Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: NSA Marek Stojanowski NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.M. (d. G.) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 19/23 w sprawie ze skargi P.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] października 2022 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 13 kwietnia 2023 r. oddalił skargę P.G. (obecnie M.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z [...] października 2022 r. w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo skarżąca zrzekła się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez błędne zastosowanie i uznanie, że skarga podlega oddaleniu, mimo że zasługiwała na uwzględnienie i zachodziły podstawy do uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. w zaskarżonych częściach oraz pominięcie faktu, że organy naruszyły:

a) art. 64 pkt 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r. poz. 2268 z późn. zm.), dalej: ups, przez nieuwzględnienie wykazanych przez skarżącą faktów, w tym dokumentem tj. oświadczeniem pisemnym I.M., że babka skarżącej naruszała wobec niej i jej ojca, a swojego syna obowiązki rodzinne – wyzywała i poniżała ją oraz jej rodziców, uniemożliwiała współzamieszkiwanie, co w konsekwencji spowodowało, że rodzina skarżącej zmuszona była wyprowadzić się od niej i nie utrzymywała z nią żadnego kontaktu przez kilkadziesiąt lat, co Sąd błędnie uznał za okoliczność niezwalniającą z odpłatności za pobyt babki skarżącej w domu pomocy społecznej, pomijając jednocześnie argumentację i dowody skarżącej potwierdzające spełnienie przesłanek "rażącego naruszenia przez mieszkańca DPS innych obowiązków rodzinnych", a także błędne uznanie, że oświadczenie strony oraz jej ojca spisane na piśmie nie jest wystarczające do wykazania faktu, że babka nie realizowała wobec skarżącej obowiązków rodzinnych i zachowywała się wobec nich nagannie z punktu widzenia moralnego i społecznego, z błędnym pominięciem okoliczności, że fakty, na które powołuje się skarżąca są trudne do wykazania, zwłaszcza, że miały miejsce kilkadziesiąt lat temu, gdy skarżąca była małoletnia i nie mogła wówczas zadbać o udokumentowanie naruszeń obowiązków rodzinnych przez babkę ojczystą, nadto okoliczności te dotyczą wieloletnich zaniechań wykonywania obowiązków rodzinnych babki wobec wnuczki, zatem pisemne oświadczenia strony i jej ojca są środkiem wystarczającym, aby okoliczność tę wykazać, skoro organ nie znalazł podstaw, aby odmówić twierdzeniom skarżącej oraz jej ojca przymiotu wiarygodności;

b) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, w szczególności przez nieprawidłowe rozpatrzenie całego materiału dowodowego i uznanie, że zasadnym jest nałożenie na skarżącą opłaty wskazanej w decyzji, a niezasadnym zwolnienie skarżącej z tej opłaty, mimo że skarżąca wykazała rażące naruszenie przez jej babkę innych obowiązków rodzinnych względem skarżącej wszelkimi środkami dowodowymi, które były jej dostępne (okoliczności, na które się powołuje, miały swoje źródło kilkadziesiąt lat temu, kiedy skarżąca była dzieckiem - wówczas to babka poniżała ją i jej rodziców oraz uniemożliwiała współzamieszkiwanie, co skutkowało brakiem dalszych relacji rodzinnych z winy babki), a także wykazała, że nie jest w stanie łożyć na babkę aż 1 601, 68 zł miesięcznie;

2) art. 141 § 4 ppsa przez błędne zastosowanie i dokonanie oceny stanu faktycznego w sposób budzący uzasadnione podejrzenie, że kontrola legalności postępowania organów administracji publicznej przeprowadzona została w sposób wybiórczy, nieuwzględniający w całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym załączonych do skargi dowodów w postaci oświadczeń pisemnych Z.S. i J.P., co uniemożliwia merytoryczną kontrolę oceny zastosowania prawa materialnego.

Ponadto skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów: kart informacyjnej leczenia szpitalnego oraz zaświadczeń o stanie zdrowia I.M. celem wykazania faktu, że matka skarżącej jest przewlekle chora na reumatoidalne zapalenie stawów, wymaga opieki, a także wsparcia finansowego córki, a charakter jej choroby jest postępujący i wymaga systematycznej rehabilitacji, decyzji o waloryzacji renty z 1 marca 2023 r. celem wykazania niewielkiej wysokości renty matki skarżącej, orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z 17 lipca 2023 r. celem wykazania, że matka skarżącej jest niezdolna do pracy, paragonów, faktur, dokumentów ze sklepów i banku oraz potwierdzeń przelewów celem wykazania aktualnych kosztów życia skarżącej, a także wydatków, jakie ponosi po rozwodzie w związku z meblowaniem i remontowaniem nowego mieszkania oraz paragonów i potwierdzeń transakcji celem wykazania kosztów, jakie skarżąca ponosi w związku z posiadaniem zwierząt domowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół problemu prawidłowości odmowy zwolnienia skarżącej z obowiązku uiszczania opłaty za pobyt jej babki w domu pomocy społecznej. W sprawie tej skarżąca została bowiem zobowiązana do uiszczania kwoty 1 601,68 zł miesięcznie z tytułu ponoszenia kosztów pobytu jej babki w domu pomocy społecznej, pomimo że w toku postępowania administracyjnego podnosiła, że z uwagi na postawę babki w przeszłości i jej stosunek do skarżącej i jej ojca, w tym wyrzucenie ich z domu, w ocenie skarżącej wskazywały, że w sprawie zachodziły przesłanki całkowitego zwolnienia jej z obowiązku pokrywania kosztów pobytu babki w domu pomocy społecznej.

Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w pierwszej kolejności należy odnieść się do wniosków dowodowych zgłoszonych przez autora skargi kasacyjnej. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zgodnie z przepisem art. 106 § 3 ppsa sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 ppsa, stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 ppsa. Zauważyć bowiem należy, że co do zasady rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego jest kontrola ustaleń Sądu Wojewódzkiego, a nie zastępowanie tego Sądu. Ogólnie zauważyć należy, że uwzględnienie nowych dowodów przedłożonych na etapie postępowania kasacyjnego implikowałoby nowe ustalenia faktyczne, które mogłyby mieć wpływ na wynik oceny dokonanej przez wojewódzki sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny mógłby w takiej sytuacji przypisać Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa z przyczyn temu sądowi nieznanych. Podczas procedowania kasacyjnego zakres badania legalności zaskarżonego wyroku, poza braną z urzędu pod rozwagę nieważnością postępowania, wyznacza, wynikająca z art. 183 § 1 ppsa, zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Przywołany przepis wyłącza zatem zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym art. 106 § 3 w związku z art. 193 ppsa. Odmienne zapatrywanie byłoby ewidentnie sprzeczne z treścią art. 183 § 1 ppsa. Wyklucza to tym samym możliwość przeprowadzenia dowodów wskazanych w skardze kasacyjnej.

Niezależnie od powyższego należy odnotować, że dokumenty, których dotyczą wnioski dowodowe sformułowane w skardze kasacyjnej, są datowane na okres przypadający już po wydaniu zaskarżonych decyzji. Oznacza to, że dowody te nie mogły służyć wyjaśnieniu ewentualnych wątpliwości występujących w rozpoznawanej sprawie. Zadaniem sądów administracyjnych zgodnie z art. 3 § 1 ppsa jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje zatem prawidłowość ustalenia przez orzekające organy stanu faktycznego sprawy i zastosowania przepisów prawa materialnego. Z przyczyn oczywistych organy wydające rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej nie mogły uwzględniać dowodów nieistniejących w czasie wydania decyzji. Tym samym dowody takie, jak przywołane w skardze kasacyjnej, są nieprzydatne do dokonania oceny prawidłowości działalności organów administracji publicznej.

Mając na uwadze oś sporu w rozpoznawanej sprawie, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 64 pkt 7 ups osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności, jeżeli osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca faktu naruszenia obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty upatruje w fakcie naruszania porządku domowego przez przebywającą obecnie w domu pomocy społecznej babkę, co powodowało w przeszłości interwencję policji, a finalnie wyrzucenie skarżącej i jej ojca z domu rodzinnego. Odnotować przy tym należy, że skarżąca na poparcie tych faktów nie przedstawiła innych dowodów niż oświadczenia własne i jej ojca. W sytuacji takiej nie sposób zatem uznać, że skarżąca skutecznie wykazała rażące naruszenie obowiązków rodzinnych przez jej babkę. W sprawie tej na etapie postępowania administracyjnego nie przedstawiono bowiem dowodów, które w sposób przekonujący mogłyby świadczyć o wspomnianym rażącym naruszeniu obowiązków rodzinnych. Rację w tym miejscu należy przyznać Sądowi, który uznał, że oświadczenia skarżącej i jej ojca o sposobie postępowania pensjonariuszki domu pomocy społecznej przedstawiały subiektywne stanowisko stron postępowania. Zauważyć przy tym należy, że były to zasadniczo jedyne dowody powołane w postępowaniu administracyjnym mogące świadczyć o istnieniu przesłanek wpływających na możliwość całkowitego zwolnienia skarżącej z obowiązku ponoszenia części kosztów pobytu babki w domu pomocy społecznej. Fakt bowiem spłacania przez skarżącą kredytu mieszkaniowego został już uwzględniony przez orzekające organy, które obniżyły ciążący na skarżącej obowiązek ponoszenia kosztów do wskazanej powyżej kwoty. Za dowody w sprawie nie mogą być przy tym uznane oświadczenia Z.S. i J.P. załączone do skargi kasacyjnej. Oświadczenia te nie stanowiły bowiem dowodów w postępowaniu administracyjnym i zostały przedłożone dopiero na etapie składania skargi do Sądu pierwszej instancji. Jako takie nie mogły one zostać zatem uwzględnione w toku kontroli działalności administracji publicznej. Orzekające w sprawie organy nie znając treści oświadczeń, które zostały złożone na późniejszym etapie, nie mogły bowiem ustalać stanu faktycznego na podstawie tych oświadczeń. Na marginesie powyższego należy także zaznaczyć, że z uwagi na ograniczenie zakresu kontroli sądowoadministracyjnej do kontroli działalności administracji publicznej sądy administracyjne nie prowadzą własnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, a jedynie badają prawidłowość jego ustalenia przez organy na podstawie dowodów istniejących w czasie prowadzenia postępowania administracyjnego.

W świetle powyższych wywodów za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa.

Jednocześnie należy stwierdzić, że skoro skarżąca w toku postępowania administracyjnego nie powołała dowodów wskazujących na rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty, to w sprawie brak było podstaw do zwolnienia jej z obowiązku ponoszenia części kosztów pobytu babki w domu pomocy społecznej. Zauważyć bowiem należy, że przepis art. 64 pkt 7 ups przewidujący możliwość takiego zwolnienia jest wyjątkiem od zasady ponoszenia kosztów pobytu w domu pomocy społecznej przez zobowiązane podmioty w kolejności wynikającej z art. 61 ust. 1 ups. Jako taki przepis ten musi podlegać wykładni ścisłej, w związku z czym niemożliwe jest przyznanie ulgi określonej w art. 64 pkt 7 ups w sytuacji, w której osoba zobowiązana do ponoszenia kosztów pobytu w domu pomocy społecznej nie wykaże wystąpienia w sprawie przesłanek umożliwiających zwolnienie jej z tego obowiązku.

W konsekwencji powyższego brak było podstaw uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 64 pkt 7 ups.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony przez pominięcie któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie lub takie sformułowanie wywodów sądu, które powoduje, że kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Jednocześnie orzecznictwo sądów administracyjnych stoi na stanowisku, że na podstawie art. 141 § 4 ppsa można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną, a ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez Sąd tego przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3218/19, z 11 marca 2020 r., sygn. akt I GSK 175/18, z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I FSK 1789/17, czy z 8 listopada 2023 r., sygn. akt I OSK 239/22).

Kontrolowany wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego nie wykazuje wad przemawiających za koniecznością jego uchylenia na gruncie art. 141 § 4 ppsa. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w zacytowanym powyżej przepisie, a wywody składu orzekającego w sprawie są logiczne, wyczerpujące i odnoszą się do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.