechnego, a jedynie postanowienie o odmowie wznowienia postępowania.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.

/-/ M. Dybowski /-/ B. Popowska /-/ I. Kucznerowicz

mb