Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Małgorzata Kowalska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maja Wiercińska po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 797/22 w sprawie ze skargi B. R. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę założeń biznesplanu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B. R. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z 27 lutego 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 797/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. R. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] lutego 2022 r. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę założeń biznesplanu.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

25 czerwca 2019 r. B. R. złożył w Lubelskim Oddziale Regionalnym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o przyznanie pomocy finansowej na operację typu "Premie dla młodych rolników" w ramach poddziałania "Pomoc w rozpoczęciu działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników" objętego PROW 2014-2020. Załącznikiem do tego wniosku był Planu Rozwoju Gospodarstwa, zwany dalej biznesplanem.

27 stycznia 2020 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji

i Modernizacji Rolnictwa w E. k/Lublina przyznał B. R. wnioskowaną pomoc finansową z zastrzeżeniem dopełnienia jej warunków.

Pismem z 17 lutego 2020 r. skarżący złożył wniosek o płatność pierwszej raty pomocy. Organ wypłacił skarżącemu pierwszą ratę pomocy 21 maja 2020 r.

14 lipca 2021 r. B. R. złożył w Lubelskim Oddziale Regionalnym ARiMR kolejny w tej sprawie wniosek o zmianę założeń biznesplanu, polegającą na zmianie tabeli nr 4 Oświadczenie o posiadanych i/lub zadeklarowanych do przejęcia działkach ewidencyjnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego przedstawionego w biznesplanie poprzez dopisanie działek ewidencyjnych [...] [...], [...], [...], [...] oraz usunięcie działki nr [...], która nie była przez stronę zgłoszona do płatności bezpośrednich w latach 2020 i 2021. Zmiany podyktowane były wycofaniem się rolnika, od którego miała zostać zakupiona działka nr [...] oraz zakupem innych gruntów rolnych (działki nr [...], [...], [...]) o powierzchni [...] ha.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. organ I instancji nie wyraził skarżącemu zgody na zmianę założeń biznesplanu wskazując, że z uwagi na wypłatę pomocy korekta danych nie jest już możliwa.

Decyzją z [...] lutego 2022 r. Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Zaskarżonym obecnie wyrokiem z 27 lutego 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 797/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę strony na powyższą decyzję.

Sąd I instancji wskazał, że przyczyną odmowy skarżącemu zmiany założeń biznesplanu było zrealizowanie I etapu pomocy, a tym samym brak możliwości korekty danych zawartych w tabeli 4 biznesplanu po wypłacie pierwszej raty płatności. WSA podniósł, że ustawodawca dopuścił zmianę założeń biznesplanu, jednakże pod ściśle określonymi warunkami. Zgodnie z § 27 ust. 1, 2 i 5 rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 lipca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej na operacje typu "Premie dla młodych rolników" w ramach poddziałania "Pomoc w rozpoczęciu działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2018 r. poz. 759), dalej: "rozporządzenie wykonawcze".

1. Beneficjent może wystąpić do dyrektora oddziału regionalnego Agencji

z wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę założeń biznesplanu w trakcie jego realizacji w zakresie warunków, o których mowa w § 22 pkt 4, w tym wydłużenie okresu jego realizacji.

2. Do wniosku, beneficjent dołącza zmieniony biznesplan wraz z podaniem przyczyn uzasadniających planowane zmiany.

5. Wyrażenie zgody na zmianę założeń biznesplanu następuje w drodze decyzji.

W ocenie sądu I instancji wykładnia pojęcia "zmiana założeń biznesplanu" prowadzi do wniosku, że może mieć́ ona miejsce wyłącznie, gdy nowe założenie inwestycyjne, które ma zastąpić́ pierwotną inwestycje zawartą w biznesplanie - nie zostało jeszcze zrealizowane. W przypadku, gdy beneficjent zrealizował inny biznesplan, w miejsce pierwotnego biznesplanu nie mamy do czynienia z jego zmianą, która wymaga uzyskania zgody w formie decyzji, ale ze zmianą o charakterze samowolnym, która nie mogła odnieść oczekiwanego przez beneficjenta skutku w postaci jej usankcjonowania. Rozporządzenie wykonawcze nie daje organowi możliwości zatwierdzenia zrealizowanych już wcześniej zmian w biznesplanie, a do tego w zasadzie prowadził wniosek skarżącego. To oznacza, że beneficjent najpierw występuje o wyrażenie zgody na zmianę, a po jej uzyskaniu wydatkuje środki finansowe na inwestycje zgodne z tym zmienionym biznesplanem.

W przypadku natomiast wydatkowania środków bez uzyskania uprzedniej zgody na zmianę założeń biznesplanu na inne cele zasadnym jest żądanie ich zwrotu. Beneficjent nie może bowiem dowolnie wydawać przyznanych mu środków, gdyż wydatkowanie na inne inwestycje niż przewidziane w biznesplanie powoduje nałożenie na beneficjenta sankcji w postaci konieczności zwrotu tych środków.

W niniejszej sprawie skarżący natomiast złożył wniosek o wypłatę pierwszej raty świadczenia już 7 dni po doręczeniu mu decyzji o przyznaniu tego świadczenia – tj. [...] lutego 2020 r., a pomoc została mu wypłacona [...] maja 2020 r. Nieistotne przy tym jest to, że jak sam przyznaje organ – pomoc została mu wypłacona na skutek pomyłki (dlatego, że skarżący nie dołączył dokumentów potwierdzających prawo do nieruchomości). Jest to bowiem kwestia wtórna i nie zmienia tego zarówno skarga na pracownika organu, jak też dochodzenie prowadzone przez Policję.

Kluczowe zdaniem sądu I instancji jest to, że skarżący pierwszy wniosek o zmianę biznesplanu złożył dopiero 17 sierpnia 2020 r., a więc kilka miesięcy zarówno po złożeniu przez siebie wniosku o wypłatę pierwszej raty, jak też po wypłacie tej pierwszej raty przez organ. Co więcej skarżący nie czekając na wydanie przez organ w tej sprawie stosownej decyzji – która zapadła [...] września 2020 r. - już w dniu 28 sierpnia 2020 r. nabył nieruchomości niezgodnie z pierwotnie zatwierdzonym przez organ biznesplanem, ale również taką nieruchomość zakupił już po wydaniu niekorzystnej dla siebie decyzji –15 września 2020 r. Dlatego w ocenie sądu I instancji należy podzielić stanowisko organu, że w przedmiotowym przypadku mamy do czynienia z sytuacją, gdy w chwili wypłaty I raty pomocy skarżący nie był właścicielem, ani posiadaczem gospodarstwa rolnego. Nabycie nieruchomości rolnej (gospodarstwa) nastąpiło dopiero po wypłacie I raty pomocy i dotyczyło nabycia innych nieruchomości niż wskazane w biznesplanie oraz nastąpiło bez uzyskania zgody organu na dokonanie zmian w biznesplanie w zakresie planowanych do nabycia nieruchomości.

W niniejszej sprawie wniosek skarżącego z 14 lipca 2021 r. o wyrażenie zgody na zmianę założeń biznesplanu zmierzał w zasadzie do zatwierdzenia zmiany, której skarżący dokonał samodzielnie (poprzez zakup innych nieruchomości), a więc niezgodnie z przepisami rozporządzenia wykonawczego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B. R., zaskarżając orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) dalej: "p.p.s.a.", w zw. z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2022 r. poz. 2422), dalej: "ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich" poprzez naruszenie obowiązku organu stania na straży praworządności oraz zaniechanie rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz zgodnie z wyjaśnieniami i żądaniem strony;

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 11 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, sporządzenie uzasadnienia faktycznego w sposób ogólnikowy i zawierający nieprawdziwe, a nawet sprzeczne ze sobą informacje, z pominięciem uzasadnienia faktycznego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy w zakresie prowadzonego postępowania karnego dotyczącego udzielania pomocy i załatwiania spraw w ARiMR OR w Lublinie, błędnego działania organu. Organ winien był prowadzić postępowanie nie tylko zgodnie z prawem, ale także w sposób rzetelny i przejrzysty, tak aby skarżący nie miał wątpliwości co do obiektywności organu;

c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy organ przy uwzględnieniu okoliczności sprawy powinien zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchylić w całości zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty sprawy poprzez wyrażenie zgody na zmianę biznesplanu;

II. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. § 27 ust. 1 - 6 w zw. z § 22 ust. 4 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 5 w zw. z § 6 ust. 1 3,4 w zw. z § 7 ust. 1-3 w zw. z § 19 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na uznaniu, że wnioskodawca nie spełnia kryteriów pozwalających na zmianę biznesplanu, podczas gdy w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy, przy uwzględnieniu całości zebranego w sprawie materiału dowodowego uznać należy, że skarżący był uprawniony do zmiany biznesplanu i otrzymania zgody na tę zmianę.

W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wskazać także należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że "gospodarzem" procesu kontrolnego na poziomie sądu kasacyjnego jest autor skargi kasacyjnej; zaś Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny w żaden sposób modyfikować, uzupełniać lub poprawiać skargi kasacyjnej, której sporządzenie ustawodawca powierzył profesjonalistom. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych lub ich uzasadnienia.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r. sygn. akt II GSK 1458/19 ONSAiWSA 2023, nr 5, poz. 78). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd I instancji w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego.

Tytułem wstępu wskazać należy, że podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć "istotny" wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym jest mowa w punkcie 2 art. 174 p.p.s.a., należy rozumieć – w myśl wyroku NSA z 26 marca 2025 r., sygn. akt II GSK 2509/21 - istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby (mógłby być) inny. Innymi słowy wynikającym z art. 176 § 1 w zw. z art. 174 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności za bezzasadny należy uznać zarzut kasacyjny, w którym skarżący kasacyjnie - z powołaniem się na art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich- zarzuca w istocie nie sądowi I instancji lecz organowi naruszenie obowiązku stania na straży praworządności oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i zgodnie z wyjaśnieniami i żądaniem strony. Wobec powyższego podkreślenia wymaga, że przedmiotem skargi kasacyjnej jest wynik postępowania sądowoadministracyjnego a nie bezpośrednio administracyjnego, a zatem prawidłowa konstrukcja omawianego zarzutu winna wskazywać na niedostrzeżenie przez sąd naruszenia przez organy wskazanego przepisu oraz istotny wpływ powyższego naruszenia na wynik sprawy. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosował przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego - czy też art. 27 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich - lecz kontrolował, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. Ta wada konstrukcyjna dotyczy wszystkich zarzutów naruszenia prawa procesowego zawartych w ocenianej skardze kasacyjnej nie powoduje jednak niemożliwości ich rozpoznania.

W uzasadnieniu powyższego zarzutu autorka skargi kasacyjnej przytacza wyłącznie ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko zgodnie z którym, w świetle art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ustęp 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, organ przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności, a także jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zaś strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Przepis ten w istotny sposób modyfikuje zatem obowiązki organów ARiMR w stosunku do reguł obowiązujących na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego. Ograniczeniu uległy bowiem niektóre z podstawowych zasad, takie jak: zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasada informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Z kontrolowanego postępowania na podstawie przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich zostały wyłączone art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów uzasadniających jej żądanie oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ wywodzi skutki prawne, np. w zakresie dokonania zmian w biznesplanie niezaakceptowanych uprzednio przez Agencję. Konsekwencją tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej, w zakresie wykazania spełnienia warunków do uzyskania zgody na zmianę biznesplanu. Dowodów w tym zakresie skarżący w kontrolowanym postępowaniu nie przedłożył. Podkreślić także trzeba, że omawiany przepis wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie nakłada na organ obowiązku rozpatrzenia materiału dowodowego zgodnie z wyjaśnieniami i żądaniem strony. Ocena materiału dowodowego ma bowiem zawsze charakter oceny swobodnej i następuje zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. I z taką oceną mieliśmy do czynienia w kontrolowanej sprawie.

W realiach niniejszej sprawy nie mógł być skuteczny zarzut naruszenia przez sąd I instancji powołanego w skardze kasacyjnej art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. Zgodnie z art.107 § 3 k.p.a, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1351/16 podkreślił, że do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. dochodzi wtedy, gdy uzasadnienie decyzji nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie albo gdy mimo formalnej poprawności jego treść - ze względu np. na ogólnikowość stwierdzeń i argumentów - nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym czyni w stopniu istotnym wątpliwym poprawność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie. W analizowanej sprawie wskazane uchybienia nie zaistniały. Treść uzasadnienia umożliwiła sądowi I instancji prześledzenie toku rozumowania organu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem, które zostały przez ten sąd uznane za słuszne. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej pozwala dookreślić, że sformułowany nieprecyzyjnie zarzut naruszenia art. 8 k.p.a dotyczy w istocie jego paragrafu 1 statuującego zasadę zaufania do organów państwa. Jej naruszenia skarżący kasacyjnie upatruje w nieuwzględnieniu przez organy i sąd, że pomoc została skarżącemu wypłacona na skutek pomyłki organu, a zatem nie powinien on ponosić ujemnych następstw uchybień organu prowadzącego postępowanie. Podkreślić jednak należy, że warunkiem wystąpienia powyższego skutku w postaci nieponoszenia negatywnych następstw błędu organu jest działanie obywatela w dobrej wierze. Z sytuacja taką nie mieliśmy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Jak bowiem słusznie podkreślił sąd I instancji skarżący złożonym w kontrolowanej sprawie wnioskiem w istocie domagał się zatwierdzenia zmiany, której dokonał samowolnie poprzez zakup innych nieruchomości niż wskazane w pierwotnym biznesplanie, bez uzyskania zgody organu na jego zmianę. Mało tego skarżący dokonał nieuzgodnionego z organem zakupu nieruchomości bezpośrednio po otrzymaniu pierwszej decyzji odmawiającej zmiany założeń biznesplanu. A zatem w kontrolowanej sprawie nie może być mowy o naruszeniu omawianej zasady. Odnośnie zaś zarzutu naruszenia art. 11 k.p.a. wskazać należy, że ustawodawca nie wymaga od organów skutecznego przekonania strony, że adresowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem. Obowiązek ten sprowadza się do konieczności wyjaśnienia stronie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym wydanie innej decyzji było niemożliwe. Zasada ta nakłada na organ obowiązek dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Nie wymaga się zaś od niego osiągnięcia rezultatu, to znaczy faktycznego przekonania strony do prawidłowości podjętej decyzji, (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 124/10 LEX nr 594984).

Wreszcie nietrafnym jest także zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Aby zakwestionować zasadność zastosowania przez organ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. konieczne byłoby uprzednie skuteczne wskazanie, że do wydania decyzji doszło z naruszeniem określonych przepisów prawa materialnego lub procesowego, czego skarga kasacyjna nie wykazała.

Ponownie podkreślić należy, że we wszystkich zarzutach procesowych, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest wywodów dotyczących wpływu tych uchybień na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej jest obowiązany wykazać, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. Argumentacji takiej oceniana skarga kasacyjna nie zawiera.

Mając powyższe na uwadze, NSA stwierdził, że sposób, w jaki skonstruowano oraz uzasadniono zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie daje podstaw do uznania, że skarżący kasacyjnie skutecznie podważył stan faktyczny, który przyjęty został przez sąd I instancji - jako prawidłowo ustalony przez organ - za podstawę wyrokowania w rozpoznawanej sprawie.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego na początku podkreślić należy, że w orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15 LEX nr 2313814; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r.; sygn. akt II FSK 1342/15 LEX nr 2341030; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15 LEX nr 2321303).

W zawartym w ocenianej skardze kasacyjnej zarzucie naruszenia prawa materialnego skarżący wskazuje na naruszenie "§ 27 ust. 1 - 6 w zw. z § 22 ust. 4 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 5 w zw. z § 6 ust. 1 3,4 w zw. z § 7 ust. 1-3 w zw. z § 19 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na uznaniu, że wnioskodawca nie spełnia kryteriów pozwalających na zmianę biznesplanu, podczas gdy w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy, przy uwzględnieniu całości zebranego w sprawie materiału dowodowego uznać należy, że skarżący był uprawniony do zmiany biznesplanu i otrzymania zgody na tę zmianę". Wskazać należy, że obowiązek wskazania naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone z wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Sąd II instancji nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez NSA we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem (por. wyrok NSA z 14stycznia 2026 r., I GSK 511/23, LEX nr 4033114 wyrok NSA z 10 grudnia 2025 r., I GSK 732/23, LEX nr 4017076).

W rozstrzyganej sprawie formułując zarzut błędnej wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego jej autorka ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu nawet nie próbowała wykazać, na czym miałaby polegać wadliwa wykładnia tej regulacji prawnej. Strona za pomocą tego zarzutu próbuje podważać ustalenia i ocenę stanu faktycznego zaistniałego w sprawie na których oparły się organy, odmawiając uwzględnienia wniosku skarżącego. Wobec powyższego podkreślić należy, że nie można skutecznie stawiać zarzutu naruszenia prawa materialnego, polegającego na jego błędnej wykładni, gdy z uzasadnienia takiego zarzutu (materialnoprawnego) wynika, że skarżący w rzeczywistości kwestionuje ustalenia w zakresie stanu faktycznego. "Zwalczanie ustaleń faktycznych nie może nastąpić wyłącznie przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Konieczne jest w takiej sytuacji wykazanie, że błędne ustalenia są wynikiem naruszenia przez sąd przepisów prawa procesowego." (por. np. wyroki NSA: z 21 lutego 2024 r., I OSK 74/23 LEX nr 3738711; czy z 7 czerwca 2024 r., I OSK 1313/23 LEX nr 3853814). Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości (por. np. wyroki NSA: z 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09; z 24 kwietnia 2020 r., I OSK 1046/19; z 1 czerwca 2021 r., III OSK 3442/21).

Stanowisko strony skarżącej w zakresie spełnienia przesłanek do uzyskania zgody na zmianę założeń biznesplanu jest nietrafne. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia wykonawczego pomoc, jest przyznawana osobie fizycznej, która m.in. przedłożyła biznesplan dotyczący rozwoju gospodarstwa oraz zobowiązała się do zrealizowania tego biznesplanu. Z kolei w myśl § 6 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia wykonawczego, biznesplan, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 5, zawiera koncepcję rozwoju gospodarstwa, w tym opis wyjściowej sytuacji gospodarstwa obejmujący informacje dotyczące gruntów rolnych znajdujących się w gospodarstwie, uwzględniające powierzchnię i rodzaj użytków rolnych, a także dotyczące budynków, budowli, maszyn, urządzeń i wyposażenia, wykorzystywanych do produkcji rolnej, zwanych dalej "zasobami gospodarstwa". Zgodnie natomiast z § 6 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego, opis, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 lit. a, zawiera informacje dotyczące zasobów gospodarstwa będących w posiadaniu wnioskodawcy lub których jest właścicielem w dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy, lub które wnioskodawca zamierza objąć w posiadanie lub nabyć na własność w terminie, o którym mowa w § 19 ust. 2 tj 9 miesięcy od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy.

Ponadto zgodnie z § 27 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego zmiana założeń biznesplanu w trakcie jego realizacji może dotyczyć tylko warunków o których mowa w § 22 ust. 4 do warunków tych nie należy zmiana działek rolnych wchodzących w skład gospodarstwa w okresie wyjściowym. Zmiana ta ma związek z ustaleniem wielkości ekonomicznej gospodarstwa wielkość ta musi być możliwa do zweryfikowana przez organ przed wypłatą pomocy w celu ustalenia czy strona kwalifikuje się w dalszym ciągu do jej uzyskania.

Podkreślić należy, że strona składając wniosek o wypłatę pierwszej raty pomocy oświadczyła, że biznesplan w zakresie wejścia w posiadanie działek w nim wskazanych został zrealizowany, gdy tym czasem kupiła inne działki niż wskazane w pierwotnym biznesplanie. W związku z powyższym nie można w okolicznościach faktycznych sprawy uznać, że skarżący kasacyjnie spełnił warunki do uzyskania pozytywnej decyzji w postaci zgody na zmianę założeń biznesplanu. Podkreślić należy, że zmiana założeń biznesplanu może nastąpić jedynie w wyniku wyrażenia na taką zmianę zgody przez właściwy w tej sprawie organ, który wcześniej zaakceptował założenia biznesplanu beneficjenta, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Okoliczność, że skarżący zrealizował samowolnie zmieniony biznesplan nie świadczy o wadliwości wydanej w sprawie decyzji. Z § 20 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego jednoznacznie wynika, że beneficjent musi spełnić warunek nabycia lub wejścia w posiadanie gospodarstwa, którego rozwoju dotyczy biznesplan, w chwili składania wniosku o płatność pierwszej raty pomocy, który to wniosek należy z kolei złożyć w nieprzekraczalnym terminie 9 miesięcy od doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy. Skarżący składając wniosek o pierwszą płatność nie spełniał warunków określonych w przyjętym biznesplanie, a wniosek o jego zmianę złożył oczekując od organu akceptacji samowolnie dokonanych zmian przyjętych założeń. W tych okolicznościach organy prawidłowo wniosku strony nie zaakceptowały.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę tę oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 360 zł obejmujących wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego organ w postępowaniu kasacyjnym orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).