Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2012 roku sprawy ze skargi "A" S.A. z siedzibą w P. na bezczynność Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; I. zobowiązuje Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w P. do rozpoznania wniosku "A" S.A. z siedzibą w P., z dnia 18 czerwca 2012 roku, w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w terminie 14 dni od doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. w pozostałym zakresie oddala skargę, III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej na rzecz skarżącej kwotę 100,- zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Pismem z dnia 16 czerwca 2012r. przesłanym faksem w dniu 18 czerwca 2012r. Spółka "A" S.A. zwróciła się do Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w P. o udzielenie informacji:

- "czy organ wykonał kopie dokumentów dostarczonych organowi dnia 9 marca 2012r".

Wniosek powyższy został uzupełniony pismem datowanym na 17 czerwca 2012r, a przesłanym faksem w dniu 19 czerwca 2012r. w którym ww. Spółka zwróciła się o informację:

- "czy organ dokumentował czynności związane z analizą materiałów z dokumentów dostarczonych organowi dnia 9 marca 2012r."

Wniosek powyższy został uzupełniony pismem datowanym na 18 czerwca 2012r, a przesłanym faksem w dniu 20 czerwca 2012r. w którym ww. Spółka zwróciła się o informację:

- "czy organ zapoznał się z aktami o sygnaturze [...] ([...]) w Delegaturze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w P.".

Wniosek powyższy został uzupełniony pismem datowanym na 19 czerwca 2012r, a przesłanym faksem w dniu 21 czerwca 2012r. w którym ww. Spółka zwróciła się o informację:

- "czy organ dokumentował czynności związane z analizą informacji zgromadzonych aktami sprawy o sygn. [...] ([...]) w Delegaturze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w P.".

Pismem z dnia 29 czerwca 2012r. Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w P. poinformował Spółkę "A", iż ww. pytania nie dotyczą informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust, 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U nr 112, poz. 1198 ze zm.) dalej zwanej u.d.i.p. Nadto z akt sprawy wynika, że żądane informacje nie mogły zostać udzielone, gdyż nie istnieją (nigdy nie powstały). Okoliczność ta – zdaniem organu – przesądza, że na adresacie żądania nie ciążył obowiązek ich udostępnienia.

W dniu 10 lipca 2012r. Spółka "A" reprezentowana przez Prezesa Zarządu M.H. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w P., podnosząc, iż Spółka zawnioskowała o udzielenie bardzo precyzyjnie określonej informacji, dotyczących sfery faktów z zakresu działań faktycznych podejmowanych przez organ. Jednocześnie skarżący przyznał, iż otrzymał od organu żądaną informację na pytania zadane w pismach datowanych na 17 i 19 czerwca 2012r. Natomiast pytania zawarte w pismach datowanych na dzień 16 i 18 czerwca 2012r. nie wymagały wytworzenia nowej informacji.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w P. wniósł o odrzucenie, bądź oddalenie skargi, odwołując się do argumentacji przedstawionej w piśmie Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w P. z dnia 19 czerwca 2012r. Wskazał ponadto, iż działanie organu nie nosi znamion bezczynności, a prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji już istniejącej, będącej w posiadaniu organu, a nie może być utożsamiane z prawem do inicjowania działań (kontrolnych, badawczych itd.) mających na celu wytworzenie informacji jakościowo nowej, której udzielenia domaga się wnioskodawca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się częściowo zasadna.

Przedmiotem skargi jest zarzucana bezczynność Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w P. w zakresie prawa do informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Strona skarżąca określiła, w skardze, iż bezczynność dotyczy pism datowanych na 16 i 18 czerwca 2012r.

Rozpoznając w pierwszej kolejności kwestię dopuszczalności wniesienia niniejszej skargi, Sąd nie stwierdził przeszkody w merytorycznej jej ocenie. W tym względzie skład orzekający podziela argumenty podniesione w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08. Sąd ten wyjaśnił, iż skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, gdyż Kodeks postępowania administracyjnego nie ma zastosowania do problematyki z tego zakresu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera odesłanie do stosowania przepisów K.p.a. jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, nie zaś do czynności materialno-technicznej polegającej na jej udzieleniu. Poza tym, w rozpatrywanym przypadku nie może mieć zastosowania art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), zgodnie z którym jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Przepis ten, jak wynika z jego literalnego brzmienia, odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynności w zakresie wydawania aktów. Niezależnie od tego, wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej, bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa, uzasadnia cel, jaki realizuje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jak najszybsze rozpatrzenie wniosku. W myśl tej ustawy zasadą jest udostępnienie informacji, a wyjątkiem jej odmowa. Z treści art. 21 powołanej ustawy wynika, iż wolą prawodawcy jest odformalizowanie tego postępowania. Z tego też powodu ustawodawca zakreślił krótkie terminy przekazania i rozpatrzenia skargi, nie stawiając ponadto dodatkowych warunków do jej wniesienia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05; wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 września 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa 40/2006; wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt II SAB/Łd 99/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl , wyrok NSA z 15.07.2011r. sygn. akt I OSK 667/11 – LEX nr 969478 ).

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości orzeka między innymi w zakresie skarg na bezczynność organów administracji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a tej samej ustawy według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w chwili orzekania.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu.

W dalszej kolejności wskazać należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. W wąskim zakresie odsyła do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ustalając, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się K.p.a. I tak reguluje ona udostępnienie informacji publicznej (art. 7, 13 i 14 ustawy), jak również odmowę udostępnienia informacji w trybie art. 16 ust. 1 ustawy, czy też dopuszcza stwierdzenie przez organ, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i wówczas organ powiadamia jedynie wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. teza nr 2 wyroku NSA w Warszawie z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059.02, Lex nr 77178, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 162/07, Lex nr 322803).

Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, czy też nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji.

Nadto, wskazać należy, że skarga na nieudzielanie informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 ze zm.) dopuszczalna jest tylko wtedy, gdy żądane dane należą do kategorii informacji publicznej. W przeciwnym wypadku skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w dostępnych w bazie internetowej postanowieniach z dnia 15 maja 2002 r., sygn. akt II SA 943/02, z dnia 28 czerwca 2002 r., sygn. akt II SAB/Po 80/02, jak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w dostępnym w bazie internetowej postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2004 r., sygn. akt IV SAB 4/04 i z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Gl 700/09 oraz Małgorzata Jaśkowska w: Dostęp do informacji publicznych - zagadnienia wybrane - Warszawa 2002 r.).

Ustawodawca w art. 4 ust. 1 pkt 1 expressis verbis nie wymienił żadnych organów władzy publicznej. Niewątpliwie w pkt 1 ustawodawca utożsamia z pojęciem organów władzy publicznej wszystkie organy administracyjne funkcjonujące w istniejącym aparacie władzy, a także te podmioty, których w sensie organizacyjnym nie zalicza się do administracji, a które są powołane w drodze ustawy do organizacji i realizacji zadań publicznych (por. M. Jabłoński, K. Wygoda, Ustawa o dostępie do informacji publicznej - komentarz, Wrocław 2002r.). Do ww. organów niewątpliwie należy Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w P..

Przenosząc powyższe rozważania w realia niniejszej sprawy należy zauważyć, iż stanowisko organu co do okoliczności czy żądana przez skarżącą Spółkę informacja jest informacją publiczną, nie jest konsekwentne. O ile w piśmie z dnia 29 czerwca 2012 r. Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w P. zaprzeczył, iżby żądana informacja należała do kategorii publicznej, o tyle w odpowiedzi na skargę – na str.6 – wskazał, że w dokumentacji organu brak jest żądanej informacji publicznej.

Sąd podzielił stanowisko Dyrektora UKS w P., iż strona postępowania toczącego się przed tym organem pozbawiona jest możliwości uzyskania informacji dotyczących tego postępowania, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W związku z powyższym słuszne jest stanowisko organu, iż udostępnienie informacji stronie postępowania toczącego się na podstawie ustawy Ordynacja podatkowa, następuje na podstawie przepisów tej właśnie ustawy, (por. wyrok Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2012r. II SA/Wa 2004/11, LEX nr 1138872). W toku prowadzonego postępowania organ nie wyjaśnił jednak czy żądane informacje dotyczyły postępowania kontrolnego, którego stroną była skarżąca Spółka, a stanowisko reprezentowane przez organ w tym zakresie jest niejednoznaczne. Dopiero w toku rozprawy pełnomocnik organu podniósł, iż zawarte w pismach z dnia 16 i 18 czerwca 2012r. pytania dotyczą postępowania, w którym skarżąca Spółka jest stroną, a zatem zawarte w aktach sprawy informacje dostępne są dla strony w trybie przewidzianym ustawą z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U z 2012r. poz. 749). Sąd zważył, iż z odpowiedzi na skargę (k.19 akt sądowych) wynika, iż w każdym przypadku, gdy żądanie udostępnienia informacji publicznej Spółki "A", dotyczyło postępowania, którego Spółka ta jest stroną, skarżąca była informowana "o możliwości dostępu do akt sprawy, w trybie określonym przepisami ustawy Ordynacja podatkowa". Z kolei z cytowanego już pisma Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w P. z dnia 29 czerwca 2012r, stanowiącego odpowiedź między innymi na wnioski z dnia 16 i 18 czerwca 2012r. wynika, iż takiego pouczenia korespondencja ta nie zawiera, co może – zdaniem Sądu – wskazywać, że żądane informacje dotyczą postępowania, w którym skarżąca nie jest stroną. Powtórzyć należy, że okoliczności tej w toku prowadzonego postepowania Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w P. nie zbadał i nie wyjaśnił.

Stwierdzając powyższe, Sąd zważył, iż okolicznością decydującą o zasadności skargi było rozstrzygnięcie czy informacja, której skarżąca Spółka domagała się we wnioskach z dnia 16 i 18 czerwca 2012r. była informacją publiczną, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Sądu akta postępowań prowadzonych przez Urząd Kontroli Skarbowej, bez względu na ich charakter i rodzaj mają walor informacji publicznej, gdyż dotyczą działalności tego organu. Przymiot taki mają również dokonane w ramach takich postępowań wystąpienia Urzędu Kontroli Skarbowej do innych organów, w tym o udostępnienie akt innego postępowania, np. akt postępowania karnego. W państwie, w którym respektowana jest zasada kontrolowania władzy przez społeczeństwo obywatelskie, obywatel w ramach konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej ma prawo dowiedzieć się jakimi przesłankami kieruje się organ rozstrzygając daną sprawę, ma prawo również uzyskać informację o podjętych działaniach i środkach zmierzających do załatwienia danej sprawy, w tym również czy organ dla wyjaśnienia okoliczności danej sprawy skorzystał z możliwości zapoznania się z aktami innej, powiązanej z tym postępowaniem sprawy.

Bez wątpienia waloru informacji publicznej nie będzie miała informacja stanowiąca odpowiedź na pytanie: "czy organ wykonał kopie dokumentów dostarczonych organowi dnia 9 marca 2012r" (pismo datowane na 16 czerwca 2012r. opisane powyżej). W istocie jest to wyłącznie pytanie o to czy w siedzibie organu dokonano czynności technicznej kopiowania dokumentów. Z lakonicznej treści pisma strony kierowanego do organu nie można wywieść powiązania żądanej informacji z szeroko rozumianymi "sprawami publicznymi". Tym samym w zakresie żądania udostępnienia informacji, zawartego w piśmie skarżącej Spółki z dnia 16 czerwca 2012r. Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej nie pozostawał w bezczynności. Strona skarżąca wskazała już w skardze, że w zakresie pism datowanych na 17 i 19 czerwca 2012r. uzyskała satysfakcjonującą odpowiedź i żądaną informację. Sądowi pozostała zatem ocena czy przymiot informacji publicznej ma informacja żądana w piśmie Spółki "A" z dnia 18 czerwca 2012r.

W przedmiotowej sprawie Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w P. w piśmie z dnia 29 czerwca 2012r. przedstawił stanowisko, iż żądane informacje nie mogły zostać udostępnione, albowiem nie zostały w ogóle wytworzone. Zatem organ uznał, iż skoro brak jest dokumentów, które wprost zawierałyby żądane informacje, to nie można mówić by informacja ta należała do kategorii informacji publicznej. Stanowiska powyższego Sąd nie podzielił. Odpowiedź – twierdząca lub przecząca -na pytanie czy w ramach toczącego się postępowania Urząd Kontroli Skarbowej w P. wystąpił do innego organu o udostępnienie określonych dokumentów, w istocie wynika z akt postępowania, bowiem albo w aktach jest informacja o takim wystąpieniu, albo informacja o rezygnacji z takiego wystąpienia, bądź też brak jakiejkolwiek informacji. W każdym jednak wypadku organ na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy może udzielić precyzyjnej informacji czy dokonywał przeglądu akt innego postępowania, wskazanych we wniosku z dnia 18 czerwca 2012r. Udzielając pismem z dnia 29 czerwca 2012r. odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej, organ udzielił odpowiedzi wymijającej, zamiast przekazać jasną i precyzyjną w swej treści informację publiczną. Co więcej nawet pośrednio z treści pisma z dnia 29 czerwca 2012r. nie można wyinterpretować żądanej informacji. Organ bowiem nie precyzuje chociażby czy możliwa jest sytuacja, że dokonano zapoznania się z dokumentami innego postepowania, o czym jednak nie zamieszczono żadnej wzmianki w aktach sprawy.

Informacją jest zawsze wiedza o faktach – w niniejszej sprawie wiedza o tym czy organ zapoznał się z aktami innej sprawy. Stwierdzając powyższe podzielić należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku 29 lutego 2012r. sygn.. I OSK 2215/11 (LEX nr 1122883), iż "O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, to jest treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów". Podobne stanowisko wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2012r. sygn. I OSK 1797/10 (LEX nr 1113061). W pojęciu informacji publicznej mieści się również działalność operacyjna (np. Policji, ABW, CBA), która ze swej istoty w znacznym zakresie nie jest dokumentowana.

Podzielić również należy stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, przedstawione w wyroku z dnia 21 czerwca 2011r. (IV SAB/Gl 29/11, LEX nr 995755), iż "Z informacją publiczną spotykamy się wówczas, gdy jest ona utrwalona w formie dokumentu, względnie w oparciu o istniejące dokumenty może zostać przetworzona", (podobnie WSA w Gliwicach IV SAB/Gl 36/10, LEX nr 759199). Z kolei w wyroku z dnia 17 stycznia 2012r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zasadnie wskazał, iż "informacją publiczną jest każda wiadomość dotycząca sfery faktów, wytworzona lub odnoszona do władz publicznych", (LEX nr 1126350).

Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, iż informacja, której zażądano w piśmie datowanym na 18 czerwca 2012r. dotyczyła niewątpliwie informacji publicznej. Nie można na obecnym etapie postępowania wykluczyć, iż informacje, których strona domagała się we wniosku z dnia 18 czerwca 2012r. mogły dotyczyć postępowania, w którym Spółka "A" nie jest stroną. Zatem nie można również wykluczyć, iż jedynym sposobem uzyskania żądanej informacji publicznej było skierowanie do Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej stosownego wniosku na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Okoliczności tej organ nie wyjaśnił, czego konsekwencją musi być stwierdzenie, iż wniosek skarżącej Spółki w zakresie żądania udzielenia informacji publicznej zawartego w piśmie datowanym na 18 czerwca 2012r. nie został rozpoznany.

Z przytoczonych względów Sąd w oparciu o art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U.2012, poz. 270 ) orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Z przyczyn wskazanych powyżej w pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 ww. ustawy. Sąd nie dopatrzył się okoliczności, które uzasadniałyby stwierdzenie, że bezczynność Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w P. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.