Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Wojciech Wycichowski (sprawozdawca) Protokolant Sekretarz Sądowy Karolina Zielińska po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi ze skargi A. S. i W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 20 stycznia 2026 r. nr SKO Gd/3838/24 w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją z 2 lipca 2024 r. Burmistrz Miasta Rumi (dalej: "Burmistrz", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.", ustalił W. W. i A. S. (dalej: "Strony", "Skarżący") opłatę planistyczną w wysokości 410.943,60 zł w związku ze zbyciem nieruchomości, tj. działki

nr [...] o powierzchni 3.522 m2, położonej w R. przy ul. [...], której wartość wzrosła w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p.") przyjętego uchwałą nr XIII/170/2019 Rady Miejskiej Rumi z dnia

30 października 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Rumi w rejonie pomiędzy ul. Sobieskiego, terenami kolejowymi

a rzeką Zagórska Struga (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2019 r., poz. 5390) - dalej: "Uchwała XIII/170/2019".

W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją

z 20 stycznia 2026 r. utrzymało ją w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył treść przepisów art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 87 ust. 3a u.p.z.p. wskazując, że dla ustalenia opłaty planistycznej niezbędne jest kumulatywne spełnienie następujących przesłanek: 1) uchwalenie lub zmiana m.p.z.p., 2) wzrost wartości nieruchomości spowodowany uchwaleniem m.p.z.p., 3) zbycie takiej nieruchomości

w ciągu 5 lat od dnia, w którym m.p.z.p. lub jego zmiana stały się obowiązujące,

4) zgłoszenie roszczenia (wszczęcie postępowania przez organ) z tytułu wzrostu wartości nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia, w którym m.p.z.p. lub jego zmiana stały się obowiązujące.

Kolegium podało, że w niniejszej sprawie postępowanie o ustalenie renty planistycznej dotyczy niezabudowanej nieruchomości położonej przy ul. [...]

w R., stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 3.522 m2. W ewidencji gruntów nieruchomość ta jest sklasyfikowana jako zurbanizowane tereny niezabudowane i sady, jest ona położona w centrum miasta, posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, dojazd odbywa się od strony ul. [...].

Organ odwoławczy wskazał, że do 31 grudnia 2003 r. na przedmiotowym terenie obowiązywała uchwała nr XV/59/90 Miejskiej Rady Narodowej w Rumi z 29 marca 1990 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Rumi, która przewidywała, że działka była przeznaczona pod tereny istniejącej zabudowy jednorodzinnej; nie należy wznosić żadnych obiektów na stały pobyt ludzi: można lokalizować usługi komunalne i rzemiosło nieuciążliwe nie wymagające stref ochronnych. Wyjaśniono, że od 1 stycznia 2004 r. do 12 grudnia 2019 r. nieruchomość nie była objęta ustaleniami m.p.z.p., była wówczas niezagospodarowana i niezabudowana, nie wydano dla niej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym okresie nieruchomość była faktycznie wykorzystana jako teren mieszkaniowy i usługowy - graniczy z terenami zabudowanymi budynkami usługowymi, administracyjnymi oraz budynkami

o różnej funkcji, tj. magazyny, budynki produkcyjne oraz usługowe; po przeciwnej stronie ul. [...] oraz po stronie północnej (po drugiej stronie torów kolejowych) znajduje się zabudowa mieszkaniowo-usługowa; w pobliżu znajduje się również Galeria Handlowa [...], stacja benzynowa, centrum medyczne, sklepy, restauracja - brak jest tym samym przesłanek do stwierdzenia, że nieruchomość była wykorzystywana rolniczo.

Kolegium wskazało, że od 13 grudnia 2019 r. nieruchomość jest objęta Uchwałą XIII/170/2019. Według m.p.z.p. przyjętego tą uchwałą nieruchomość jest położona na terenie zabudowy usługowej, wielorodzinnej w strefie śródmiejskiej, mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami w strefie śródmiejskiej, usługi nieuciążliwe, niezakłócające funkcji mieszkaniowej; obszar jest położony w granicach Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 110 oraz w granicach planowanego do ustanowienia obszaru ochronnego Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 110.

Organ odwoławczy podniósł, że wejście w życie Uchwały XIII/170/2019 i sprzedaż nieruchomości (w dniu 18 grudnia 2019 r.) zobowiązywały organ pierwszej instancji do wszczęcia postępowania administracyjnego w celu ustalenia, czy w sprawie zachodzą przesłanki do ustalenia opłaty planistycznej, a jeśli tak, to w jakiej wysokości. W tym celu Burmistrz zlecił sporządzenie wyceny nieruchomości. Operat szacunkowy stanowiący opinię o wartości nieruchomości został sporządzony w dniu 30 sierpnia 2023 r.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że do oszacowania wartości nieruchomości stosuje się procedurę z art. 37 ust. 11 u.p.z.p., a więc art. 152 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344) - dalej: "u.g.n.". Odwołując się do treści przepisów art. 154 u.g.n. Kolegium podniosło, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Wyceny nieruchomości dokonuje się m.in. przy zastosowaniu podejścia porównawczego, które polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.).

Organ odwoławczy podał, że w niniejszej sprawie nieruchomość została wyceniona przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody porównywania parami. Wyjaśniono, że przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Kolegium wskazało, że w sporządzonej wycenie dokonano oszacowania wartości nieruchomości według przeznaczenia w dawnym planie oraz planie aktualnym, zaś wartość nieruchomości w okresie nieobowiązywania na przedmiotowym terenie m.p.z.p. została określona według przeznaczenia w dawnym planie jako korzystniejsza dla Stron.

Organ odwoławczy podał, że wycena działki nr [...] według przeznaczenia określonego w planie miejscowym z 1990 r. została przeprowadzona w oparciu

o transakcje nieruchomościami położonymi w R., W. i R., które zostały sprzedane w okresie od kwietnia 2018 r. do lipca 2019 r. Powierzchnia tych nieruchomości zawierała się w przedziale od 3.028 m2 do 8.998 m2. W przeważającej części były one przeznaczone pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, dwie z nich były przeznaczone pod usługi oraz produkcję i usługi. Ceny nieruchomości porównawczych wyniosły od 277,84 zł za m2 do 497 zł za m2. Ceny zostały zaktualizowane trendem zerowym. W ocenie rzeczoznawcy ceny zależały od: lokalizacji (25%), sąsiedztwa (25%), powierzchni (10%), dojazdu (10%), uwarunkowań planistycznych (30%). Lokalizacja działki została oceniona jako bardzo dobra (najwyższa ocena w przyjętej skali oznaczająca położenie w R.). Sąsiedztwo działki zostało ocenione jako korzystne (najwyższa ocena w przyjętej skali oznaczająca brak w sąsiedztwie uciążliwości mających wpływ na wiodącą funkcję nieruchomości, przyległość lub bardzo dobry dostęp do głównych ulic, w sąsiedztwie zabudowa mieszkaniowa i usługowa lub tereny niezabudowane przeznaczone pod zabudowę, bardzo dobry dostęp do komunikacji miejskiej). Powierzchnię działki oceniono jako korzystną (najwyższa ocena w przyjętej skali oznaczająca powierzchnię do 7.000 m2). Dojazd do działki został oceniony jako bardzo dobry (najwyższa ocena w przyjętej skali oznaczająca bezpośredni dostęp do drogi publicznej i korzystny dostęp do głównych ciągów komunikacyjnych). Uwarunkowania planistyczne działki zostały ocenione jako dobre (najniższa ocena w przyjętej skali oznaczająca przeznaczenie w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dodatkową funkcją, ograniczenia

w zabudowie, szczególne zapisy w planie miejscowym, pogorszone warunki zabudowy lub brak możliwości zabudowy). Wartość jednostkowa działki została oszacowana na 385,61 zł za m2, natomiast wartość całkowita na 1.358.118 zł.

Kolegium wskazało następnie, że w okresie nieobowiązywania planu miejscowego (od 1 stycznia 2004 r. do 12 grudnia 2019 r.) nieruchomość była niezagospodarowana, niezabudowana i nie została wydana w stosunku do niej decyzja o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu. Tereny sąsiednie zabudowane są budynkami o różnej funkcji, m.in. zabudowa magazynowa, produkcyjna, usługowa, mieszkaniowo-usługowa. Z kolei

w ewidencji gruntów nieruchomość jest sklasyfikowana jako zurbanizowane tereny niezabudowane oraz sady. W rezultacie rzeczoznawca majątkowy przyjął, że faktyczny sposób użytkowania nieruchomości to tereny zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Wycena nieruchomości dla okresu nieobowiązywania na przedmiotowym terenie m.p.z.p. została przeprowadzona analogicznie jak dla okresu obowiązywania planu z 1990 r.

Kolegium podało, że wycena działki nr [...] według stanu po wejściu w życie aktualnego m.p.z.p. została przeprowadzona na podstawie transakcji nieruchomościami niezabudowanymi, położonymi w R., przeznaczonymi pod zabudowę usługową

i mieszkaniową (zabudowa wielorodzinna). Transakcje zostały zawarte w grudniu 2019 r. Powierzchnia nieruchomości porównawczych zawierała się w przedziale od 1.042 m2 do 14.071 m2. Ceny wyniosły od 623,80 zł za m2 do 803,57 zł za m2 i zostały zaktualizowane trendem zerowym. Rzeczoznawca majątkowy ustalił, że ceny były uzależnione od lokalizacji i sąsiedztwa (40%) oraz powierzchni (60%). Według ustaleń rzeczoznawcy lokalizacja i sąsiedztwo wycenianej nieruchomości jest bardzo dobra (najwyższa ocena

w przyjętej skali oznaczająca położenie w centrum miasta, brak w sąsiedztwie uciążliwości mających wpływ na funkcję nieruchomości, bliskość głównych ulic, w sąsiedztwie zabudowa mieszkaniowa i usługowa lub tereny niezabudowane przeznaczone pod zabudowę: bardzo dobry dostęp do komunikacji miejskiej). Powierzchnia wycenianej nieruchomości została oceniona jako bardzo dobra (najwyższa ocena w przyjętej skali oznaczająca powierzchnię powyżej 3.000 m2). Wartość jednostkową nieruchomości oszacowano na 774,54 zł za m2, zaś wartość całkowitą na 2.727.930 zł.

Organ odwoławczy podał, że biorąc pod uwagę oszacowaną wartość nieruchomości według stanu sprzed wejścia w życie aktualnego m.p.z.p. i według stanu po jego wejściu

w życie wzrost wartości nieruchomości został oszacowany na 1.369.812 zł. Wartość ta stanowiła dla organu pierwszej instancji podstawę do naliczenia opłaty. Zdaniem Kolegium Burmistrz zasadnie uznał sporządzoną wycenę nieruchomości za dowód na wzrost wartości działki nr [...] spowodowany uchwaleniem aktualnego m.p.z.p. W ocenie organu odwoławczego wyceniana nieruchomość została właściwie opisana, w toku wyceny uwzględniono zarówno jej zalety, jak i ograniczenia; dane przyjęte do wyceny, przeprowadzone analizy i wyliczenia nie wzbudziły wątpliwości Kolegium, przez co organ odwoławczy uznał, że wartość nieruchomości została oszacowana prawidłowo.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium odniosło się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu, uznając je za nieuzasadnione.

W skardze na decyzję Kolegium W.W. i A.S., reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzucili jej naruszenie:

1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691) - dalej: "k.p.a.", poprzez utrzymanie

w mocy nieprawidłowej decyzji i zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego przez organ odwoławczy oraz brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia;

2. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez utrzymanie

w mocy nieprawidłowej decyzji organu mimo niedokonania oceny prawidłowości operatu szacunkowego, poza wywiedzeniem ogólnych twierdzeń;

3. art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii

z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r.,

poz. 1832) - dalej: "Rozporządzenie", poprzez błędne uznanie, że operat szacunkowy spełnia wymogi określone w Rozporządzeniu, podczas gdy niewłaściwie zastosowano współczynniki porównawcze uwzględniające cechy nieruchomości wycenianej, które miały wpływ na wysokość opłaty planistycznej;

4. art. 156 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 4 Rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie polegające na uznaniu operatu szacunkowego jako prawidłowo sporządzonego, podczas gdy został on sporządzony niezgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, bez zachowania szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności oraz przy braku kierowania się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości, przyjęciu przez rzeczoznawcę do porównań transakcji gruntami, w stosunku do których występowały szczególne warunki zawarcia transakcji, nie przyjęcia przez rzeczoznawcę do porównań transakcji spełniających warunków podobieństwa, nieprzyjęcia cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio obciążonych służebnością gruntową, uwzględnienia

w wycenie transakcji między podmiotami powiązanymi, a także dokonanie przez rzeczoznawcę nieuprawnionych manipulacji/korekt cech jakoby różnicujących wyceniane nieruchomości, co spowodowało błędne określenie wartości nieruchomości wycenianej i w konsekwencji doprowadziło do zawyżenia orzeczonego odszkodowania;

5. art. 156 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 31 Rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie

i pominięcie przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym obliczenia wartości obciążenia nieruchomości służebnością gruntową i wielkości wpływu obciążenia nieruchomości ww. prawami na wartość nieruchomości obciążonej, tym samym brakiem zbadania wpływu obciążenia działki nr [...] służebnością gruntową

i jego rzutowania na wysokość opłaty planistycznej;

6. art. 157 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, będące skutkiem jego błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że w sytuacji, w której strona zgłasza liczne zarzuty względem stanowiącego zasadniczy dowód w sprawie operatu szacunkowego (i to także po złożeniu przez rzeczoznawcę dodatkowych wyjaśnień do tego operatu), na organie nie ciąży obowiązek zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia tego operatu;

7. art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza z 2 lipca 2024 r., a tym samym utrzymanie określenia wysokości opłaty planistycznej na podstawie błędnie ustalonej różnicy w wartości nieruchomości pomiędzy jej stanem przed zmianą bądź uchwaleniem nowego m.p.z.p. i pomiędzy jej stanem po dokonaniu tej zmiany.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji

w całości i zasądzenie od organu na rzecz Skarżących solidarnie kosztów postępowania,

w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Wniesiono również o zwrócenie się w trybie art. 106 § 3a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", do Komisji Arbitrażowej przy Pomorskim Towarzystwie Rzeczoznawców Majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego.

W uzasadnieniu Skarżący podnieśli, że od samego początku wskazywali, iż opinia rzeczoznawcy majątkowego M. K. w sposób rażący narusza przepisy prawa. Zdaniem Skarżących rzeczoznawca dopuściła się niewłaściwego przyjęcia przeznaczenia nieruchomości według stanu sprzed uchwalenia m.p.z.p. z 2019 r., co w konsekwencji spowodowało niewłaściwe przeprowadzenie analizy rynku sprzed tego planu. W ocenie Skarżących operat szacunkowy zawiera niespójne i wykluczające się dane, twierdzenia

i wnioski co do przeznaczenia, stanu rynku, wytypowanych danych czy warunków typowania. Ponadto opinia nie zawiera żadnych danych potwierdzających twierdzenia biegłej w zakresie trendu czasowego, cen skrajnych, ilości zanotowanych danych czy cen średnich. Co więcej opinia została sporządzona z pominięciem rzetelnej i pełnej analizy rynku, jak również zawiera niespójną ocenę nieruchomości porównawczych w stosunku do opisów i stanu faktycznego. Dodatkowo opinia zawiera błędne dane w zakresie przeznaczenia, daty transakcji, braku informacji o szczególnych warunkach zawarcia transakcji a co za tym idzie - braku znajomości i uwzględnienia czynników mający wpływ na ustalone ceny. Ostatecznie również opinia do wyceny przyjmuje nieruchomości niepodobne pod względem przeznaczenia. W ocenie Skarżących powyższe naruszenia powinny skutkować brakiem przydatności ww. opinii dla celu, dla jakiego została ona sporządzona. Mimo powyższego Kolegium zdaje się nie widzieć wielości błędów, jakimi obarczony jest operat szacunkowy stanowiący podstawę dla określenia wysokości opłaty planistycznej. Zarzucono, że mimo wywiedzionych przez Strony jasnych zarzutów organ nie podjął się wyjaśnienia negowanych przez Skarżących kwestii. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych zwrócono uwagę, że konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego.

Podniesiono, że w przypadku zgłaszania przez Strony licznych zarzutów względem stanowiącego zasadniczy dowód w sprawie operatu oraz powzięcia wątpliwości również przez organ (na co wskazuje treść pisma Kolegium z 30 października 2025 r.) organ powinien podjąć czynności sprawdzające. Zdaniem Skarżących organ winien był w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (Komisji Arbitrażowej przy Pomorskim Towarzystwie Rzeczoznawców Majątkowych)

o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Zamiast tego Kolegium zdecydowano się na dokonanie oceny w sposób autonomiczny i niepoparty stosownym doświadczeniem i praktyką. Skarżący podnieśli, że z niewiadomych dla nich przyczyn Kolegium uznało odpowiedź rzeczoznawcy majątkowego z 13 listopada 2025 r. za wystarczającą i w pełni wyjaśniającą wszelkie budzące wątpliwości Stron kwestie mimo tego, że stanowi bardzo ograniczony wywód. Mając zatem na względzie, że Kolegium uwzględniło część zarzutów Strony za zasadne i przekazało je do wyjaśnienia rzeczoznawcy, jak również samo wywiodło osobne zastrzeżenia do jego treści, które oczekiwało wyjaśnienia, to za niezrozumiałe uznano brak skierowania rzeczonego operatu do weryfikacji przez organizację rzeczoznawców, zwłaszcza że wyjaśnienia biegłej były zdawkowe i niepełne oraz nie zawierały jakiegokolwiek uzasadnienia dla prezentowanego stanowiska.

Skarżący zwrócili uwagę, że na poparcie swoich twierdzeń zlecili dodatkowo wykonanie prywatnego operatu szacunkowego, który przedłożyli do akt sprawy. W tym operacie (sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego E. D.) w wyraźny sposób podważono wnioski z opinii biegłej M. K., w tym w szczególności

w zakresie ustalonej wartości sprzedanej przez Strony nieruchomości przed i po uchwaleniu m.p.z.p. Z prywatnej opinii rzeczoznawcy wynika wprost, że rzeczoznawca działający na zlecenie organu rażąco zaniżył cenę nieruchomości według stanu sprzed uchwalenia planu, a sporządzony przez niego operat zawiera błędy.

W ocenie Skarżących na skutek szeregu błędów ze strony organów, mimo wyraźnych zastrzeżeń zgłaszanych co do poprawności opinii rzeczoznawcy majątkowego M. K., zmiana wartości nieruchomości została ustalona z rażącym naruszeniem prawa, a wydana na jej podstawie decyzji narusza interes strony.

Zarzucono, że rzeczoznawca popełniła kardynalne błędy w sporządzaniu operatu - biegła przyjęła bowiem do porównania transakcje pomiędzy podmiotami powiązanymi,

a zatem takimi, których nie można uznać za rynkowe. Zwrócono uwagę, że sąsiadujące

z działką nr [...] działki były sprzedane temu samemu nabywcy, tj. "I" S.A., w tym samym dniu, przed tym samym notariuszem. Ponadto działki przyjęte do wyceny jako działki porównawcze (nr [...] i [...]) stanowiły własność spółki akcyjnej, zaś działki nr [...], [...] i [...] własność spółki z o.o. - w imieniu obu podmiotów przy sprzedaży tych nieruchomości działał prezes zarządu A.S., będący jednym ze Skarżących

w niniejszej sprawie. Tym samym, sprzedaże odbyły się pomiędzy podmiotami powiązanymi, które nie powinny być wzięte pod uwagę podczas przeprowadzonej opinii przez rzeczoznawcę majątkowego.

Zarzucono również, że rzeczoznawca majątkowy - wbrew realiom rynkowym

i utrwalonemu orzecznictwu oraz zasadom logiki - naruszył zasady wyceny, oceniając działkę tak, jakby jej potencjał inwestycyjny był identyczny samodzielnie i w połączeniu

z sąsiednimi działkami. Zwrócono również uwagę na kwestię obciążenia działki nr [...] służebnością przejazdu i przechodu, co biegła zignorowała w swojej opinii. Rzeczoznawca pominęła w operacie szacunkowym kwestię obciążenia działki służebnością gruntową, myląc je w swojej wadze z dostępem tej nieruchomości do drogi publicznej. Podkreślono, że ograniczenie prawa własności jest niezależne od tego, czy działka obciążona posiada dostęp do drogi publicznej, czy też takiego dostępu nie posiada. Dla biegłego kluczowe powinno być to, że ciężar w postaci ograniczonego prawa rzeczowego na nieruchomości istnieje i niewątpliwie wpływa na użyteczność i swobodę dysponowania nieruchomością,

a nie to, że dostęp do drogi publicznej jest możliwy z którejkolwiek strony działki.

Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,

że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został

w skardze podniesiony.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 20 stycznia 2026 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta Rumi z 2 lipca 2024 r. ustalającą W. W. i A. S. opłatę planistyczną w wysokości 410.943,60 zł w związku ze zbyciem nieruchomości, tj. działki nr [...] o powierzchni 3.522 m2, położonej w R. przy ul.[...], której wartość wzrosła w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr XIII/170/2019 Rady Miejskiej Rumi z dnia 30 października 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Rumi w rejonie pomiędzy ul. Sobieskiego, terenami kolejowymi a rzeką Zagórska Struga (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2019 r., poz. 5390).

Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2026 r.,

poz. 538), z których wynika, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4). Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 37 ust. 1).

Z przytoczonych wyżej regulacji wynika, że ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości musi zostać poprzedzone stwierdzeniem zaistnienia kumulatywnie następujących przesłanek: 1) zmiany bądź uchwalenia m.p.z.p., 2) zbycia nieruchomości przez właściciela lub wieczystego użytkownika przed upływem pięciu lat od dnia wejścia

w życie tego planu, 3) wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem m.p.z.p. lub jego zmianą, 4) określenia w planie stawki opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Stwierdzenie, że chociaż jedna z tych przesłanek nie została spełniona uniemożliwia ustalenie opłaty planistycznej. W przeciwnym wypadku wydanie decyzji w przedmiocie tej opłaty ma charakter obligatoryjny.

W niniejszej sprawie nie jest sporne, że 13 grudnia 2019 r. weszła w życie uchwała nr XIII/170/2019 Rady Miejskiej Rumi z dnia 30 października 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Rumi w rejonie pomiędzy

ul. Sobieskiego, terenami kolejowymi a rzeką Zagórską Strugą (opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z 2019 r. pod pozycją 5390), która ustaliła stawkę procentową, służącą do naliczenia jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., na poziomie 30 % (§ 14). Plan ten objął swymi ustaleniami działkę nr [...], położoną w obrębie [...], na terenie oznaczonym symbolem 1.U,MW - tereny zabudowy usługowej, mieszkaniowej wielorodzinnej w strefie śródmiejskiej, mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami w strefie śródmiejskiej; usługi nieuciążliwe, niezakłócające funkcji mieszkaniowej. Prawo własności tej działki Skarżący zbyli 18 grudnia 2019 r. za kwotę 3.476.764,49 zł (akt notarialny Rep. A nr [...]).

Należy również wskazać, że do 31 grudnia 2003 r. obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Rumi zatwierdzony uchwałą nr XV/59/90 Miejskiej Rady Narodowej w Rumi z dnia 29 marca 1990 r. (Dz. Urz. Woj. Gd. Nr 16,

poz. 116). Działka nr [...] znajdowała się w obszarze oznaczonym symbolem E13 UR - "tereny istniejącej zabudowy jednorodzinnej, nie należy wznosić żadnych obiektów na stały pobyt ludzi, można lokalizować usługi komunalne i rzemiosło nieuciążliwe nie wymagające stref ochronnych".

W okresie pomiędzy ww. planami (od 1 stycznia 2004 r. do 12 grudnia 2019 r.) teren przedmiotowej nieruchomości nie był objęty ustaleniami żadnego m.p.z.p., nie wydano dla niego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast obowiązywało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Nie jest również sporne jest, że pismem z 22 kwietnia 2024 r. (doręczonym Skarżącym 25 kwietnia 2024 r.) Burmistrz zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie naliczenia opłaty planistycznej. Należy przy tym wskazać, że dla zachowania

pięcioletniego terminu do zgłoszenia roszczenia z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wystarczające jest samo wszczęcie postępowania administracyjnego w tym zakresie

(zob. wyrok NSA z 11 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 2577/17, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się w tym miejscu do sformułowanych w skardze zarzutów dotyczących bezkrytycznego oparcia decyzji na opinii rzeczoznawcy majątkowego należy podkreślić,

że w przypadku ustalania opłaty planistycznej prawodawca wprowadził obowiązek określania kluczowej dla sprawy okoliczności faktycznej, jaką jest zmiana wartości nieruchomości, przy wykorzystaniu jedynie jednego rodzaju sformalizowanego dowodu,

tj. operatu szacunkowego dotyczącego wartości nieruchomości.

Operat szacunkowy sporządzany przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego jest podstawowym dowodem wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego. Przepis art. 37 ust. 12 u.p.z.p. odsyła w zakresie zasad określania wartości nieruchomości do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2026 r., poz. 399), z której wynika m.in., że określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi (art. 7 i art. 150 ust. 5), którzy sporządzają na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1). Rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny oraz sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego regulują przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r., poz. 1832).

Operat szacunkowy jako dowód z opinii biegłego jest istotnym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Jak każdy inny dowód podlega on ocenie, z tym jednak zastrzeżeniem, że ani organy administracji publicznej ani sądy administracyjne nie mogą ingerować w merytoryczną część operatu, gdyż nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Rzeczą organów jest zbadanie czy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości oraz czy jest logiczny

i zupełny. Jest to ważny element zebrania, rozpatrzenia i oceny tego dowodu (art. 77 § 1

i art. 80 k.p.a.). Zatem organ administracji publicznej i sąd administracyjny powinny dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji publicznej i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Jedynie w takiej sytuacji prawidłowo pod względem formalnym sporządzony operat może budzić uzasadnione wątpliwości i wymagać wyjaśnienia.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, które zapadło na tle poprzednio obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia

21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555) operat szacunkowy powinien spełniać wymogi formalne określone w tym rozporządzenia oraz opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy powinien zawierać też dane niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne do oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy

(zob. wyroki NSA: z 30 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1215/18, z 21 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1126/14, z 13 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 374/07, czy z 8 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2012/06).

Sąd podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone w judykaturze (prezentowane również w wydanych w sprawie decyzjach), że o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje rzeczoznawca majątkowy zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które uznaje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania (zob. wyrok NSA z 17 lutego 2026 r. sygn. akt I OSK 1012/24). Do zakresu wiadomości specjalnych należy zatem dobór nieruchomości podobnych do porównań. Zdefiniowanie rynku, jego obszaru i przeprowadzona analiza, w tym także dotycząca określania cech i ich wpływu na cenę nieruchomości, to również wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym. W sytuacji, kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, zastrzeżenia co do wyceny, w tym doboru i analizy cech nieruchomości stanowią zatem wkraczanie w wiadomości specjalne (zob. wyrok NSA z 27 sierpnia 2025 r. sygn. akt I OSK 2235/23).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać,

że w sporządzonym 30 sierpnia 2023 r. operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy dokonała trzykrotnego oszacowania wartości działki nr [...]: pierwsze miało na celu określenie jej wartości przed wejściem w życie m.p.z.p. zatwierdzonego Uchwałą XIII/170/2019, a drugie - po jego wejściu w życie. Ponadto biegła określiła wartość rynkową prawa własności tej działki według faktycznego wykorzystywania gruntu w okresie od

1 stycznia 2004 r. do 13 grudnia 2019 r.

W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.

Natomiast w myśl art. 156 ust. 4 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa

w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.

Sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy autorstwa M. K. został sporządzony 30 sierpnia 2023 r., a więc był aktualny na dzień orzekania przez organ pierwszej instancji (2 lipca 2024 r.). Natomiast w dacie orzekania przez organ odwoławczy (20 stycznia 2026 r.) operat nie był już aktualny, jednakże w sprawie należy uwzględnić specyfikę postępowania w przedmiocie renty planistycznej. Zgodnie bowiem z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na ściśle sprecyzowaną datę historyczną - dzień jej sprzedaży. Przepis ten wyłącza stosowanie mechanizmu z art. 156 ust. 3 u.g.n. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd ten był wyrażany wielokrotnie (zob. wyroki: z 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1225/11, z 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 69/13,

z 27 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 801/15, z 1 lutego 2019 r. sygn. akt II FSK 314/17,

z 17 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 152/229). Należy przyjąć, że operat szacunkowy

w tego typu sprawach rekonstruuje fakty i zjawiska rynkowe osadzone w zamkniętej przeszłości. Wartość nieruchomości z dnia zawarcia umowy sprzedaży w 2019 r. jest wielkością stałą i obiektywną. Upływ czasu między sporządzeniem operatu a wydaniem decyzji przez organ odwoławczy nie ma żadnego wpływu na ową historyczną wartość.

W wyroku z 8 kwietnia 2026 r. sygn. akt II OSK 2607/25 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że dokonując oceny przywołanych wyżej regulacji nie można tracić z pola widzenia szerszego kontekstu aksjologicznego i ekonomicznego instytucji ulepszenia planistycznego. Konstytucyjna ochrona własności nie jest prawem absolutnym (ius infinitum). Opłata planistyczna stanowi racjonalny instrument odzyskiwania przez wspólnotę samorządową części wykreowanej publicznie wartości dodanej. Wzrost wartości nieruchomości nie jest bowiem w tym przypadku efektem starań czy nakładów właściciela, lecz bezpośrednim rezultatem władczego aktu planistycznego gminy. Wykreowana w ten sposób renta, wynikająca z działania władzy publicznej, podlega częściowemu zwrotowi

w imię ochrony interesu publicznego i ładu przestrzennego. Próba zniweczenia tego mechanizmu poprzez mnożenie barier biurokratycznych (nakaz ciągłej aktualizacji wyceny historycznej) prowadzi jedynie do drastycznego wzrostu kosztów transakcyjnych po stronie aparatu państwowego.

Odnosząc się w tym miejscu do sformułowanego w skardze wniosku o zwrócenie się do Komisji Arbitrażowej przy Pomorskim Towarzystwie Rzeczoznawców Majątkowych

o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego należy wskazać, że zgodnie z art. 106 § 3a P.p.s.a. sąd może z urzędu zwrócić się do organizacji społecznej lub organu administracji publicznej o przedstawienie sądowi istotnego dla sprawy poglądu, jeżeli uzna to za przydatne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Należy wskazać, że powyższa regulacja, wprowadzona do P.p.s.a. z dniem

5 listopada 2025 r., nie nakłada na sąd obowiązku w tym zakresie, lecz daje sądowi taką możliwość, o czym świadczą użyte w przytoczonym przepisie sformułowania "sąd może"

i "jeżeli uzna to za przydatne". W rozpoznawanej sprawie nie było konieczności sięgnięcia do tej regulacji, gdyż Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej o występowaniu "istotnych wątpliwościach", które należało w ten sposób wyjaśnić.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również stawiany organom zarzut, że te nie wystąpiły do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n.

Przede wszystkim należy wskazać na brzmienie ust. 2 ww. artykułu, który stanowi, że sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1.

Orzekające w sprawie organy słusznie również zwróciły uwagę, że przedłożony przez Skarżących operat szacunkowy z 15 maja 2024 r. autorstwa E. D. zawiera błąd metodologiczny. Mianowicie, rzeczoznawca majątkowy wskazała, że zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Rumi (zgodnie

z uchwałą nr LIII/701/2018 z dnia 27 września 2018 r.) przedmiotowa nieruchomość

i tereny sąsiednie stanowiły obszar zabudowy śródmiejskiej - w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, opisany jako obszar zgrupowaniem intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnego śródmieścia i stanowi ścisłe centrum miasta. Na tej podstawie jako faktyczny sposób użytkowania dla potrzeb wyceny rzeczoznawca majątkowy przyjęła obszar zabudowy śródmiejskiej (s. 12-13 operatu szacunkowego).

W powyższym zakresie należy zwrócić uwagę, że art. 37 ust. 1 u.p.z.p. - jako dotyczący wyłącznie ustalania wysokości obniżenia lub wzrostu wartości nieruchomości

w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego - stanowi lex specialis

w stosunku do art. 154 ust. 2 u.g.n. określającego generalne zasady ustalania przeznaczenia nieruchomości w przypadku braku planu miejscowego i odsyłającego w tym zakresie do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jest to zatem sytuacja wskazana w art. 37 ust. 12 u.p.z.p., gdy przepisy tej ustawy zawierają uregulowania odmienne niż zawarte w przepisach u.g.n.

Za przyjęciem takiej wykładni przemawia także treść art. 36 ust. 4 u.p.z.p. stanowiącego, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Przepis ten jednoznacznie wskazuje, że zdarzeniem skutkującym potencjalną zmianą wartości nieruchomości jest uchwalenie dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie uchwalenie studium.

Należy również zauważyć, że zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium - jako akt polityki przestrzennej gminy - nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.) i nie tworzy żadnych uprawnień ani ograniczeń dla właścicieli nieruchomości. Jego ustalenia są jedynie wiążące dla gminy przy sporządzaniu m.p.z.p. (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.).

Skoro zaś przepis art. 9 ust. 5 u.p.z.p. zawiera zastrzeżenie, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, to taki akt nie może prowadzić do zmiany wartości gruntów. Trzeba bowiem zauważyć, że mimo uchwalenia studium może w ogóle nie dojść do uchwalenia planu na danym terenie i nie jest w praktyce możliwe wyegzekwowanie jego zapisów, w tym nie jest możliwe zmuszenie gminy do uchwalenia planu miejscowego dla danego terenu, zaś w braku tego planu ewentualna zmiana sposobu zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowa, może nastąpić wyłącznie na zasadach ogólnych,

tj. w oparciu o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i przy spełnieniu przewidzianych przez prawo wymogów, od których uzależnione będzie wydanie takiej decyzji, do których przeważnie zaliczać się będzie spełnienie wymogów wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa względem zabudowy istniejącej, a bez uwzględnienia zapisów studium, nie będącego przecież powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 16 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Po 363/21).

Z powyższego wyraźnie wynika, że to jedynie plan miejscowy, a nie studium, bezpośrednio wpływa na możliwość zagospodarowania danego terenu przez inwestora i co za tym idzie - to uchwalenie planu miejscowego, a nie przyjęcie studium, może wpływać na zmianę wartości nieruchomości w następstwie zmiany dopuszczalnych prawnie sposobów jej zagospodarowania.

Inaczej rzecz ujmując: w sytuacji gdy przed uchwaleniem planu miejscowego nie został w sposób formalny zmieniony status planistyczny nieruchomości poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy to hipotetyczne dywagacje w zakresie możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości w kontekście ustaleń zawartych w studium są całkowicie bezprzedmiotowe i nie mogą mieć wpływu na ustalenie tego, jaki był rzeczywisty status nieruchomości.

Równocześnie, mając na uwadze racjonalne działanie ustawodawcy i spójność systemu prawa, przepisy art. 154 ust. 1-3 u.g.n. muszą być odczytywane w szerszym kontekście i w taki sposób, że wartość nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu należy ustalać bądź na podstawie przeznaczenia w planie dotychczasowym (art. 154

ust. 1), bądź na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu

(art. 154 ust. 2), bądź też na podstawie faktycznego sposobu użytkowania (art. 154 ust. 3). Natomiast wykluczone jest ustalanie wartości nieruchomości według jej przeznaczenia

w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które stanowiło

w pewnym sensie wstępny etap procedury planistycznej, musiało poprzedzać uchwalenie planu miejscowego, a jego ustalenia zostały przez ten plan skonsumowane. Tylko taka interpretacja przepisów u.g.n. pozwala uznać, że uregulowanie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. nie jest przepisem zbędnym i nie podlegającym nigdy zastosowaniu.

Zaprezentowane wyżej stanowisko jest powszechnie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, które prezentują w tym zakresie jednolitą linię orzeczniczą

(zob. wyroki NSA: z 12 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 177/19, z 3 lipca 2019 r.

sygn. akt II OSK 2181/17, z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 797/17, z 13 grudnia

2012 r. sygn. II OSK 1496/11, z 25 lipca 2012 r. sygn. II OSK 793/11, z 15 grudnia 2008 r. sygn. II OSK 1600/07).

Podzielając przedstawione wyżej poglądy dotyczące operatu szacunkowego i jego treści formalnej oraz merytorycznej Sąd stwierdził, że kluczowy dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy operat szacunkowy sporządzony 30 sierpnia 2023 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. K. jest prawidłowy pod względem formalnym i mógł stanowić podstawę ustalenia kwestionowanej przez Skarżących opłaty planistycznej. Większość ze sformułowanych w skardze zarzutów dotyczy w istocie tej sfery operatu, która obejmuje wiadomości specjalne. Do podnoszonych na etapie postępowania administracyjnego zastrzeżeń odniosła się zarówno biegła (pisma z 10 czerwca 2024 r. i 13 listopada 2025 r.), jak i organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (s. 5-7).

W odniesieniu do sformułowanego w skardze zarzutu dotyczącego transakcji zawartych pomiędzy podmiotami powiązanymi należy zauważyć, że istotnie, Kolegium lakonicznie odniosło się do tego zarzutu (s. 7 uzasadnienia decyzji z 20 stycznia 2026 r.), jednakże niedostatki uzasadnienia decyzji organu odwoławczego w tym zakresie nie mogą przesądzać o konieczność wyeliminowania jej z tego powodu z obrotu prawnego. Analizując przepisy u.p.z.p., u.g.n. oraz Rozporządzenia nie sposób doszukać się regulacji, z której wynikałoby, że w sytuacji jaka ma miejsce w niniejszej sprawie transakcje dotyczące działek sąsiadujących z działką nr [...] powinny zostać automatycznie odrzucone przez rzeczoznawcę majątkowego. Zgodnie z § 5 ust. 5 Rozporządzenia za szczególne warunki zawarcia transakcji uważa się w szczególności: sprzedaż dokonaną

w postępowaniu egzekucyjnym, sprzedaż z bonifikatą, sprzedaż z odroczonym terminem zapłaty lub sprzedaż z odroczonym terminem wydania nieruchomości nabywcy. Z regulacji tej wynika więc, że kwestionowane przez Skarżących transakcje mogły być przez biegłą uwzględnione w wycenie, gdyż nie stanowiły transakcji zawartych w szczególnych warunkach.

W odniesieniu do podnoszonej przez stronę skarżącą kwestii służebności należy zauważyć, że w piśmie z 13 listopada 2025 r. rzeczoznawca majątkowy wyjaśniła, że na podstawie analizy stanu prawnego działki nr [...] potwierdzono istnienie nieodpłatnej służebności gruntowej przejazdu i przechodu na rzecz właścicieli działek nr [...] i [...]. Biegła zaznaczyła, że wpływ tej służebności był przez nią analizowany na etapie określania cech rynkowych nieruchomości, w szczególności w ramach cechy "dojazd/dostęp do drogi publicznej" oraz "sąsiedztwo i uwarunkowania planistyczne".

Operat szacunkowy autorstwa M. K. nie budzi wątpliwości Sądu w sferze doboru nieruchomości przyjętych do porównania i ich oszacowania. W ocenie Sądu dobór nieruchomości podobnych, jak również ustalenie cech, mających wpływ na wartość nieruchomości, zostały przez rzeczoznawcę przekonująco wyjaśnione, zaś Skarżący nie zdołali ich zasadnie podważyć.

Podsumowując dotychczasowe rozważania Sąd nie znalazł podstaw do podważenia kompletności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wyrażona

w przytoczonej regulacji zasada prawdy obiektywnej znajduje swoje odzwierciedlenie

w realizacji obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, która została sformułowana w art. 77 § 1 k.p.a. Niewątpliwie, nałożony w tym przepisie obowiązek zobowiązuje organ do czynnego działania w postępowaniu wyjaśniającym, polegającego na poszukiwaniu dowodów pozwalających na dojście do prawdy obiektywnej. Należy jednak wyraźnie zaznaczyć, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty planistycznej to sporządzany przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy jest niezbędnym i podstawowym dowodem pozwalającym na ustalenie wartości nieruchomości. Jak już wyżej wskazano, z art. 156 ust. 1 u.g.n. wynika, że rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Dlatego też uznać należy, że orzekające w sprawie organy, stosownie do wymogu art. 80 k.p.a., istotną w niniejszej sprawie okoliczność oceniły na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Z tych przyczyn wszystkie zarzuty skargi dotyczące uchybień procesowych uznać należy za niezasadne, ponieważ - co jest kluczowe w niniejszej sprawie - nie została podważona zgodność z prawem operatu szacunkowego stanowiącego opinię biegłego.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.[pic]