Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka ( spr. ) Protokolant asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 23 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 663/09 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. w W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] września 2009 r. nr [...] i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kamiennej Górze z [...] lipca 2009 r. nr [...], 2. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz [...] Sp. z o.o. w W. kwotę 1270 (jeden tysiąc dwieście siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 18 lutego 2010 r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Wr 663/09 oddalił skargę [...] Spółki z o.o. w Warszawie na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z [...] września 2009 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kamiennej Górze z [...] lipca 2009 r. o odmowie udzielenia skarżącemu pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

Wyrok Sądu pierwszej instancji zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kamiennej Górze decyzją z [...] lipca 2009 r., powołując się na art. 59f ust. 6 Prawa budowlanego, odmówił skarżącemu udzielenia pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej wybudowanej w L. na działce nr [...]/2, gdyż postanowieniem z 13 lipca 2009 r. ten sam organ administracji publicznej wymierzył skarżącemu na podstawie art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego karę za wykonanie obiektu budowlanego niezgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę w zakresie projektu zagospodarowania działki.

W odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kamiennej Górze z [...] lipca 2009 r. skarżący zarzucił, że postanowienie tego organu z [...] lipca 2009 r. o wymierzeniu kary nie było prawomocne. Ponadto kwestionował zasadność wymierzenia mu tej kary.

Rozpoznając odwołanie skarżącego Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu decyzją z [...] września 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, stwierdzając, że skoro postanowieniem z [...] lipca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kamiennej Górze wymierzył skarżącemu karę w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości przy wykonaniu stacji bazowej telefonii komórkowej, to wobec jednoznacznego brzmienia art. 57 ust. 6 Prawa budowlanego ten sam organ miał obowiązek odmówić udzielenia skarżącemu pozwolenia na użytkowanie tego obiektu budowlanego.

W skardze skarżący kwestionował zasadność wymierzenia mu kary z powodu wykonania obiektu budowlanego niezgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę.

Sąd pierwszej instancji uzasadniając oddalenie skargi wskazał, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kamiennej Górze z [...] lipca 2009 r. stało się ostateczne w dniu [...] września 2009 r., gdyż w tym dniu zostało utrzymane w mocy postanowieniem Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Niezależnie od tego zaznaczył, że z uwagi na względną suspensywność zażalenia, wynikającą z art. 143 k.p.a., wykonalne było już postanowienie organu pierwszej instancji. Dalej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z art. 59f ust. 6 Prawa budowlanego wynika, że odmowa udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest związana z wymierzeniem kary i w działaniu organu nie ma miejsca na uznaniowość i fakultatywność. Zdaniem tego Sądu każdorazowo skutkiem materialnoprawnym wymierzenia kary jest odmowa wydania pozwolenia na użytkowanie.

W skardze kasacyjnej zarzucono – jak to ujęto - naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 59f ust. 6 Prawa budowlanego polegające na przyjęciu, iż dopuszczalne było utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w sytuacji, gdy od postanowienia organu pierwszej instancji dotyczącego wymierzenia kary, wydanego na podstawie art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, zostało wniesione zażalenie oraz art. 7 i art. 8 k.p.a. polegające na pominięciu w toku rozpatrywania sprawy naruszenia przez organy administracji zasad ogólnych postępowania administracyjnego, nakładających na organy administracji obowiązek uwzględniania słusznego interesu strony i pogłębiania zaufania do organów państwa.

W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Istota problemu prawnego występującego w rozpoznawanej sprawie polega na tym czy organ nadzoru budowlanego może odmówić udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego tylko na tej podstawie, że wymierzył karę za wykonanie obiektu budowlanego niezgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę i bez względu na to, że postanowienie o wymierzeniu kary było przez inwestora kwestionowane. Będący podstawą zaskarżonej przed Sądem pierwszej instancji decyzji art. 59f ust. 6 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 243 z 2010 r., poz. 1623 ze zm.) stanowi, że w przypadku wymierzenia kary właściwy organ, w drodze decyzji, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie i przeprowadza, w odpowiednim zakresie, postępowanie, o którym mowa w art. 51. Przez swoją lakoniczność nie daje on więc odpowiedzi na występujące w rozpoznawanej sprawie zagadnienie.

Sąd pierwszej instancji odwołał się do zasady względnej suspensywności zażalenia, wynikającej z art. 143 k.p.a., zgodnie z którą wniesienie zażalenia na postanowienie nie wstrzymuje jego wykonania a jedynie organ administracji, który wydał postanowienie, może wstrzymać jego wykonanie, gdy uzna to za uzasadnione. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ten argument nie jest jednak trafny. Pomija on bowiem materialnoprawny charakter postanowienia o wymierzeniu kary. Według Kodeksu postępowania administracyjnego postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (art. 123 § 2 k.p.a.). Postanowienie o wymierzeniu inwestorowi kary za wykonanie obiektu budowlanego niezgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę nie dotyczy żadnej kwestii wynikającej w toku postępowania, lecz rozstrzyga o istocie sprawy polegającej na zastosowaniu sankcji administracyjnej. Ważne przy tym, że taki jego charakter wynika z przepisów Prawa budowlanego, a nie Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można więc do takiego postanowienia stosować wszystkich przepisów zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, dotyczących postanowień, bez uwzględnienia jego specyfiki. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro takiemu postanowieniu bliżej do decyzji w znaczeniu materialnoprawnym niż do postanowienia o charakterze procesowym, to kwestia jego wykonania w razie wniesienia zażalenia nie może być oceniana wyłącznie na podstawie art. 143 k.p.a. Podobną wykładnię, co prawda w odniesieniu do postanowień wydawanych na podstawie art. 106 § 5 k.p.a., przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 9 listopada 1998 r., OPS 8/98, opublikowanej w ONSA nr 1 z 1999 r., poz. 7. W uzasadnieniu tej uchwały m.in. wskazano, że stanowisko organu współdziałającego staje się podstawowym materiałem dowodowym w sprawie administracyjnej i organ administracji może korzystać z takiego materiału dopiero wówczas, gdy nie ma wątpliwości, co do jego treści ani wątpliwości czy ta treść nie ulegnie zmianie. Dalej NSA stwierdził w związku z tym, że dopóki postanowienie zawierające stanowisko innego organu nie jest ostateczne, dopóty nie ma stanu pewności w tym zakresie. Względna suspensywność zażalenia nie ma więc w rozpatrywanej sprawie przesądzającego znaczenia.

Sąd pierwszej instancji na względną suspensywność zażalenia powołał się jedynie pomocniczo. Przede wszystkim stwierdził, że w chwili wydawania ostatecznej decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie ostateczne było też postanowienie o wymierzeniu kary z tytułu wykonania obiektu budowlanego niezgodnie z warunkami i ustaleniami pozwolenia na budowę. Ściślej rzecz ujmując Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu tego samego dnia ([...] września 2009 r.) wydał zarówno decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, jak i postanowienie o utrzymaniu w mocy postanowienia o wymierzeniu kary.

W związku z tym należy wskazać, że postanowienie o wymierzeniu kary za wykonanie obiektu budowlanego niezgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę wydaje ten sam organ administracji. Ponadto, jak wynika z końcowej części art. 59f ust. 6 Prawa budowlanego, odmowa udzielenia pozwolenia na użytkowanie w razie wymierzenia kary nie ma być wyłącznie dodatkową sankcją administracyjną, lecz służy przeprowadzeniu postępowania naprawczego w odpowiednim zakresie, jak należy rozumieć, zakresie zależnym od odstępstw od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę. Zatem, oba postępowania (w sprawie wymierzenia kary oraz pozwolenia na użytkowanie), zachowując pewną odrębność, tak naprawdę tworzą jedną sprawę – sprawę dotyczącą sprawdzenia sposobu wykonania pozwolenia na budowę, wyciągnięcia konsekwencji prawnych z ewentualnego niewłaściwego wykonania tego pozwolenia i doprowadzenia do stanu zgodnego z tym pozwoleniem. Organ administracji wydający decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie nie może zatem abstrahować od kwestionowania przez inwestora postanowienia o wymierzeniu mu kary z powodu wykonania robót budowlanych niezgodnie z warunkami i ustaleniami pozwolenia na budowę.

W szczególności wobec tego, że oba akty, o których mowa, wydaje ten sam organ administracji konstrukcją wybitnie sztuczną i abstrakcyjną byłoby uznanie, że skoro wydano postanowienie o wymierzeniu kary z powodu wykonania robót budowlanych niezgodnie z warunkami i ustaleniami pozwolenia na budowę, to nie można wydać żadnego innego rozstrzygnięcia, jak tylko decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, nawet wtedy gdyby organ administracji przekonał się do argumentów inwestora. Oczywiste jest, że taka teza czyni zasadnym pytanie o związanie organu nadzoru budowlanego własnym ostatecznym postanowieniem. W związku z tym stwierdzić należy, że ustawodawca, jak wynika z art. 59g ust. 6 Prawa budowlanego, dopuścił zmianę i uchylenie postanowienia w sprawie wymierzenia kary. Istnieją zatem podstawy do stwierdzenia, że w tym przypadku nie ma zastosowanie ograniczenie wynikające z art. 126 k.p.a. - ograniczenie według którego do postanowień, na które służy zażalenie, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji, ale nie przepisy dotyczące uchylenie lub zmiany decyzji (art. 154 i art. 155 k.p.a.), co zresztą pozostaje w zgodzie z materialnoprawnym charakterem postanowienia o wymierzeniu kary, o czym była mowa wyżej w nawiązaniu do uchwały NSA z 9 listopada 1998 r., OPS 8/98.

Mając to na uwadze stwierdzić należy, że prawidłowa wykładnia art. 59f ust. 6 Prawa budowlanego to taka, że w razie kwestionowania zasadności postanowienia o wymierzeniu kary za wykonanie obiektu budowlanego niezgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę w oparciu o zarzut, iż obiekt budowlany został wybudowany zgodnie z ustaleniami i warunkami pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie bez rozważenia zasadności zarzutów wobec tego postanowienia.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżone przed Sądem pierwszej instancji postanowienie zostało wydane z naruszeniem tak rozumianego art. 59f ust. 6 Prawa budowlanego, gdyż skarżący konsekwentnie twierdził, że wymierzenie mu kary za wykonanie obiektu budowlanego niezgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę opiera się na błędnej przesłance i co istotne dla oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy, jak wynika z równolegle rozpoznawanej sprawy dotyczącej tej kary (II OSK 1353/10), miał rację. Zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do stosowania tego przepisu jest więc zasadny. Jest przy tym oczywiste, że wbrew odmiennemu zakwalifikowaniu zarzutu w skardze kasacyjnej, dotyczy on naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż art. 59f ust. 6 Prawa budowlanego określa przesłanki wydania decyzji administracyjnej. Jednocześnie nietrafne w okolicznościach sprawy są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a. Stosownie do art. 188 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) daje to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, co z uwagi na istotne dla wyniku sprawy naruszenie art. 59f ust. 6 Prawa budowlanego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadnia uchylenie zaskarżonej przed Sądem pierwszej instancji decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Wobec uchylenia decyzji organu administracji wskazać należy, że ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią przyjętą przez NSA wykładnię prawa oraz przede wszystkim to, że również postanowienie w sprawie wymierzenia skarżącemu kary za wykonanie obiektu budowlanego niezgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę zostało w sprawie o sygnaturze akt II OSK 1353/10 prawomocnie uchylone.

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę oraz wobec uwzględnienia skargi Sąd na mocy art. 200 oraz art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania za obie instancje.