Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant starszy referent Karolina Fogiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2022 r. sprawy ze skargi Z. Sp. z o.o. na zarządzenie pokontrolne Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie naruszenia wymagań ochrony środowiska I. uchyla punkt 4 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego; II. umarza postępowanie w pozostałym zakresie; III. zasądza od Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Olsztynie na rzecz Z. Sp. z o.o. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Z przekazanych wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy wynika, że Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej jako: "organ") zarządzeniem pokontrolnym wydanym na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1070, dalej jako: "u.i.o.ś.") i ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od 24 lutego 2022 r. do 18 marca 2022 r. w instalacji zlokalizowanej na działce o nr ew. [...] obręb G., gm. G., prowadzonej przez Z. Sp. z o.o., udokumentowanych protokołem kontroli nr WIOS-OLSZT 43/2022, zarządził:

1. Nie prowadzić przetwarzania w procesie odzysku R3 odpadu o kodzie 19 05 03 (kompost nieodpowiadający wymaganiom (nienadający się do wykorzystania)) wbrew warunkom określonym w posiadanym zezwoleniu. Termin realizacji: w trybie natychmiastowym i na bieżąco;

2. Przestrzegać dopuszczalnej rocznej ilości wytworzonego odpadu o kodzie 19 05 03 (kompost nieodpowiadający wymaganiom (nienadający się do wykorzystania)) zgodnie z posiadanym zezwoleniem. Termin realizacji: w trybie natychmiastowym i na bieżąco;

3. Prowadzić na bieżąco ilościową i jakościową ewidencję przyjmowanych odpadów do instalacji, przetwarzanych i wytwarzanych w instalacji zgodnie ze stanem faktycznym. Termin realizacji: w trybie natychmiastowym;

4. Sporządzić w systemie BDO korektę rocznego sprawozdania o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu nimi za rok 2021. Termin realizacji: niezwłocznie po otrzymaniu niniejszego zarządzenia;

5. Informować zgodnie z prawdą organ Inspekcji Ochrony Środowiska o wykonaniu zarządzeń pokontrolnych. Termin realizacji: w terminach wskazanych w zarządzeniach pokontrolnych.

Termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń wyznaczono do dnia 30 maja 2022 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższe zarządzenie pokontrolne wniosła Z. Sp. z o.o. (dalej jako: "skarżąca", "Spółka"), domagając się jego uchylenia w całości.

Zaskarżonemu zarządzeniu pokontrolnemu zarzuciła:

- naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 32 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach oraz w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów poprzez dokonanie przez organ samodzielnej i dowolnej zmiany klasyfikacji odpadu, z ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych (19 08 05) na kompost nieodpowiadający wymaganiom (19 05 03), a w konsekwencji błędne przyjęcie, że Spółka prowadzi przetwarzanie w procesie odzysku R3 odpadu o kodzie 19 05 03 wbrew warunkom określonym w pozwoleniu;

- naruszenie art. 11 ust. 3 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. poprzez dowolne, nieznajdujące odzwierciedlenia w rzeczywistości ustalenie, że Spółka przetwarza w procesie odzysku R3 odpady o kodzie 19 05 03 ( kompost nieodpowiadający wymaganiom), jak również wydanie zarządzenia z pominięciem stanowiska Spółki z dnia 25 marca 2022 r., a w konsekwencji błędne przyjęcie, że Spółka prowadzi przetwarzanie w procesie odzysku R3 odpadu o kodzie 19 05 03 wbrew warunkom określonym w pozwoleniu;

- naruszenie art. 9 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 oraz art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. w zakresie pkt 2 zarządzenia poprzez nieuzasadnione, powtórne wskazanie naruszeń, które zostały już wskazane w zarządzeniu pokontrolnym wydanym przez organ z dnia 18 listopada 2021 r., a tym samym powtórne wskazanie naruszeń, które miały charakter jednorazowy i mają obecnie walor historyczny;

- naruszenie art. 66 w zw. z art. 67 oraz 75 ustawy o odpadach poprzez uznanie, że Spółka w karcie ewidencyjnej odpadu sporządzonej w 2021 r. dla odpadu o kodzie 19 08 05 (ustabilizowane komunalne osady ściekowe) o oznaczonym numerze wykazała zawyżoną i niezgodną ze stanem rzeczywistym ilość przetworzonego w 2021 r. odpadu, podczas gdy Spółka wykazała prawidłową ilość odpadów o kodzie 19 08 05, a w konsekwencji błędne nakazanie Spółce sporządzenia w systemie BDO korekty rocznego sprawozdania o wytwarzanych odpadach i gospodarowaniu nimi za rok 2021;

- naruszenie art. 66 w zw. z art. 67 oraz art. 75 ustawy o odpadach poprzez uznanie, że Spółka nie wykazała ilości odpadu o kodzie 19 05 03 ( kompost nieodpowiadający wymaganiom) w pozycji "stan magazynowy", podczas gdy Spółka w okresie kontroli nie prowadziła przetwarzania odpadu o kodzie 19 05 03, a w kwaterach 1, 2, 4 i 5 instalacji przetwarzany był odpad o kodzie 19 08 05 (ustabilizowane komunalne osady ściekowe);

- naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. poprzez nakazanie Spółce poinformowania zgodnie z prawdą organu Inspekcji Ochrony Środowiska o wykonaniu zarządzenia pokontrolnego, podczas gdy ich wykonanie jest niemożliwe ze względu na fakt, że nie doszło do naruszenia wskazanego w pkt 1 zarządzenia.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zarządzenia w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, polemizując z zarzutami zawartymi w skardze i uzasadniając słuszność nakazów zawartych w zarządzeniu.

Pismem procesowym z 3 października 2022 r. skarżąca cofnęła skargę w części, tj. co do punktów 1, 2, 3 i 5 zarządzenia pokontrolnego i w tym zakresie wniosła o umorzenie postępowania. Podtrzymała skargę w zakresie zaskarżenia punktu 4 zarządzenia i rozszerzyła zarzuty skargi o zarzut naruszenia art. 77 ust. 1-3 ustawy o odpadach, poprzez zobowiązanie skarżącej do korekty rocznego sprawozdania o wytwarzanych odpadach i gospodarowaniu nimi za rok 2021, podczas gdy organem właściwym w zakresie weryfikacji sprawozdania i wzywania do jego korekty jest marszałek województwa, który przeprowadził weryfikację i nie zakwestionował przedmiotowego sprawozdania. Spółka wniosła także o przeprowadzenie dowodu z wydruku (zrzutu ekranu) z Bazy Danych o Odpadach o akceptacji rocznego sprawozdania o wytwarzanych odpadach i gospodarowaniu nimi za rok 2021 oraz zaświadczenia Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego o akceptacji rocznego sprawozdania o wytwarzanych odpadach i gospodarowaniu nimi za rok 2021. Dokumenty te dołączyła do pisma.

Na rozprawie w dniu 6 października 2022 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z 3 października 2022 r. i wyjaśnił, że korekta dokonana przez stronę skarżącą nie była związana z przedmiotem kontroli.

Pełnomocnik organu podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył , co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

W rozpoznawanej sprawie, w związku z częściowym cofnięciem skargi, które z mocy art. 60 p.p.s.a. wiąże sąd, kontroli sądowoadministracyjnej podlegał tylko punkt 4 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego.

W orzecznictwie i doktrynie jednoznacznie przyjmuje się, że tego typu zarządzenie jest aktem władczym z zakresu administracji publicznej, kwalifikowanym na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jako "inny akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". Wobec tego do zarządzenia pokontrolnego należy przykładać taką samą miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Należy oczekiwać nadania zarządzeniu takiej treści, która pozwoli adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie jest mu zarzucane oraz z jakiego powodu, tzn. w oparciu o które konkretne ustalenia i które konkretnie przepisy prawa doszło do ustalenia naruszenia. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której nakładany jest obowiązek bez wyjaśnienia na jakiej podstawie faktycznej i prawnej w danym konkretnym przypadku aktualność tego obowiązku organ ustalił. (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 19 października 2021 r., sygn.. akt II SA/Bk 621/21, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA).

Zarządzenie pokontrolne ma charakter aktu władczego, ale podejmowane jest w ramach uznania administracyjnego, o czym świadczy sformułowanie "może wydać" wynikające z art. 12 ust. pkt 1 u.i.o.ś. . Władczy charakter zarządzenia przejawia się w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym z art. 12 ust. 2 ustawy, którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Zarządzenia pokontrolne nie nakładają na ich adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może ciążyć na nich na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizyczne (tak NSA w wyroku z 31 marca 2022 r., sygn. III OSK 935/21, CBOSA)

Do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postepowania administracyjnego odnośnie do ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1156/15, z dnia 29 kwietnia 2022 r. sygn. III OSK 1091/21, CBOSA).

Odnosząc się do zakwestionowanego skargą pkt 4 zarządzenia, którym zobowiązano skarżącą do sporządzenia w systemie BDO korekty rocznego sprawozdania o odpadach i gospodarowania nimi za rok 2021 r., wskazując w uzasadnieniu w odniesieniu do tego punktu, że skarżąca wykazała zawyżoną i niezgodną ze stanem rzeczywistym ilość poddanego przetworzeniu i przetworzonego w 2021 r. odpadu o kodzie 19 08 05 w rocznym sprawozdaniu, co stanowi naruszenie art. 75 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach ( t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 797 ze zm.), to wskazać należy, że rozstrzygnięcie to nie miało podstawy prawnej. Zgodnie z art. 76 ust. 1 ustawy o odpadach, podmioty obowiązane do sporządzenia sprawozdań, o których mowa w art. 73, art. 74a i art. 75, składają je w terminie do dnia 15 marca za poprzedni rok kalendarzowy marszałkowi województwa właściwemu ze względu na okoliczności wskazane w punktach 1-3 tego przepisu. Z kolei zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy o odpadach, marszałek województwa weryfikuje informacje zawarte w sprawozdaniach, o których mowa w art. 73, art. 74a i art. 75, za poprzedni rok kalendarzowy, w terminie do 30 września następnego roku. Jeżeli z weryfikacji, o której mowa w ust. 1 wynika, że informacje zawarte w sprawozdaniu są niezgodne ze stanem faktycznym, marszałek województwa wzywa za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami do korekty sprawozdania, określając termin przekazania korekty nie dłuższy niż 14 dni od dnia otrzymania wezwania. Przepis art. 76 ust. 2 stosuje się odpowiednio (art.77 ust. 2 ustawy) . Natomiast w myśl art. 77 ust. 3 ustawy o odpadach w przypadku niedokonania korekty sprawozdania w wyznaczonym terminie, o którym mowa w ust.2, uznaje się, że posiadacz odpadów nie wykonał obowiązku przekazania sprawozdania. Zatem to marszałek województwa jest organem właściwym zarówno do dokonania weryfikacji informacji zawartych w sprawozdaniach, ale i do wezwania do ich korekty. Jeżeli zatem organ w toku prowadzonych czynności kontrolnych stwierdził nieprawidłowości w sprawozdaniu skarżącej za 2021 r., to powinien skierować do marszałka województwa stosowne wystąpienie. Nie ma zaś podstaw do zalecenia sporządzenia korekty sprawozdania w zarządzeniu pokontrolnym w trybie art. 12 u.i.o.ś. Powyższy pogląd był już wcześniej prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. ( por. wyroki: WSA w Olsztynie z 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 381/19, WSA w Białymstoku z 19 października 2021 r., sygn. akt II Bk 621/21 i z 6 lipca 2022 r., sygn. akt II Bk 249/22).

Ponieważ powyższe uchybienie ma charakter formalny, wynikający z naruszenia właściwości organu, Sąd nie oceniał merytorycznej zasadności zarzutów skargi w tym zakresie.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd, z mocy art. 146 § 1 p.p.s.a., uchylił pkt 4 zaskarżonego zarządzenia. W pozostałym zakresie postępowanie zostało umorzone w oparciu o art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku ze skutecznym cofnięciem skargi. Sąd nie dopatrzył się bowiem okoliczności wskazanych w art. 60 p.p.s.a, które wskazywałyby na niedopuszczalność cofnięcia skargi.

O kosztach postępowania, obejmujących zwrot uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 200 zł, koszty zastępstwa prawnego w kwocie 480 zł i uiszczoną opłatę od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, orzeczono zgodnie z art. 200 w zw. art. 205 § 2 p.p.sa i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).