Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 1121/22 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. w M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 28 lutego 2022 r. nr 24/CE/D/GROiW/2021/ARiMR w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. Sp. z o.o. w M. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 8100 (osiem tysięcy sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 1 marca 2023 r., sygn. akt. V SA/Wa 1121/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. sp. z o.o. w C. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 28 lutego 2022 r. nr 24/CE/D/GROiW/2021/ARiMR w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Skarżąca (pierwotnie M. sp. z o.o.) uzyskała status wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw na mocy decyzji Marszałka Województwa Śląskiego z 18 czerwca 2013 r. [...]. Plan dochodzenia do uznania (PDU) Spółka miała zrealizować w okresie od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2017 r. W okresie realizacji PDU strona składała wnioski o przyznanie pomocy finansowej dla wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw. Z tego tytułu Spółka łącznie otrzymała pomoc w wysokości 901.700,11 zł z uwagi na realizację dwóch pierwszych lat PDU. Ponadto skarżąca w dniu 31 marca 2017 r. złożyła wniosek o pomoc z tytułu realizacji trzeciego roku PDU.

W dniu 31 grudnia 2017 r. (data nadania) skarżąca poinformowała organ o przerwaniu realizacji ostatnich inwestycji przewidzianych w PDU na 2017 r. i wycofaniu się z programu wsparcia procesu dochodzenia do uznania. Decyzją z 17 kwietnia 2018 r. nr 9012/675-3/18 Dyrektor Oddziału ARiMR stwierdził wygaśnięcie decyzji Marszałka Województwa Śląskiego z 8 czerwca 2013 r. w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw G. sp. z o.o., gdyż stała się ona bezprzedmiotowa. Jednocześnie w decyzji strona została poinformowana o konsekwencjach (art. 116 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw - Dz. Urz. UE L 157 z 15 czerwca 2011, s. 1 ze zm., dalej: rozporządzenie 543/2011), wynikających z nieuznania Grupy za organizację producentów w ciągu 4 miesięcy od zakończenia realizacji PDU. Decyzja organu I instancji nie została zaskarżona.

Pismem z 11 marca 2019 r. Dyrektor Oddziału ARiMR zawiadomił Spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu pomocy finansowej.

Dyrektor Oddziału ARiMR decyzją z 26 kwietnia 2019 r., odmówił przyznania pomocy finansowej w wysokości 2.238.162,54 zł za III roczny etap realizacji planu dochodzenia do uznania w tym 207.480 zł na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz 2.030.682,54 zł na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania. Organ I instancji ustalił również kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości pobranych środków, tj. 901.700,11 zł, powiększoną o odsetki w wysokości 96.078,18 zł. W uzasadnieniu w odniesieniu do odmowy przyznania pomocy organ I instancji wyjaśnił, że decyzja Dyrektora Oddziału ARiMR z 17 kwietnia 2018 r. powoduje, że zgodnie z art. 116 ust. 2 lit. a) lub b) rozporządzenia 543/2011 brak jest podstaw do przyznania pomocy finansowej, co jest konsekwencją stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw, która jest ostateczna.

W odniesieniu do ustalenia nienależnie pobranych środków pomocy organ I instancji powołał się na własne ostateczne decyzje, którymi przyznawano skarżącej pomoc. Decyzją z 11 lutego 2015 r. organ I instancji uwzględnił w całości żądanie strony za I półrocze I roku realizacji PDU i przyznał pomoc finansową na pobycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 294.727,12 zł, która to kwota została wypłacona w dniu 10 marca 2015 r. Następnie decyzją z 21 września 2015 r. także uwzględnił żądanie Spółki zawarte w wniosku i przyznał pomoc finansową za II półrocze I roku realizacji planu dochodzenia do uznania (PDU) w wysokości 378.311,37 zł, kwota została wypłacona 29 września 2015 r. Z kolei po rozpoznaniu wniosku Spółki za II półrocze II roku realizacji PDU organ I instancji decyzją z 20 września 2016 r. uwzględnił w części żądanie strony i przyznał pomoc finansową w wysokości 228.661,62 zł na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej; wymierzył karę w wysokości 44.338,38 zł należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie powyższych kosztów oraz odmówił przyznania wnioskowanej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU planie dochodzenia do uznania w wysokości 325.156,59 zł i wymierzył karę w wysokości 280.818,21 zł należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie powyższych kosztów. Kwota pomocy w wysokości 228.661,62 zł została wypłacona w dniu 27 września 2016 r.

W wyniku rozpoznania odwołania Prezes ARiMR decyzją z 17 października 2019 r. nr 22/2019 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podkreślił, że Spółka nie złożyła wniosku o uznanie za organizację producentów (poinformowała o przerwaniu realizacji ostatnich inwestycji przewidzianych w PDU i wycofaniu się z programu wsparcia procesu dochodzenia do uznania). W związku z powyższym wypłacone skarżącej środki finansowe są środkami nienależnymi i powinny zostać zwrócone na podstawie art. 116 ust. 2 lit. a) rozporządzenia 543/2011. W ocenie organu, skarżąca nie została uznana za organizację producentów w skutek okoliczności zależnych od siebie, które można kwalifikować co najmniej jako poważne zaniedbanie.

Skarżąca zakwestionowała powyższe rozstrzygnięcie w części dotyczącej ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, wskazując, że nie powinna być obciążona koniecznością zwrotu całości pobranych środków, a jedynie połową - to jest kwotą 498.889,15 zł, gdyż nieuzyskanie przez nią statusu uznanej Grupy nie było wynikiem jej zamierzonego działania lub poważnego zaniedbania.

Rozpoznając sprawę w następstwie skargi Spółki WSA w Warszawie wyrokiem z 3 grudnia 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 2396/19 uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych. W ocenie Sądu, aby organ mógł stwierdzić poważne zaniedbanie w nieuzyskaniu statusu organizacji producentów, to winien przeanalizować plan dochodzenia do uznania i poprzez pryzmat tego właśnie planu organ powinien ustalić jaką wysokość pomocy strona ma zwrócić, czy 100%, czy też 50% pomocy. Analiza tego planu dochodzenia do uznania winna opierać się na konkretnych danych z tego planu, które skarżąca miała zrealizować najpierw w okresach półrocznych (pierwsze dwa lata obowiązywania PDU), a następnie w okresach rocznych (III i IV rok dochodzenia do uznania).

W wyniku wydania ww. wyroku, Prezes ARiMR, po przeprowadzeniu postępowania w sprawie, decyzją nr 3/2021 z 8 marca 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr 9012/675-1/19 z 26 kwietnia 2019 r. w części dotyczącej ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych, uzyskanych na mocy decyzji wydanych przez Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa: nr 9012/675-2/2015 z 11 lutego 2015 r. (tj. I półrocze I roku realizacji PDU), nr 9012/675-7/2015 z 21 września 2015 r. (tj. II półrocze I roku realizacji PDU), nr 9012/675-1/2017 z 13 czerwca 2017 r. (tj. II półrocze II roku realizacji PDU), o przyznaniu pomocy finansowej dla wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw w łącznej wysokości 901 700,11 zł powiększonej o odsetki liczone na podstawie okresu między dniem wypłaty pomocy finansowej grupie producentów a zwrotem nienależnie wypłaconej pomocy i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W związku z powyższym, Dyrektor OR po przeprowadzeniu ponownego postępowania w sprawie, decyzją Nr 9012/675-1/21 z 18 maja 2021 r. ustalił kwotę nienależnie pobranych środków finansowych, uzyskanych przez M. sp. z o.o., na mocy decyzji wydanych przez Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie: Nr 9012/675-2/2015 r. z 11 lutego 2015 r., Nr 9012/675-7/2015 z 21 września 2015 r., Nr 9012/675-1/2017 z 13 czerwca 2017 r. o przyznaniu pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw, w łącznej wysokości 901 700,11 zł wraz z odsetkami. Rozpoznając sprawę w następstwie odwołania, Prezes ARiMR zaskarżoną decyzją z 28 lutego 2022 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do WSA w Warszawie, M. sp. z o.o. zarzuciła organowi naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) art. 101 ust. 2 lit. c) w zw. z ust. 3 rozporządzenia nr 1046/2018 poprzez brak zastosowania i podjęcie nieproporcjonalnych środków w celu ochrony interesów finansowych UE

b) art. 1 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 rozporządzenia Nr 2988/95 w zw. z art. 56 akapit 1 rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez błędną wykładnię i uznanie, że nieprawidłowość w realizacji PDU, co do której zapadły orzeczenia Sądu Rejonowego w Częstochowie w sprawie sygn. akt: XI K 1063/18 oraz Sądu Okręgowego w Częstochowie w spr. sygn. akt: VII Ka 1100/19 uzasadnia zwrot 100% przekazanego wsparcia, mimo że dotyczyła ona tylko części wydatków w ramach przekazanej pomocy z funduszy unijnych;

c) art. 116 ust. 2 w zw. z art. 123 rozporządzenia 543/2011 w zw. z art. 80 ust. 3 rozporządzenia 2017/891 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 10 ustawy o organizacji rynków w zw. z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR poprzez błędne zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że skarżąca nie została uznana za organizację producentów w ciągu 4 miesięcy od zakończenia realizacji PDU w wyniku jej zamierzonego działania lub poważnego.

II. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:

d) art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej i wydanie decyzji stojącej w rażącej sprzeczności z wyrokiem WSA w Warszawie z 3 grudnia 2020 r. sygn. akt: V SA/Wa 2396/19 uchylającym decyzję Prezesa ARiMR z 17 października 2019 r. nr 22/2019 utrzymującą decyzję Dyrektora Oddziału z 26 kwietnia 2019 r. nr 9012/675-1/19 w zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego ustalenia kwoty nienależnie pobranych przez Spółkę środków finansowych,

e) art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, brak właściwego uzasadnienia faktycznego, w szczególne nieodniesienie się do dowodów wskazanych i przekazanych przez odwołującą w sprawie; f) art. 108 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności;

g) art. 8 k.p.a.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z 1 marca 2023 r. WSA w Warszawie oddalił skargę, gdyż dokonując sądowej kontroli zaskarżonej decyzji stwierdził, że odpowiada ona prawu. W działaniu organu rozstrzygającego w niniejszej sprawie WSA nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona w nich argumentacja jest wyczerpująca.

WSA zwrócił uwagę, że istotę sporu w ponownie rozpoznawanej sprawie stanowi kwestia, czy skarżąca wobec nie osiągnięcia statusu uznania za organizację producentów powinna zwrócić 100% pomocy, czy też 50% pomocy zgodnie z art. 116 ust. 2 lit. a) lub b) rozporządzenia 543/2011. Zdaniem organów orzekających strona powinna zwrócić 100% pomocy w myśl art. 116 ust. 2 lit. a) rozporządzenia 543/2011, gdyż powody nieuznania wstępnie uznanej grupy za organizację producentów leżą po stronie samej grupy i miały charakter poważnego zaniedbania. Natomiast skarżąca wskazuje, że powinna zwrócić 50% udzielonej pomocy (art. 116 ust. 2 lit. b) rozporządzenia 543/2011), gdyż nie dopuściła się ona poważnego zaniedbania, a nieuzyskanie statusu organizacji producentów było od strony niezależne (kłopoty finansowe grupy spowodowane utrudnieniami w otrzymaniu kredytów, brak otrzymania wnioskowanej pomocy od organów ARiMR, wpływ niekorzystnych zjawisk meteorologicznych).

WSA wskazał, że wbrew zarzutom naruszenia art. 1 ust. 2 w związku z art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, Prezes ARiMR wykazał, iż w ramach PDU doszło do wykorzystania środków unijnych z naruszeniem procedur mogącym spowodować szkodę w ogólnym budżecie UE. Prezes ARiMR w trakcie ponownie prowadzonego postępowania, stosując się do wskazań WSA co do dalszego postępowania, dokonał analizy działań Spółki w trakcie poszczególnych etapów realizacji PDU. W odniesieniu do okresu od 1 stycznia do 30 czerwca 2015 r. ustalono, iż cel, na który miała zostać przyznana pomoc finansowa dla grupy producentów, tj. zakup budynków magazynowych z częścią socjalną w celu ich dalszej adaptacji na przechowalnie wraz z sortownią i pomieszczeniami higieniczno-sanitarnymi oraz modernizację i remont budynku magazynowego nie został dotrzymany, ponieważ przedmiotowe budynki nie zostały poddane przebudowie i modernizacji tylko zostały całkowicie rozebrane, co potwierdziła przeprowadzona kontrola na miejscu. Istotne było przy tym, że Spółka przekazała informacje oraz wyjaśnienia odnoszące się do przyczyn dokonania rozbiórki zakupionych budynków, dopiero po zidentyfikowaniu tego faktu w trakcie kontroli na miejscu. W odniesieniu do okresu od 1 lipca do 31 grudnia 2015 r., co do wskazanego w PDU zakupu prefabrykowanej konstrukcji stalowej (konstrukcji stalowej gorąco-walcowanej), wykazano, że konstrukcja stalowa została wykonana po 7 marca 2016 r. tj. po zatwierdzeniu dokumentacji warsztatowej i zatwierdzeniu przez inwestora listy materiałowej i zapłacona przez grupę dopiero 31 marca 2016 r. Pierwszy etap budowy budynku konfekcjonowania borówki amerykańskiej nie został zatem zrealizowany w okresie rozliczeniowym objętym wnioskiem tj. w okresie od 1 lipca 2015 r. do 31 grudnia 2015 r.

WSA nie podzielił trafności argumentacji skargi, iż nie powstała nawet potencjalna szkoda dla interesów finansowych UE, gdyż pomimo pewnych nieprawidłowości i opóźnienia hala magazynowa została ostatecznie wybudowana. Zgodnie z art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem. Z kolei zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a) i b) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lipca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (Dz. U. poz. 872, z późn. zm.) wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw jest przyznawana pomoc finansowa na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji związanych ze zbiorem, przechowywaniem, magazynowaniem, przygotowaniem do sprzedaży owoców i warzyw, ujętych w grupie lub grupach produktów, dla których grupa została wstępnie uznana, jeżeli: inwestycja lub jej etap: zostały ujęte w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania na dany okres rozliczeniowy, zostały zrealizowane w danym okresie rozliczeniowym.

W ocenie WSA, organ odwoławczy trafnie wywiódł zatem, iż Spółka składając plan dochodzenia do uznania sama określa ramy działania określające sposób realizacji ww. planu. Tym samym określiła zakres inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU, jak również zakres czasowy realizacji tych inwestycji. PDU będąc wiążącym dokumentem stanowi odzwierciedlenie działań Spółki w celu realizacji PDU. Sąd podzielił stanowisko Prezesa ARiMR, iż brak podjęcia odpowiednich działań przez Spółkę, w celu realizacji inwestycji zgodnie z PDU, wypełnia przesłanki rażącego niedbalstwa, gdyż istniała możliwość wystąpienia do organu o zmianę założeń PDU, czego w przedmiotowej sprawie skarżąca nie wykonała.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. sp. z o.o. w M. zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

A) art. 91 ust. 1 lit. c) w zw. z ust 2 rozporządzenia nr 1268/2012 w zw. z art. 80 rozporządzenia nr 966/2012 poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że żądanie przez organ zwrotu 100% należności nie narusza zasady proporcjonalności poprzez niewzięcie pod uwagę okoliczności, iż organ rozpatrując odwołanie skarżącej zobowiązany był wziąć pod uwagę:

i) stan faktyczny, z uwzględnieniem wagi nieprawidłowości stanowiącej podstawę ustalenia należności przez pryzmat wystąpienia nadużycia finansowego, ponownego popełnienia danego przestępstwa, zamiaru, staranności, dobrej wiary oraz oczywistego błędu,

ii) wpływ, jaki odstąpienie od odzyskania należności miałoby na funkcjonowanie Unii i jej interesy finansowe,

- czego w przedmiotowej sprawie nie uczynił, a prawidłowa wykładnia powołanych przepisów w połączeniu z analizą stanu faktycznego powinna była doprowadzić Sąd I instancji do konstatacji, iż rezygnacja z dalszej realizacji PDU świadczyła o należytej staranności skarżącej oraz dobrej wierze, gdyż w ten sposób zamierzała ona zmniejszyć ryzyko ewentualnych szkód dla finansów UE, co wespół z nieprawidłowości uzasadniało częściowe (50%) odstąpienie od żądania zwrotu należności

a w konsekwencji błędne uznanie przez WSA w Warszawie, iż żądanie zwrotu należności w pełnym wymiarze (100%) nie narusza zasady proporcjonalności.

B) Art. 1 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 rozporządzenia Nr 2988/95 w zw. z art. 56 akapit 1 rozporządzenia nr 1306/20135 poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż w ramach PDU doszło do wykorzystania środków unijnych z naruszeniem procedur mogących powodować szkodę w ogólnym budżecie UE, tj., że organ wykazał istnienie nieprawidłowości, która rzekomo miała wynikać z:

i) okoliczności, iż w odniesieniu do okresu od 1 stycznia do 30 czerwca 2015 r. skarżąca wnioskowała o przyznanie pomocy finansowej na zakup budynków magazynowych z częścią socjalną w celu ich dalszej adaptacji na przechowalnie wraz sortownią i pomieszczeniami higieniczno-sanitarnymi oraz modernizację i remont budynku magazynowego, tymczasem cel ten nie został w ocenie Sądu I instancji zrealizowany bowiem budynki nie zostały poddane przebudowie i modernizacji, tylko zostały całkowicie rozebrane,

ii) okoliczności, iż w odniesieniu do okresu od 1 lipca do 31 grudnia 2015 r. skarżąca wskazała w PDU zakup prefabrykowanej konstrukcji stalowej, która została wykonana po 7 marca 2016 r., tj. uchybienia w realizacji PDU, co do którego zapadły orzeczenia Sądu Rejonowego w Częstochowie w sprawie sygn. akt: XI K 1063/18 oraz Sądu Okręgowego w Częstochowie w sprawie sygn. akt: VII Ka 1100/19

- co w ocenie Sądu I instancji uzasadniało zwrot 100% przekazanego wsparcia, mimo że uchybienie to dotyczyło tylko części wydatków w ramach przekazanej pomocy z funduszy unijnych.

C) Art. 116 ust. 2 w zw. z art. 123 rozporządzenia 543/2011 w zw. z art. 80 ust. 3 rozporządzenia 2017/89 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 10 ustawy o organizacji rynków w zw. z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie w ślad za organem, że skarżąca nie została uznana za organizację producentów w ciągu 4 miesięcy od zakończenia realizacji PDU w wyniku jej zamierzonego działania lub poważnego zaniedbania i w konsekwencji zobowiązanie do zwrotu kwoty nienależnie pobranych przez Spółkę płatności w wysokości 100%, podczas gdy prawidłowa ocena okoliczności niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, iż brak uznania Spółki za organizację producentów nie nastąpił, ani na skutek jej zamierzonego działania, ani poważnego zaniedbania, co uzasadnia zwrot 50% płatności pobranych przez Spółkę.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Spółka zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

D) Art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie uprzednio wyrażonej oceny prawnej i uznanie, iż organ prawidłowo wykonał wskazania WSA w Warszawie co do dalszego postępowania, podczas gdy zarówno decyzja, jak i zaskarżony wyrok stoją w rażącej sprzeczności z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2020 r. (sygn. akt: V SA/Wa 2396/19) w zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego ustalenia kwoty nienależnie pobranych przez Spółkę środków finansowych, jak również z wyrokami WSA w Warszawie:

i) z 29 września 2017 r. (sygn. akt; V SA/Wa 2660/16) oraz

ii) z 17 kwietnia 2018 r. (sygn. akt: V SA/Wa 1237/17),

do których wzięcia pod uwagę przy orzekaniu o konieczności zwrotu środków zobowiązany został organ w pierwszym wyroku WSA - podczas gdy w warunkach związania organu oraz Sądu I instancji, rozstrzygając ponownie w tej samej sprawie, nie można było pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w w/w prawomocnych orzeczeniach sądu, ani formułować nowych ocen sprzecznych z dotychczasowym stanowiskiem sądu, gdyż w warunkach związania organu oraz sądów oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, nie ma miejsca na polemikę z powyższymi.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Prezesa ARiMR oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Oddziału z 18 maja 2021 r. w części dotyczącej przypadającej do zwrotu kwoty 498.889,15 zł oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na swoją rzecz od skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od strony skarżącej kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.

Ponieważ w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie stwierdzono przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył – zgodnie z zasadami związania granicami skargi kasacyjnej oraz rozporządzalności procesowej – rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji podniesionych zarzutów kasacyjnych.

Zgodnie z przyjętą metodyką rozpoznawania skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym w pierwszej kolejności ocenie poddano zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w pkt II. D petitum skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że są one pozbawione usprawiedliwionych podstaw, stanowiąc pozbawioną racjonalnego uzasadnienia polemikę z oceną prawną wyrażoną przez kontrolowany Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zarzuty te zmierzają do podważenia prawidłowości pozytywnej oceny legalności proceduralnej skarżonej decyzji w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy co do przypisanego skarżącej poważnego zaniedbania z jej strony w związku z nieuzyskaniem w wymaganym terminie uznania za organizację producentów, czego konsekwencją było zastosowanie przez organ art. 116 ust. 2 lit a rozporządzenia 543/2011. Przepis ten stanowi, iż w przypadku gdy grupa producentów nie zostanie uznana za organizację producentów w ciągu 4 miesięcy od zakończenia realizacji planu dochodzenia do uznania, państwo członkowskie odzyskuje 100% pomocy wypłaconej danej grupie producentów, jeżeli nieuzyskanie przez nią uznania było wynikiem jej zamierzonego działania lub poważnego zaniedbania z jej strony.

W ramach omawianego zarzutu podniesione zostało w skardze kasacyjnej naruszenie art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie uprzednio wyrażonej oceny prawnej i uznanie, iż organ prawidłowo wykonał wskazania WSA w Warszawie co do dalszego postępowania, podczas gdy zarówno decyzja, jak i zaskarżony wyrok stoją w rażącej sprzeczności z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2020 r. (sygn. akt: V SA/Wa 2396/19) w zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego ustalenia kwoty nienależnie pobranych przez Spółkę środków finansowych, jak również z wyrokami WSA w Warszawie z 29 września 2017 r. (sygn. akt; V SA/Wa 2660/16) oraz z 17 kwietnia 2018 r. (sygn. akt: V SA/Wa 1237/17).

Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny powyższych zarzutów stwierdzić należy, że powołane w nich przepisy art. 153 p.p.s.a. i 170 p.p.s.a. nie należą do przepisów o charakterze proceduralnym, a są przepisami prawa materialnego. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W myśl zaś art. 170 p.p.s.a. orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Wbrew powyższym zarzutom skargi kasacyjnej, zdaniem NSA organ wywiązał się z obowiązku, jaki wynika z treści art. 153 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że w wyrokiem z 3 grudnia 2020 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt V SA/Wa 2396/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 17 października 2019 r. nr 22/2019 r. w zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych przez spółkę [...].

W judykaturze przyjmuje się, że wskazania co do dalszego postępowania zawarte w orzeczeniu sądu administracyjnego podobnie jak ocena prawna zawarta w tym orzeczeniu stanowią postanowienia o wiążącym charakterze. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia (zob. wyrok NSA z 6 września 2007 r. sygn. akt II FSK 209/07, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dodać też trzeba, że ocena prawna wiąże w danej sprawie (art. 153 p.p.s.a.), natomiast związanie prawomocnym wyrokiem może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim rozstrzyga określoną kwestię prawną, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie (art. 170 p.p.s.a.) – por. wyrok NSA z 20 lipca 2005 r. sygn. akt II GSK 104/05. Dlatego w niniejsze sprawie art. 170 p.p.s.a. nie jest adekwatnym wzorcem prawnym dla kontroli wyroku Sądu I instancji.

Zaskarżony w niniejszej sprawie wyrok, co wyraźnie podkreślono w jego pisemnych motywach, został wydany z uwzględnieniem dyspozycji przepisu art. 153 p.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że w wyroku z 3 grudnia 2020 r. WSA wyjaśnił, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu Prezes ARiMR powinien wykazać czy jakieś zamierzenia skarżącej, które zawarła w planie dochodzenia do uznania (PDU) nie zostały zrealizowane, albo też zostały zrealizowane z opóźnieniem, czy też w inny niż planowany sposób i jaki to ma wpływ na możliwość uznania za organizację producentów. Następnie powinien przeanalizować, czy niezrealizowanie określonych inwestycji (zamierzeń) było skutkiem np. poważnego zaniedbania, czy też strona za nie odpowiada lub odpowiada, ale nie miały one charakteru poważnego zaniedbania (rażącego niedbalstwa). W wyroku z 3 grudnia 2020 r. WSA zaznaczył ponadto, iż zasadnie organ zwrócił uwagę, że strona wnioskując o płatność musi liczyć się z tym, że w wypadku stwierdzenia określonych nieprawidłowości organ ma prawo odmówić przyznania pomocy, jednakże organ powinien również mieć na uwadze, że część rozstrzygnięć organów ARiMR zostało uchylonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (wyroki z: 29 września 2017 r., V SA/Wa 2660/16 i 17 kwietnia 2018 r., V SA/Wa 1237/17).

W ocenie Sądu wyrażonej w uzasadnieniu wyroku z 3 grudnia 2020 r., przy uwzględnieniu motywu 59 preambuły rozporządzenia 543/2011, winna zostać również zbadana przez organ kwestia wystąpienia niekorzystnych zjawisk atmosferycznych, które mogły mieć wpływ na pogorszenie się sytuacji finansowej Spółki. Bowiem organ chociaż zbadał te przesłanki, jednakże nie dokonał ich zbadania poprzez pryzmat działalności wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw (Spółka wnioskowała o uznanie w grupie produktów owoce - borówka amerykańska). Nie wyjaśnił również jaki wpływ te zjawiska miały na skarżącą, a nie na konkretnego producenta rolnego (odszkodowanie wypłacono producentowi rolnemu, a nie wstępnie uznanej grupie). Natomiast, organ winien ustalić i podać w zaskarżonej decyzji jaka była wysokość produkcji borówki amerykańskiej przez poszczególnych członków grupy w poszczególnych 4 latach realizacji planu dochodzenia do uznania i czy zjawiska atmosferyczne miały wpływ na ilość dostarczonego produktu do grupy i ewentualnie jaki wpływ miało to stan finansowy grupy.

Mając na uwadze ocenę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażoną w sprawie o sygnaturze akt V SA/Wa 2396/19, która nie przesądzała treści przyszłego rozstrzygnięcia organu, lecz wskazywała wyłącznie na niedostateczność dokonanych przez organ ustaleń faktycznych, gdyż Sąd stwierdził, iż organ dopuścił się naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. w zakresie niezebrania i nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego koniecznego do wydania prawidłowej decyzji, a także niepodniesionego w skardze art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie wad uzasadnienia, NSA podziela pogląd Sądu I instancji, że Prezes ARiMR prawidłowo wykonał wskazania WSA co do dalszego postępowania.

Organ w trakcie ponownie prowadzonego postępowania, stosując się do wskazań WSA, dokonał analizy działań Spółki w trakcie poszczególnych etapów realizacji PDU. W odniesieniu do okresu od dnia 1 stycznia do dnia 30 czerwca 2015 r. ustalono, iż cel, na który miała zostać przyznana pomoc finansowa dla grupy producentów, tj. zakup budynków magazynowych z częścią socjalną w celu ich dalszej adaptacji na przechowalnie wraz z sortownią i pomieszczeniami higieniczno-sanitarnymi oraz modernizację i remont budynku magazynowego nie został dotrzymany, ponieważ przedmiotowe budynki nie zostały poddane przebudowie i modernizacji tylko zostały całkowicie rozebrane, co potwierdziła przeprowadzona kontrola na miejscu. Istotne było przy tym, że Spółka przekazała informacje oraz wyjaśnienia odnoszące się do przyczyn dokonania rozbiórki zakupionych budynków, dopiero po zidentyfikowaniu tego faktu w trakcie kontroli na miejscu. W zakresie natomiast do okresu od dnia 1 lipca do dnia 31 grudnia 2015 r., w odniesieniu do wskazanego w PDU zakupu prefabrykowanej konstrukcji stalowej (konstrukcji stalowej gorąco-walcowanej), wykazano, że konstrukcja stalowa została wykonana po dniu 7 marca 2016 r. tj. po zatwierdzeniu dokumentacji warsztatowej i zatwierdzeniu przez inwestora listy materiałowej i zapłacona przez grupę dopiero w dniu 31 marca 2016 r. Pierwszy etap budowy budynku konfekcjonowania borówki amerykańskiej nie został zatem zrealizowany w okresie rozliczeniowym objętym wnioskiem tj. w okresie od 1 lipca 2015 r. do 31 grudnia 2015 r.

Powyższe ustalenia poczynione zostały na etapie postępowania prowadzonego przed organem I instancji oraz zostały uwzględnione w zaskarżonej decyzji Prezesa ARiMR z 18 lutego 2022 r. Ponadto ww. ustalenia wynikały również z postępowania karnego prowadzonego wobec B.U. - Prezesa M. sp. z o.o., w którym zapadł prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w Częstochowie z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt VII KA 1100/19, utrzymujący w mocy wyrok Sądu Rejonowego w Częstochowie z dnia 5 września 2019 r., sygn. akt XI K 1063/18. W wyroku karnym sąd stwierdził, że pomimo, iż oskarżony swoim zachowaniem wyczerpał znamiona przestępstw określonych w art. 271 § 1 k.k. i art. 297 § 1 k.k. to nie ma potrzeby karania, gdyż stopień winy i społecznej szkodliwości czynu był nieznaczny, a B.U. nie był wcześniej karany. Sąd na postawie art. 66 § 1 i 2 k.k. warunkowo umorzył postępowanie karne na okres 1 roku. Niewątpliwie okoliczności ustalone w postępowaniu karnym prowadzonym wobec B.U. mają istotne znaczenie dla prowadzonego przedmiotowego postępowania administracyjnego, ponieważ dotyczą inwestycji dokonywanych przez wstępnie uznaną Grupę. B.U. postawiono bowiem zarzut dokonania czynu zabronionego, określonego w art. 297 § 1 i art. 277 § 1 k.k., tj. w celu uzyskania dla Spółki [...] pomocy finansowej wystąpił z wnioskiem do ARiMR, a więc organu dysponującego środkami publicznymi, przedkładając w załączeniu poświadczające nieprawdę dokumenty: w części tych dokumentów sam poświadczył nieprawdę jako osoba uprawniona do ich wystawienia, częściowo posłużył się poświadczającymi nieprawdę dokumentami wystawionymi przez inny podmiot (faktura, kosztorys powykonawczy).

Podkreślić należy również, iż wyrok Sądu Okręgowego w Częstochowie z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt VII KA 1100/19 nie był znany Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, orzekającemu w sprawie o sygnaturze akt V SA/Wa 2396/19.

Z uwagi na powyższe, w ocenie NSA organ trafnie wywiódł zatem, co zaakceptował Sąd I instancji, iż Spółka składając plan dochodzenia do uznania sama określiła ramy działania ustalające sposób realizacji ww. planu, co oznacza, że sama określiła także zakres inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU, jak również zakres czasowy realizacji tych inwestycji. PDU będąc wiążącym dokumentem stanowi odzwierciedlenie działań Spółki w celu realizacji PDU. Podzielić zatem należy stanowisko Prezesa ARiMR, iż brak podjęcia odpowiednich działań przez Spółkę, w celu realizacji inwestycji zgodnie z PDU, wypełnia przesłanki rażącego niedbalstwa, gdyż istniała możliwość wystąpienia do organu o zmianę założeń PDU, czego w przedmiotowej sprawie skarżąca nie wykonała.

Wskazać należy, iż zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a) i b) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lipca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (Dz. U. poz. 872, z późn. zm.) wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw jest przyznawana pomoc finansowa na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji związanych ze zbiorem, przechowywaniem, magazynowaniem, przygotowaniem do sprzedaży owoców i warzyw, ujętych w grupie lub grupach produktów, dla których grupa została wstępnie uznana, jeżeli: inwestycja lub jej etap: zostały ujęte w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania na dany okres rozliczeniowy, zostały zrealizowane w danym okresie rozliczeniowym.

W odniesieniu natomiast do podniesionej przez WSA w wyroku z dnia 3 grudnia 2020 r. kwestii konieczności uwzględnienia prawomocnych wyroków WSA w Warszawie z 29 września 2017 r. i 17 kwietnia 2018 r. przy orzekaniu o konieczności zwrotu środków, zgodzić się należy z Sądem I instancji, że kwestie zmian PDU w 2016 r. zostały uwzględnione w dalszym postępowaniu zgodnie z wnioskiem Spółki.

Wyrokiem z 29 września 2017 r. w spr. o sygn. akt V SA/Wa 2660/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 11 lipca 2016 r. nr 20/16 oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Częstochowie z dnia 31 marca 2016 r. w przedmiocie odmowy przyznania G. Sp. z o. o. pomocy finansowej za I półrocze 2015 r. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy w ww. zakresie, tj. co do wniosku Grupy o przyznanie pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia 30 czerwca 2015 r., Dyrektor OR decyzją nr 9012/675-2/2018 z dnia 20 lutego 2018 r. ponownie odmówił Grupie przyznania wnioskowanej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania. Decyzja ta po raz kolejny wskazała na nieprawidłowości odnoszące się do realizacji inwestycji w okresie objętym wnioskiem o przyznanie pomocy, którą był zakup gruntów wraz z budynkami magazynowymi, ich przebudowa i remont w celu modernizacji i adaptacji, wyposażenie w maszyny i urządzenia oraz budowa hali - chłodni składowej owoców borówki wraz z wyposażeniem i zagospodarowaniem terenu. Od przedmiotowej decyzji skarżąca nie wniosła odwołania, a zatem przyjąć należy, że zalecenia zawarte w wyroku akt V SA/Wa 2660/16 zostały przez organ prawidłowo wykonane i uwzględnione w ponownie wydanej decyzji.

Natomiast wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 kwietnia 2018 r. w spr. o sygn. akt V SA/Wa 1237/17 uchylający postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 24 kwietnia 2017 r. nr 29/17 oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie z dnia 17 lutego 2017 roku w przedmiocie negatywnej opinii do zmiany planu dochodzenia do uznania, przekazał Dyrektorowi OR ARiMR w Częstochowie do ponownego rozpoznania wniosek o zmianę planu dochodzenia do uznania (PDU) złożony w dniu 19 grudnia 2016 r. przez G.. z o.o. W związku z tym, iż 31 grudnia 2017 r. Grupa poinformowała Dyrektora OR o przerwaniu realizacji ostatnich inwestycji przewidzianych w PDU na 2017 r. oraz o wycofaniu się z programu wsparcia procesu dochodzenia do uznania, a w dniu 17 kwietnia 2017 r. Dyrektor OR ARiMR w Częstochowie wydał decyzję nr 9012/675-3/18 o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji Marszałka Województwa Śląskiego z 18 czerwca 2013 r. w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw G. sp. z o.o., gdyż stała się ona bezprzedmiotowa, bezprzedmiotowe stało się również ponowne orzekanie przez organ w sprawie wniosku skarżącej z 19 grudnia 2016 r. o zmianę planu dochodzenia do uznania.

Wykonując zalecenia Sądu zawarte w wyroku o sygn. akt V SA/Wa 2396/19 Prezes ARiMR ustalił także, że wystąpienie niekorzystnych zjawisk atmosferycznych nie miało bezpośredniego wpływu na przywoływane przez skarżącą problemy z utrzymaniem płynności finansowej Grupy, gdyż zaniedbania i nieprawidłowości Grupa wygenerowała znacznie wcześniej. Wystąpienie niekorzystanych zjawisk atmosferycznych nie mogło zatem zostać uznane jako okoliczność nadzwyczajna, która miałaby przyczynić się do pogorszenia sytuacji finansowej Spółki i w związku z tym pozostaje bez znaczenia dla ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w wysokości 100% przyznanej pomocy. Na podstawie przedstawionych przez Spółkę protokołów oszacowania strat w gospodarstwach członków Grupy, organ ustalił, że żaden z producentów (M.U., B.U., G.U.) nie zawarł umowy obowiązkowego ubezpieczenia upraw w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, ważnej na dzień wystąpienia szkody w składniku gospodarstwa pomimo wystąpienia realnego zagrożenia w przypadku prowadzenia roślinnej produkcji rolnej, co zdaniem NSA świadczy o braku wzięcia pod uwagę ryzyka związanego z tego typu prowadzoną uprawą rolną i daje podstawę do przyjęcia zaistnienia przesłanki - "poważnego zaniedbania ", o której mowa w art. 116 ust. 2 lit a rozporządzenia 543/2011.

Z zestawienia zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika ponadto, że członkowie Grupy otrzymali pomoc publiczną przyznaną zgodnie z rozporządzeniem (UE) nr 702/2014 z dnia 25 czerwca 2014 r. uznającym niektóre kategorie pomocy w sektorze rolnych i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE L Nr 193, poz. 1). W tej sytuacji można jedynie uznać, że w danym roku wystąpienia niekorzystnych warunków atmosferycznych pogorszyła się sytuacja finansowa u poszczególnych ww. członków Grupy, którzy jednak otrzymali pomoc finansową na wyrównanie szkód w ich uprawach rolnych. Tym samym nie można mówić o utracie płynności finansowej przez Grupę.

Dodatkowo na podstawie faktur udostępnionych do kontroli organ stwierdził, że wartość produktów wytworzonych przez członków sprzedanych wstępnie uznanej Grupie w 2016 r. wyniosła 987792,00 zł - 47,438 t., a od dostawców zewnętrznych o wartości 780736,00 zł 35,864 t - łączna wartość 1 865818,43 zł = 82,40 t. Dokumentacja w przedstawionej formie nie pozwalała organom na ustalenie wartości produktu sprzedanego w podziale na wartość produktu uzyskanego od członków i od pozostałych dostawców - brak było bowiem możliwości określenia, które faktury dotyczą sprzedaży płodów rolnych członków, a które dostawców zewnętrznych. Na podstawie danych uzyskanych w oparciu o zatwierdzony PDU i protokół kontroli z dnia 24 luty 2017 r. organ wskazał również, iż straty wynikłe z powodu gradobicia w 2016 r. w rzeczywistości pomniejszyły wartości uzyskane przez Grupę w stosunku do przewidzianych w PDU, jednak w latach wcześniejszych Grupa uzyskiwała większe dochody ze sprzedaży, niż przewidziane w zatwierdzonym PDU, a zatem posiadała środki finansowe na realizację przewidzianych w PDU inwestycji. Ponadto niewykonane w terminie inwestycje zaplanowane na wcześniejsze lata działalności Grupy nie mogły mieć bezpośredniego związku z wystąpieniem gradobicia w 2016 r. i jego skutkami.

Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, iż Prezes ARiMR prawidłowo wykonał wskazania WSA co do dalszego postępowania. Tym samym za bezpodstawny uznać należy zarzut rażącego naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej i wydanie decyzji stojącej w sprzeczności z wyrokiem WSA w Warszawie z 3 grudnia 2020 r. sygn. akt: V SA/Wa 2396/19. W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, Prezes ARiMR miał podstawy, aby uznać, że Grupa jest odpowiedzialna za nieuzyskanie statusu uznanej organizacji producentów owoców i warzyw w wyniku poważnego zaniedbania z jej strony, co powoduje nałożenie na nią kary, wynikającej z art. 116 ust. 2 pkt a) rozporządzenia Komisji m 543/2011, czyli odzyskania w 100% wypłaconej Grupie pomocy finansowej.

Skarga kasacyjna nie ma także usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. W rozumieniu art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Kasator winien wskazać, na czym polegała dokonana przez sąd pierwszej instancji błędna wykładnia oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia. Błędna wykładnia prawa materialnego przejawia się w nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) polegającym na mylnym zrozumieniu jej treści lub znaczenia albo na niezrozumieniu intencji prawodawcy bądź też zastosowaniu normy nieobowiązującej. Zarzut błędnej wykładni prawa materialnego może być podnoszony w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez kasatora ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych, czy też ich oceny, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze, zauważyć należy, że autor rozpoznawanej skargi kasacyjnej stawiając i uzasadniając wspomniane zarzuty, nie wskazał, na czym polegała błędna wykładnia art. 91 ust. 1 lit. c w zw. z ust. 2 rozporządzenia nr 1268/2012 w zw. z art. 80 rozporządzenia nr 966/201217 oraz art. 1 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 w zw. z art. 56 akapit 1 rozporządzenia nr 1306/2013 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., czy też art. 116 ust. 2 w zw. z art. 123 rozporządzenia 543/2011 w zw. z art. 80 ust. 3 rozporządzenia 2017/891 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 10 ustawy o organizacji rynków w zw. z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ani nie przedstawił prawidłowego w jego ocenie wyniku wykładni normy prawnej rekonstruowanej na podstawie przywołanych przepisów. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje, że intencją autora skargi kasacyjnej było zakwestionowanie oceny stanu faktycznego dokonanej przez Prezesa ARiMR i zaakceptowanej przez Sąd I instancji, czemu dał wyraz, wskazując w szczególności, że ocena materiału dowodowego dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie była nieprawidłowa w zakresie w jakim doprowadziła do uznania, że żądanie od skarżącej zwrotu należności w pełnym wymiarze nie narusza zasady proporcjonalności oraz wpływu odstąpienia od odzyskania należności na funkcjonowanie Unii i jej interesy finansowe. Ponownie należy zatem wyjaśnić, iż zarzut naruszenia prawa materialnego jako zarzut skargi kasacyjnej może być stawiany w sytuacji, gdy strona nie kwestionuje ustalonego stanu faktycznego i jego oceny a jedynie wskazuje, że w tak ustalonym stanie rzeczy określony przepis nie znajduje zastosowania bądź, że jego rozumienie jest nieprawidłowe. Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, a ich ocena wadliwa to zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie jest przedwczesny, a zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię niezasadny.

Zgodnie z art. 91 rozporządzenia nr 1268/2012, właściwy urzędnik zatwierdzający może odstąpić od odzyskania całości lub części ustalonej należności wyłącznie w następujących przypadkach: a) jeżeli przewidywany koszt odzyskania należności przekraczałby kwotę, która ma zostać odzyskana, a odstąpienie nie zaszkodziłoby wizerunkowi Unii; b) jeżeli nie można odzyskać należności ze względu na jej wiek lub niewypłacalność dłużnika; c) jeżeli odzyskanie należności jest niezgodne z zasadą proporcjonalności.

Odpowiadając na powyższy zarzut wskazać należy za organem, iż odstąpienie od odzyskania całości lub części ustalonej należności nie jest obowiązkiem, a możliwością organu ("urzędnik zatwierdzający może odstąpić od odzyskania całości"), a ponadto byłoby możliwe gdyby nie istniał przepis stanowiący wprost o obowiązku zwrotu pomocy. Należy podkreślić iż art. 116 rozporządzenia nr 543/2011 stanowi iż: jeśli po zakończeniu okresu ustanowionego przez państwa Członkowskie na podstawie art. 49 ust. 4 grupa producentów nie zostanie uznana za organizację producentów, państwo członkowskie odzyskuje 100% pomocy wypłaconej danej grapie producentów, jeśli nieuzyskanie przez nią uznania było wynikiem jej zamierzonego działania lub poważnego zaniedbania z jej strony.

Również art. 1 i art. 2 rozporządzenia Nr 2988/95 obliguje organ do ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich w tym Kontroli administracyjnych, środków i kar, wskazując iż nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem. Ponadto w art. 2 wskazuje się, że środki i kary wprowadza się w takim zakresie, w jakim jest to konieczne dla zapewnienia właściwego stosowania prawa wspólnotowego. Muszą one być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające, w celu zapewnienia odpowiedniej ochrony interesów finansowych Wspólnot.

Zatem wszystkie powyższe przepisy obligowały organ do wydania decyzji o zwrocie należności i brak było podstaw do odstąpienia od odzyskania ustalonej należności bo powodowałoby to naruszenie ww. przepisu art. 116 rozporządzenia nr 543/2011 w zw. z art. 1 i art. 2 rozporządzenia Nr 2988/95. Wobec grupy brak było również postawy do zastosowania art. 116 lit. b bowiem – co zostało podniesione wyżej - nieuzyskanie przez grupę uznania było wynikiem poważnego zaniedbania.

Odpowiadając na zarzut błędnej wykładni art. 1 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 rozporządzenia Nr 2988/95 w zw. z art. 56 akapit 1 rozporządzenia nr 1306/2013 wskazać należy, że jest on niezasadny. Przepis art. 56 akapit 1 rozporządzenia nr 1306/2013 dotyczy bowiem finansowania unijnego w ramach Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Obszarów Wiejskich, natomiast pomoc finansowa dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw pochodzi z Europejskiego Funduszu Rolnego Gwarancji, zatem przepis ten dotyczy innego Funduszu UE, a więc i innego rodzaju pomocy finansowej i chociażby z tego względu WSA w wydanym orzeczeniu nie mógł go naruszyć.

Odnośnie do błędnej wykładni art. 1 ust. 2 w zw. z art. 2 ust 1 rozporządzenia Nr 2988/95 wskazać należy, iż środki wypłacane w ramach pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw są środkami budżetowymi (z budżetu unijnego jak i krajowego), w związku z czym podlegają one szczególnej ochronie i muszą być wydatkowane zgodnie z zasadami gospodarności, efektywności i skuteczności oraz w sposób celowy i oszczędny, przy jednoczesnym zachowaniu zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, oraz doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów (art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych). To z kolei nakłada na ARiMR (jako agencję płatniczą) obowiązek przestrzegania ww. zasad i ich stosowania w ramach rozpatrywanych przez siebie spraw. Należy również zaznaczyć, iż środki pomocowe pochodzące z Europejskiego Funduszu Rolnego Gwarancji w większości są finansowane z budżetu Unii Europejskiej, a w związku z tym podlegają szczególnej ochronie zgodnie z rozporządzeniem nr 2988/95. Stosownie do ww. rozporządzenia, środki te muszą być wydatkowane zgodnie z zasadami rzetelnego zarządzania finansami, ogólną zasadą słuszności i proporcjonalności. Prawo unijne nakłada na Komisję Europejską i Kraje Członkowskie obowiązek badania, czy środki z budżetu Unii Europejskiej są wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem.

WSA słusznie przywołał w tym zakresie art. 59 rozporządzenia 966/2012 (ust. 2), zgodnie z którym wypełniając zadania związane z wykonywaniem budżetu, państwa członkowskie podejmują wszelkie niezbędne środki, w tym środki ustawodawcze, wykonawcze i administracyjne, by chronić interesy finansowe Unii, w szczególności poprzez:

a) zapewnianie prawidłowego i faktycznego wykonywania działań finansowanych z budżetu, zgodne z mającymi zastosowanie przepisami sektorowymi i w tym celu wyznaczanie zgodnie z ust. 3 i nadzorowanie organów odpowiedzialnych za zarządzanie środkami finansowymi Unii i ich kontrolę;

b) zapobieganie nieprawidłowościom i nadużyciom finansowym, wykrywanie ich i korygowanie.

W celu ochrony interesów finansowych Unii państwa członkowskie - zgodnie z zasadą proporcjonalności oraz niniejszym artykułem i właściwymi przepisami sektorowymi - prowadzą kontrole ex ante i ex post, w tym, w stosownych przypadkach, kontrole na miejscu na reprezentatywnych lub wybranych na podstawie oceny stopnia ryzyka próbkach transakcji. Odzyskują również nienależnie wypłacone środki finansowe, a w razie konieczności wszczynają postępowanie sądowe w tym zakresie. Państwa członkowskie nakładają na odbiorców skuteczne, odstraszające i proporcjonalne kary, jeżeli zostały one przewidziane w przepisach sektorowych i w szczegółowych przepisach krajowych.

Niezasadność zarzutu naruszenia art. 116 ust. 2 w zw. z art. 123 rozporządzenia 543/20116 w zw. z art. 80 ust. 3 rozporządzenia 2017/8917 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 10 ustawy o organizacji rynków w zw. z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, omówiona została przy rozpatrywaniu zarzutu z pkt II. D) petitum skargi kasacyjnej.

Podkreślić ponownie należy, iż prawodawca unijny w art. 116 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 543/2011 wskazał, że organy państwa odzyskują środki tylko i wyłącznie w wypadku, gdy po zakończeniu czterech miesięcy grupa producentów nie zostanie uznana za organizację producentów. Zgodnie z art. 49 ust. 4 rozporządzenia Komisji nr 543/2011 Państwa członkowskie ustalają okres, rozpoczynający się po zrealizowaniu planu uznawania, w ramach którego grupa producentów musi zostać uznana za organizację producentów. Okres ten nie przekracza czterech miesięcy. Dopełnieniem ww. przepisu art. 49 ust. 4 rozporządzenia Komisji nr 543/2011 jest art. 2a ust. 2 ustawy o organizacji rynków, który stanowi, że okres, o którym mowa wart. 49 ust. 4 rozporządzenia Komisji nr 543/2011, wynosi 4 miesiące. Nie jest okolicznością sporną, że Grupa nie została uznana za organizację producentów. Istota sporu sprowadza się natomiast do ustalenia w jakiej części wypłacone środki powinny być odzyskane. Wysokość zwrotu zależy od ustalenia czy nieuzyskanie przez Grupę uznania za organizację producentów było wynikiem jej zamierzonego działania lub poważnego zaniedbania z jej strony (100%), czy też wynikiem pozostałych przypadków (50%).

Jak wskazano u uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, skarżąca jako profesjonalny podmiot powinna zadbać o rozpoczęcie kluczowej dla zrealizowania PDU inwestycji z odpowiednim wyprzedzeniem zdając sobie sprawę, że może dojść do zagrożenia realizacji PDU co spowoduje zmniejszenie lub utratę dofinasowania unijnego, co może prowadzić do zachwiania płynności finansowej Grupy. Brak podjęcia jakichkolwiek działań w celu realizacji inwestycji zgodnie z PDU nosi znamiona poważnego zaniedbania, ponieważ istniała choćby możliwość wystąpienia do organu o zmianę założeń PDU, czego należałoby oczekiwać od zapobiegliwego przedsiębiorcy, czego jednak grupa nie wykonała. Organ wyjaśnił także w wydanym rozstrzygnięciu, że bez znaczenia dla ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności są podnoszone przez skarżącą okoliczności związane z wystąpieniem niekorzystnych zjawisk atmosferycznych, które miały przyczynić się do pogorszenia sytuacji finansowej Spółki.

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z oceną Sądu I instancji, iż Spółka nie została uznana za organizację producentów w skutek okoliczności zależnych od siebie, które można kwalifikować jako wynik poważnego zaniedbania z jej strony. Spółka jako profesjonalny podmiot w obrocie gospodarczym potwierdziła znajomość zasad i warunków przyznawania pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw, zatem miała świadomość, że konsekwencją zaniechania realizacji PDU będzie wstrzymanie unijnego dofinasowania oraz konieczność zwrotu wypłaconej Grupie pomocy finansowej.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 116).