Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi D. M. na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania; IV. stwierdza, że przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; V. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; VI. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 (pięćset) złotych; VII. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego.

Skargą z 16.03.2021 r. (data wpływu do organu) skarżąca zarzuciła Wojewodzie bezczynność i przewlekłość, poprzez nierozpoznanie jej odwołania od decyzji Starosty z dnia 21.07.2020 r. nr 317/2020 wydanej w postępowaniu wznowieniowym, stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa decyzji Starosty z dnia 19.11.2013 r., zmieniającej decyzję Starosty z dnia 07.04.2009 r. nr 128/2009 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączem kanalizacji sanitarnej i bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości płynne o pojemności V = 9,0 m3, przyłączem wodociągowym (w granicach działki) oraz wewnętrzną linią zasilającą niskiego napięcia.

W ww. piśmie skarżąca wskazała, że jej odwołanie z 19.08.2020 r. (data nadania w placówce pocztowej) nie zostało rozpatrzone do dnia wniesienia skargi. Podniosła również, że brak jest obiektywnych przyczyn uzasadniających nierozpatrzenie odwołania w ustawowym terminie 1 miesiąca, a także nieinformowania jej o przyczynach niezałatwienia sprawy. Zdaniem skarżącej, organ "pozoruje" brak posiadania akt sprawy i nie okazuje woli załatwienia jej sprawy, o czym świadczy choćby skierowanie do NSA wniosku o wypożyczenie akt po upływie 3 miesięcy od wniesienia przez skarżącą odwołania. Wskazuje również, że obowiązkiem organu jest zorganizowanie pracy w taki sposób, aby być w posiadaniu akt administracyjnych lub ich kopii, wobec czego nie jest to okoliczność wyłączająca winę w zwłoce. Skarżąca podkreśliła również, że w jej przypadku przewlekłość i bezczynność organu ma charakter rażącego naruszenia prawa. Ponadto przywołała sygnatury akt postępowań sądowoadministracyjnych wszczętych skargami na bezczynność i przewlekłość Wojewody, mając za cel wykazać, że zwłoka w niniejszej sprawie nie ma wymiaru jednostkowego. Podniosła także kwestię dolegliwości przewlekłości i bezczynności organu, twierdząc, że okoliczność zwłoki w rozpatrzeniu jej wniosku wywołała stres oraz godziła w jej godność i prawo do prywatności, jednocześnie wzbudzając zawód postawą organów administracji publicznej. Powyższe, zdaniem skarżącej, uzasadnia przyznanie jej sumy pieniężnej w kwocie wskazanej w skardze, tytułem zadośćuczynienia uciążliwościom oraz zdyscyplinowania Wojewody.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że jedną z przyczyn powstania zwłoki w rozpatrzeniu wniosku skarżącej jest brak akt administracyjnych, o których wypożyczenie Wojewoda złożył wniosek do WSA we Wrocławiu i NSA. Stwierdził ponadto, że przyczyną wystąpienia przewlekłości i bezczynności w niniejszym postępowaniu są braki kadrowe organu. Ponadto organ przywołał się na przepis ustawy z 02.02.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1882 ze zm., dalej jako: "COVID-19"), który zdaniem organu świadczy o wstrzymaniu biegu terminów w prowadzonym postępowaniu z odwołania skarżącej.

W piśmie procesowym z 07.06.2021 r. skarżąca wniosła o zobowiązanie Wojewody do rozpatrzenia jej odwołania w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego orzeczenia Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej przywoływana jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy za-żalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tym samym przedmiotem sądowej kontroli – w odniesieniu do tego typu skarg – nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga ta stanowi zatem środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu. Podkreślić w tym miejscu należy, że w sprawach, w których przedmiotem badania sądu administracyjnego jest bezczynność/przewlekłość organu, sąd kontroluje jedynie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego rozpatrzył wniosek strony czy też nie. Sposób załatwienia tego wniosku, a zatem jego uwzględnienie, bądź odmowa uwzględnienia, nie jest natomiast przedmiotem oceny sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność. W tym przypadku chodzi bowiem o formalną kontrolę, czy w terminie określonym ustawą organ wydał akt lub podjął czynność, zasadniczo bez badania materialnoprawnych aspektów tych aktów lub/i czynności.

Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że przedmiotem postępowania jest bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody w przedmiocie rozpoznania odwołania skarżącej z 28.08.2020 r. Równocześnie podkreślenia wymaga, że skarżąca przed wniesieniem skargi, wyczerpała przysługujące środki zaskarżenia, gdyż zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z 29.01.2021 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że skarżony organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w tej sprawie i wyznaczył termin na rozpatrzenie sprawy do 01.03.2021 r., celem właściwego jej załatwienia.

Niewątpliwie jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Treść obowiązku płynącego z powyższego przepisu oznacza zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

W realiach sprawy okolicznością bezsporną pozostaje, że zastosowanie miał termin, o którym mowa art. 35 § 3 k.p.a. in fine, a więc termin miesiąca. Niewątpliwie w dacie wpływu do organu, tj. 28.08.2020 r. pisma skarżącej, w którym zwróciła się o uchylenie zaskarżonej decyzji pierwszej instancji oraz rozstrzygnięcie o istocie sprawy poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Starosty organ powinien niezwłocznie podjąć czynności procesowe zmierzające do rozpoznania odwołania. Jak wynika z akt sprawy, wobec braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności zmierzających do zakończenia postępowania z odwołania skarżącej, złożyła ona w dniu 22.12.2020 r. (data nadania w placówce pocztowej) za pośrednictwem Wojewody ponaglenie skierowane do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Postanowieniem z 29.01.2021 r., wobec stwierdzenia bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, Wojewoda został zobowiązany przez organ wyższego stopnia do załatwienia sprawy do 01.03.2021 r. Pomimo takiego zobowiązania organ odwoławczy nadal pozostawał w zwłoce w rozpoznania odwołania. Opieszałej postawy organu nie tłumaczy w żadnym stopniu fakt nieposiadania akt administracyjnych sprawy. Jak przyjął NSA w wyroku z 25.01.2021r., sygn. akt II OSK 2540/20, w które to orzeczenie zapadło w sprawie bezczynności i przewlekłości Wojewody w innym postępowaniu prowadzonym z udziałem skarżącej, brak akt sprawy przesłanych innemu organowi albo sądowi, nie jest przyczyną niezależną od organu. Rzeczą organu jest bowiem takie zorganizowanie pracy, aby być w posiadaniu albo samych akt administracyjnych albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi. Nadto należy zwrócić uwagę, że niemożność wypożyczenia przez organ odwoławczy czy sąd akt znajdujących się w ich dyspozycji w związku z rozpoznawaniem złożonego środka odwoławczego, nie wyklucza jeszcze możliwości udostępnienia organowi akt w siedzibie organu odwoławczego lub sądu. Niewątpliwie w takiej sytuacji mając na uwadze wcześniejsze rozważania należy uznać, że mamy do czynienia z opieszałością organu. Organ w niniejszej sprawie nie tylko przekroczył terminy wskazane w ustawie do rozpoznania wniosku, ale także nie wypełnił obowiązku informacyjnego wynikającego z art. 36 k.p.a.

Odnosząc się zaś do podniesionego przez organ argumentu dotyczącego wyłączenia biegu terminów postępowań odwoławczych oraz nadzwyczajnych ze względu na przepisy COVID-19, to należy zaznaczyć, że regulacja art. 15zzzzn1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych, na którą się powołuje Wojewoda tej kwestii nie reguluje. Powyższe wynika prawdopodobnie z omyłki, wobec czego Sąd, wnioskując po treści przywołanego przepisu przyjął, że organ zamierzał zastosować art. 15zzzzzn1, który to przepis wszedł w życie z dniem 16.12.2020 r. W związku z powyższym, należy zaznaczyć, że regulacja ta daje podstawy do wstrzymania bieg terminów załatwiania spraw ale poprzez zawiadomienie, natomiast każde kolejne zawiadomienie wymaga zgody organu wyższego stopnia. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu opisane zawiadomienie następuje poprzez umieszczenie go przez organ administracji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, na swojej stronie internetowej oraz w widocznym miejscu w swojej siedzibie. Stosownie do ust. 4 ogłoszenie zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, wyłącza wywodzenie wobec organu administracji publicznej środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Organ wydał takie zawiadomienia w dniach 17.12.2020 r. (na 30 dni), 21.01.2021 r. (na 30 dni), 23.03.2021 r. (na 30 dni), 27.04.2021 r. (na 15 dni), 14.05.2021 r. (na 15 dni), 07.06.2021 r. (na 15 dni). Mając powyższe na uwadze, przyjdzie zauważyć, że sprawa została wszczęta odwołaniem z 28.08.2020 r., a więc postępowanie toczyło się przez cztery miesiące do dnia pierwszego zawiadomienia zawieszającego bieg terminów. Ponadto pomiędzy zawiadomieniem ze stycznia i marca 2021 r. sprawa była prowadzona kolejny miesiąc wyłączając okres określony w zawiadomieniach. Uwzględniając więc powyższe okresy wyłączenia wywodzenia wobec organu administracji publicznej środków prawnych dotyczących bezczynności i przewlekłości należy wciąż uznać, że Wojewoda dopuścił się opieszałości w rozpatrzeniu odwołania skarżącej. Nie sposób przy tym nie zauważyć, że o ile charakter bezczynności i przewlekłości nie jest tożsamy, to ich zakres jest pokrewny. Przewlekłość będzie więc zagadnieniem szerszym, ze względu na to, że obejmuje swoim zakresem zarówno niepodejmowanie czynności, jak również podejmowanie ich w dużych odstępach czasu ponad wymagane okolicznościami sprawy potrzeby. Zwłoka w załatwieniu sprawy z wniosku skarżącej będzie nosić w tym wypadku znamiona zarówno bezczynności, jak i przewlekłości. W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić należało, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku oraz prowadził postępowanie przewlekle, o czym orzeczono w pkt III sentencji wyroku.

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego, jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyroki NSA z: 06.09.2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; 26.02.2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Uwzględniając, że skarga dotyczyła nie tylko bezczynności, ale również przewlekłości prowadzonego postępowania, należy dodać, że "przewlekłość" wystąpi wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". W orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. wyroki NSA: z 16.05.2018 r., II OSK 2768/17; z 24.25.2018 r., II OSK 349/18). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (wyrok NSA z 15.11.2017r., II OSK 1809/16). Biorąc zaś pod uwagę brak wymaganych działań organu po otrzymaniu odwołania, Sąd uznał, że organ dopuścił się kwalifikowanego naruszenia prawa o którym mowa wart. 149 § 1a p.p.s.a. Sytuacji, jak w niniejszej sprawie, pomimo owiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, a zachowanie organu podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i obowiązującego porządku prawnego. W szczególności jako kwalifikowane naruszenie art. 35 i art. 36 k.p.a. W ocenie Sądu, wykazana bezczynność nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt II wyroku. Ponadto przewlekłe prowadzenie postępowania nosi cechę rażącego naruszenia prawa, o czym orzeczono w pkt IV sentencji wyroku.

Z uwagi na brak rozstrzygnięcia w sprawie Sąd zobowiązał organ do wydania aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty otrzymania przez organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt V sentencji wyroku).

Na wniosek strony, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (czego konsekwencją jest pkt VI wyroku). Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu). Zasądzona suma pieniężna służy nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim ma wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., w pkt VII.