Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant ref. staż. Agata Abramowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi E. B. i M. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji;

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2015 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania E.B. i M. B. - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2015 r. znak [...] stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lipca 2014 r., znak: [...], nakładającej na E. i M. B., właścicieli zabudowanej nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], położonej w B., gm. [...], obowiązek wykonania określonych robót budowlanych.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił zasady rządzące postępowaniem nieważnościowym i wskazał, że po przeprowadzeniu w dniu 14 maja 2014 r. kontroli - PINB w [...] uznał, że roboty prowadzone przy remoncie wiaty na posesji nr [...]w [...] prowadzone są bez wymaganego zgłoszenia. Wobec czego postanowieniem z [...]maja 2014 r. PINB w [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, zaś decyzją z [...] lipca 2014 r. nałożył na inwestorów obowiązek wykonania określonych robót budowlanych: montażu łat stalowych, zabezpieczenia elementów stalowych farbą antykorozyjną, montażu pokrycia dachowego wiaty, montażu rynien i rur spustowych oraz wykonania posadzki betonowej wiaty.

Następnie jednak [...] WINB wszczął z urzędu postępowanie nieważnościowe w stosunku do decyzji PINB w [...] z [...] lipca 2014 r.

Postanowieniem z [...].06.2015 r., znak: [...],[...] WINB stwierdził nieważność postanowienia organu powiatowego z [...].05.2014 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.

Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 14.05.2014 r. stwierdzono, że na nieruchomości E. i M. B. realizowana jest budowa wiaty o wymiarach 17,0 m x 8,7 m. Właściciele oświadczyli do protokołu, że roboty budowlane polegają na remoncie wiaty i zostały rozpoczęte w 2012 r. jeszcze przez poprzedniego właściciela. Z oświadczeń złożonych do protokołu przez obecnych właścicieli, jak i poprzedniego właściciela B. B., a także przez M. Ł. - właścicielkę działki sąsiedniej nr [...], wynika, że w miejscu obecnej wiaty stała stodoła, która uległa spaleniu w latach 60-tych ubiegłego wieku. Nie przedstawiono pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia.

Organ powiatowy stwierdził, że roboty budowlane wykonywane na nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], położonej w B., polegają na remoncie wiaty i realizowane są bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi, wobec czego wdrożył procedurę naprawczą określoną w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, która ma zastosowanie w przypadkach innych, niż określone w art. 48 lub w art. 49b ww. ustawy.

[...]WINB zauważył, a GINB podzielił to stanowisko, że z oświadczeń złożonych do protokołu kontroli mogło wynikać, że dokonano odbudowy wiaty, która uległa pożarowi w latach 60-tych ubiegłego wieku, jednak organ powiatowy nie przeprowadził postępowania dowodowego w tym zakresie.

Na budowę (odbudowę) przedmiotowej wiaty o wymiarach 17,0 m x 8,7 m wymagane jest pozwolenie na budowę.

Organ przywołał treść art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego wskazując, że przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego.

Skutkiem wykonania samowolnych robót budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, jest obowiązek wdrożenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 albo art. 49b ww. ustawy.

Organ wskazał, że zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie sądowo - administracyjnym, tryby określone w art. 48 oraz 50-51 Prawa budowlanego są trybami rozłącznymi, stosowanymi w odmiennych stanach faktycznych. Tylko prawidłowe dokonanie ustaleń co do stanu faktycznego pozwala organowi nadzoru budowlanego na ocenę, czy obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, czyli w warunkach samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego (o ile budowa wymagała pozwolenia) lub w rozumieniu art. 49b ww. ustawy (o ile budowa wymagała zgłoszenia), czy też wystąpiły przesłanki umożliwiające doprowadzenie do zgodności inwestycji z prawem w trybie art. 51 Prawa budowlanego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20.01.2011 r., sygn. akt: II SA/Bk 519/10).

Organ stwierdził, że istniejący stan faktyczny w analizowanej sprawie nie upoważniał organu powiatowego do prowadzenia postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. PINB w [...] w toku prowadzonego postępowania dokonał ustaleń faktycznych nie znajdujących oparcia w materiale dowodowym, co doprowadziło do nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego w przedmiotowej sprawie.

Zgodnie z art. 7 k.p.a., organ administracji publicznej powinien podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W tym celu, stosownie do wymogów określonych przepisem art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej prowadzący postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W świetle powyższego GINB stwierdził, że [...] WINB zasadnie stwierdził nieważność decyzji PINB w [...] z [...].07.2014 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a., a tym samym wypełniającej pozytywną przesłankę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu od zaskarżonej decyzji, organ stwierdził, że w świetle poczynionych ustaleń pozostają one bez wpływu na zasadność niniejszego rozstrzygnięcia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2015 r. złożyli E. B. i M. B..

W skardze wskazali, że wnoszą o wnikliwe prześledzenie sprawy, nadmienili, że [...] lipca 2014 r. uzyskali decyzję o warunkach zabudowy oraz projekt wiaty, zgodnie z wymaganiami decyzji z [...] lipca 2014 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uchyla ją lub stwierdza jej nieważność.

Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo.

Sąd w niniejszym postępowaniu kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2015 r. stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji PINB w [...] z [...] lipca 2014 r. nakładającej na E. i M. B. obowiązek wykonania określonych robót budowlanych dotyczących wiaty.

Na wstępie wskazać zatem należy, że kontrolowana przez sąd decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym - nieważnościowym.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji administracyjnej i stanowi prawnie dopuszczalny wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Jedną z przesłanek jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.). Na zaistnienie tej przesłanki wskazał organ w przeprowadzonym z urzędu postępowaniu w badanej przez Sąd sprawie.

Naruszenia prawa mają charakter rażący w przypadku istnienia w niej wad o szczególnym ciężarze gatunkowym. Następuje to wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2004, str. 729-730).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Ustalonym poglądem pozostaje także, że jako rażąco naruszającego prawo nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. O takim naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Należy przy tym podkreślić, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować" (vide: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/97, LEX nr 41819, por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 1997 r., sygn. akt III SA 1425/96, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższego wynika, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 1999 r., sygn. akt V SA 1970/98, Baza Orzeczeń LEX nr 50195).

Podsumowując tę część rozważań stwierdzić należy, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie organy stwierdziły nieważność decyzji z powodu rażącego naruszenia przepisów procesowych.

Wypada w związku z tym wskazać, że rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie wtedy, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można zatem uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie.

W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu przesłanki nieważnościowe nie zostały przez organy wykazane w sposób przekonywujący. To że organ powiatowy nie ustalił w pełni kompletnie stanu faktycznego opierając się na niepełnym materiale dowodowym, a w szczególności nie poszukiwał nowych dowodów, nie koniecznie stanowi o rażącym naruszeniu prawa.

Przedmiotem weryfikacji w postępowaniu nadzorczym była decyzja PINB w [...] nakazująca inwestorom E. B. i M. B. wykonanie określonych robót budowlanych. Organ powiatowy ustalił, że roboty budowlane przy wiacie inwestorzy prowadzili bez zgłoszenia wykonania robót właściwemu organowi. Ustalił również, że dotychczas przeprowadzone roboty wykonano prawidłowo, zgodnie z zasadami wiedzy technicznej i sztuką budowlaną. Wobec czego, kierując się treścią przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zobowiązał inwestorów do doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Organ nadzorczy w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych ustalił natomiast, że z protokołu wynika nie tylko fakt prowadzenia robót bez dokonania zgłoszenia ale również, że roboty zostały rozpoczęte w 2012 roku jeszcze przez poprzedniego właściciela. Z oświadczenia zaś aktualnych jak i poprzedniego właściciela wynika także że w miejscu obecnej wiaty stała stodoła, która uległa spaleniu w latach 60- tych ubiegłego wieku, konstrukcja po pożarze została wyremontowana i od tego czasu pełni funkcję wiaty. Obecnie prowadzony jest remont ze względu na zły stan techniczny wiaty.

Organy w postępowaniu nieważnościowym uznały zatem, że decyzja z [...] lipca 2014 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a., z uwagi na to, że organ powiatowy nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego, w konsekwencji zezwolił na prowadzenie dalszych robót.

Z powyższym twierdzeniem organów nadzorczych nie sposób się zgodzić.

Nawet jeżeli organ powiatowy ustalił niepełny stan faktyczny sprawy, należało w pierwszej kolejności rzetelnie rozważyć czy jest to naruszenie kwalifikowane wymagające stwierdzenia nieważności decyzji. Należy mieć bowiem na względzie daleko idące konsekwencje jakie niesie ze sobą wydanie takiego rozstrzygnięcia (stwierdzenie nieważności). Organy w postępowaniu nadzorczym ponownie przeprowadzając kontrolę stanu faktycznego ustalonego przez organ powiatowy winny wziąć pod uwagę czy kontrolowana decyzja jest nie do zaaprobowania w praworządnym państwie. W ocenie Sądu rolą organów w tym postępowaniu jest po pierwsze ustalenie czy naruszenie przepisów procesowych wskazanych w decyzjach rzeczywiście stanowi oczywiste naruszenie norm procesowych w świetle poglądów o wyjątkowości stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o naruszenie przepisów procesowych. Dalej organy ocenią przedmiotową decyzję w kontekście przywołanych we wstępnej części uzasadnienia przesłanek stwierdzenia nieważności.

Jeżeli organy nadzorcze ponownie uznają, że kontrolowana decyzja jest obarczona kwalifikowaną wadliwością, będą musiały to przekonywująco wykazać w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Rozpoznając ponownie sprawę organy będą musiały zatem zastosować się do uwag i wytycznych zawartych w niniejszym uzasadnieniu, analiza zaś kontrolowanej decyzji winna znaleźć odzwierciedlenie w szczegółowym i rzetelnym uzasadnieniu sporządzonym w zgodzie z art. 107 § 3 k.p.a.

Ujawnione naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, musiało prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w pkt I wyroku.