II SA/Kr 1582/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-01-22	
Data wpływu	2025-12-12	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Jacek Bursa /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art 138 par 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 stycznia 2026 r. sprawy ze sprzeciwu M. T. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 17 listopada 2025 roku, znak: WI-I.7840.15.36.2025.EU w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę i rozbiórkę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego M. T. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Starosta Tatrzański decyzją z 23 maja 2025 r., znak: AB.6740.392.2024.JM, odmówił Inwestorowi A. sp. z o.o. z siedzibą w Z., zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji pn. Budowa pięciu budynków pensjonatowych wraz z instalacjami wewnętrznymi (wodno-kanalizacyjne, centralnego ogrzewania, wentylacji mechanicznej, elektroenergetyczne) oraz infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi: zewnętrzne instalacje kanalizacji sanitarnej, wodociągowe, elektroenergetyczne, przebudowa przyłącza wodociągowego, kanalizacji sanitarnej, elektroenergetycznego, instalacji kanalizacji deszczowej z pięcioma szczelnymi zbiornikami na wody opadowe o poj. 20 m3, zewnętrzne instalacje ciepłownicze i pomp ciepła, utwardzenie terenu w postaci dojść, dojazdów, miejsc postojowych, budowa murów oporowych, rozbiórka dwóch budynków mieszkalnych o nr porządkowych [...] wraz z towarzyszącą im infrastrukturą techniczną, wycinka drzew i nasadzenia kompensacyjne. Adres zamierzenia dz. ewid. nr [...], [...]. [...] jedn. ewid. nr [...] Z.. Wg organu I instancji inwestycja jest niezgodna z wymaganiami § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U.2022.1225 ze zm.), zwanego dalej WT, oraz § 8 ust. 2 pkt 6 lit. j) uchwały Nr VII/89/2011 Rady Miasta Z. z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S. – M. Ż.", zwanej dalej m.p.z.p.

Odwołanie wniósł Inwestor, zarzucając naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego i procesowego.

Wojewoda Małopolski decyzją z 17 listopada 2025 r. Znak sprawy: WI-I.7840.15.36.2025.EU, na podstawie art. 138 § 2 Kpa i art. 82 ust. 3 Pb, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Wg organu odwoławczego w toku prowadzonego postępowania administracyjnego Starosta Tatrzański:

1. postanowieniem z 30 października 2024 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia określonych nieprawidłowości. Zakres stwierdzonych w tym postanowieniu nieprawidłowości zawarty został w 4 działach tematycznych oraz łącznie w 35 punktach i podpunktach,

2. postanowieniem z 17 grudnia 2024 r. postanowił uzupełnić postanowienie z 30 października 2024 r. w zakresie dodania zapisu nakładającego obowiązek odniesienia się do zastrzeżeń i uwag adw. T. L. (pełnomocnik strony) złożonych 16 grudnia 2024 r.,

3. postanowieniem z 3 lutego 2025 r. postanowił uzupełnić postanowienie z 30 października 2024 r. w zakresie dodania zapisu nakładającego obowiązek odniesienia się do zastrzeżeń i uwag M. B. oraz S. M. (stron postępowania) złożonych 30 stycznia 2025 r.,

4. postanowieniem z 5 lutego 2025 r. postanowił uzupełnić postanowienie z 30 października 2024 r. w zakresie dodania zapisu nakładającego obowiązek odniesienia się do zastrzeżeń i uwag i A. O.-E. oraz L. O. (stron postępowania) złożonych 4 lutego 2025 r.,

5. postanowieniem z 13 lutego 2025 r. postanowił uzupełnić postanowienie z 30 października 2024 r. w zakresie dodania zapisu nakładającego obowiązek odniesienia się do zastrzeżeń i uwag M. K. (strony postępowania) złożonych 12 lutego 2025 r.

Pismem z 3 lutego 2024 r. (data wpływu na dziennik podawczy [...] r.), Inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika, przedłożył uzupełniony PZT i PAB oraz ustosunkował się do treści postanowienia z 30 października 2024 r.

Jednak ostanowienia te nie spełniają wymogów stawianych art. 35 ust. 3 Pb i nie wypełniają dyspozycji nałożenia obowiązku usunięcia "wskazanych nieprawidłowości".

Obowiązek sprawdzenia zgodności PZT i PAB z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy do zadań ustawowych organu administracji architektoniczno-budowlanej. Podnoszone przez strony tego postępowania, merytoryczne uwagi co do treści projektowanego zamierzenia inwestycyjnego – jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie – winny zostać w pierwszej kolejności ocenione przez organ prowadzący to postępowanie, a w sytuacji potwierdzenia ich zasadności i niedostrzeżenia ich przy pierwszej kontroli PZT i PAB, winny zostać jednoznacznie zakomunikowane Inwestorowi, poprzez nałożenie na niego obowiązku usunięcia konkretnych nieprawidłowości.

Nie jest natomiast dopuszczalne nałożenie na Inwestora obowiązku, w formie jak to zrobił organ I instancji, tj. poprzez nałożenie obowiązku odniesienia się do zastrzeżeń i uwag, bez precyzyjnego określenia, które zarzuty stron są zasadne i w jakiej formie PZT i PAB winien zostać uzupełniony w tym zakresie.

W formie przedstawionej przez organ I instancji – w szczególności na merytoryczne uwagi co do treści PZT i PAB – brak jest możliwości potwierdzenia, że wykonany w tym zakresie obowiązek został wykonany.

Zatem postanowienie z 17 grudnia 2024 r., 3 lutego 2025 r., 5 lutego 2025 r., 13 lutego 2025 r. naruszają art. 35 ust. 3 Pb i nie wypełniają dyspozycji nałożenia obowiązku usunięcia "wskazanych nieprawidłowości".

Postanowieniem z 30 października 2024 r., Starosta Tatrzański nałożył na inwestora m.in. obowiązek doprowadzenia PZT i PAB do zgodności z § 14 WT oraz § 8 ust. 2 pkt 6 lit. j) m.p.z.p., a następnie w treści zaskarżonej decyzji stwierdził, że nałożony w tym zakresie obowiązek nie został wykonany:

cyt.: pkt I.1 lit. c): zgodność projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektonicznobudowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...): ze względu na zapisy m.p.z.p. należy udokumentować spełnienie warunku § ust. 2 pkt 6 lit. j, k, dotyczącym obowiązku dostosowania budynku do lokalnych tradycji budowlanych w szczególności w zakresie otwarć oraz materiałów elewacyjnych. Powyższe dane winny zostać udokumentowane właściwymi wyliczeniami oraz opisami. pkt II.2 lit. a): Zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi: Opis projektu zagospodarowania terenu należy: zweryfikować w zakresie faktycznego i prawnego dostępu do drogi publicznej wraz z wykazaniem parametrów

dojazdu w tym jezdni o szerokości min. 3,0 m i dojścia odpowiedniego do przeznaczenia. Podać należy konkretnie: numery działek ewid., po których będzie realizowany dojazd i dojście, aż do najbliższej drogi publicznej wraz z tytułem prawnym inwestora dla realizacji obsługi komunikacyjnej zamierzenia. W sytuacji zapewnienia dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną urządzoną na wydzielonych działkach z użytkiem "dr" Inwestor powinien legitymować się udziałem, w każdej z działek, na której faktycznie urządzona jest już droga wewnętrzna lub na rzecz inwestora winna zostać ustanowiona służebność drogowa – na podstawie art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – dalej zwane WT. Przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek. Dostęp prawny oznacza, że winien on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym, musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez Inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych, jak również spełniający wymagania wynikające z przepisów technicznobudowlanych, posiadający odpowiednie parametry.

Odnosząc się do kwestii będącej podstawą odmowy udzielenia przez Starostę Tatrzańskiego pozwolenia na budowę, tj. braku dostępu do drogi publicznej, Starosta stwierdził, że Inwestor nie wykazał, że planowania inwestycja – z uwagi na parametry projektowanego zamierzenia inwestycyjnego – 5 budynków pensjonatowych posiadających łącznie 78 apartamentów oraz 83 miejsca postojowe

– posiada dostęp do drogi publicznej o szerokości wynoszącej 4,5 m.

Wg organu odwoławczego restrykcyjne podejście do zagadnienia dostępu do drogi publicznej, choć znajduje co do zasady usprawiedliwienie, w przedmiotowej sytuacji oznaczałoby w istocie całkowite uniemożliwienie zrealizowania jakiejkolwiek inwestycji w rejonie, gdzie wcześniejsze inwestycje zostały zrealizowane i z powodzeniem funkcjonują na podstawie udzielonych pozwoleń na budowę w oparciu o tę samą drogę dojazdową. Z akt sprawy wynika, że objęta wnioskiem inwestycja nie leży bezpośrednio przy drodze publicznej. Dostęp do tej drogi jest zapewniony przez drogę przebiegającą przez dz.ew.nr [...] (długość ok. 95 m licząc od drogi publicznej do terenu inwestycji), w której inwestor ma udziały na zasadach współwłasności (patrz KW nr [...]). Z ogólnie dostępnych zdjęć lotniczych (patrz np. [...]), wynika że dz.ew.nr [...] zapewnia dostęp do drogi publicznej 14 nieruchomościom posesyjnym (dot. posesji – ul. [...] o nr [...], [...] Z części rysunkowej PZT (patrz rys. nr T_1.1) i planszy dostępu do drogi publicznej (patrz rys. nr T_1.4), wynika że zaprojektowany dostęp do drogi publicznej

ma we fragmencie zaprojektowane przewężenie wynoszące od 3,17 m do 3,79 m, a w dalszym odcinku szerokość drogi dojazdowej wynosi 4,47 m do 4,52 m. Takie parametry zostały zaakceptowane przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych pod względem zgodności projektu z wymogami ochrony przeciwpożarowej. Kwestia połączenia terenu inwestycji (działki budowlanej) z drogą publiczną uregulowana została w § 14 WT, który odwołuje się do przepisów odrębnych, dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, które powinny być uwzględniane przy projektowaniu i budowie dojść do działek budowlanych. Przepisy takie zawiera rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U.2009.124.1030) w tym § 13. Wg organu odwoławczego decydujące znaczenie przy ocenie spełnienia wymogów z zakresu ochrony przeciwpożarowej ma opinia rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych wyrażona stosownym uzgodnieniem (por. wyrok NSA z 16.04.2021 r., sygn. akt: II OSK 992/19). Dopóki w obrocie prawnym pozostaje pozytywne uzgodnienie projektu budowlanego w zakresie warunków przeciwpożarowych, to zarzut naruszenia przepisów pożarowych nie może być skutecznie podnoszony. Kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej określone zostały w art. 35 ust. 1, 2 i 3 Pb, a w zakresie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń odnoszą się do sprawdzenia ich kompletności, a nie ich oceny i ewentualnego podważania zawartych w nich ustaleń (por. wyrok NSA z 13.06.2022 r., sygn. akt: II OSK 1942/19). Z treści projektu wynika, że do projektowanych budynków nie ma obowiązku doprowadzenia drogi pożarowej.

Powyższe potwierdza § 12 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych z 24 lipca 2009 r. (Dz.U.2009.124.1030), zgodnie z którym budynek zaliczany jest do grupy budynków niskich (N), kategorii zagrożenia ludzi ZLV oraz o liczbie miejsc noclegowych do 50 w jednym budynku – a z takim przypadkiem mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie – nie wymaga zapewnienia drogi pożarowej.

W takiej formie projekt został pozytywnie zaopiniowany przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych (uzgodnienie na części rysunkowej PZT).

W świetle powyższego, w ocenie Wojewody Małopolskiego w okolicznościach przedmiotowej sprawy, zgodnie z § 14 ust. 1 WT, dojście i dojazd do budynku o szerokości 3 m jest wystarczające (szczególnie, gdy chodzi o budynek usytuowany w trudnym terenie górskim). Droga dojazdowa stanowi połączenie nie tylko przedmiotowego terenu inwestycyjnego z drogą publiczną, ale również służy jako połączenie dla innych budynków, które są usytuowane wzdłuż tej drogi (omówiono powyżej oraz patrz zdjęcia lotnicze https://mapy.geoportal.gov.pl). W treści rysunkowej PZT nie określono przeznaczenia budynków usytuowanych wzdłuż rzeczowej drogi dojazdowej służącej również tym budynkom, niemniej jednak z zapisów m.p.z.p. wynika, że budynki te mogą być użytkowane jako budynki mieszkalne, a także w budynkach tych mogą być prowadzone usługi hotelarskie, realizowane jako budownictwo pensjonatowe (patrz zapisy przeznaczenia podstawowego dla terenów MN). W ocenie Organu II instancji, przedstawione powyżej okoliczności faktyczne, przemawiają za uznaniem, że warunki komunikacyjne zostały w niniejszej sprawie spełnione. Ponadto PZT i PAB posiadają pozytywne uzgodnienie z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych – co stanowi dowód potwierdzający brak naruszenia przepisów przeciwpożarowych. Ponadto mając na uwadze treść ust. 1 § 14 powyższego rozporządzenia przyjęte przez ustawodawcę pojęcie "jezdni", odnosi się do każdego pasa, po którym ma odbywać się dojazd, a w konsekwencji, że minimalnym wymaganiem dla takiego pasa jest szerokość 3 metrów (por. wyroki NSA: z 4 lipca 2017 r., sygn. II OSK 1921/16; z 15 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2492/14). Ocena spełnienia wymogów wynikających z § 14 ust. 1 rozporządzenia winna być zatem podstawą orzeczenia organu, co oznacza, iż nie było podstaw do sięgania po rozwiązanie określone w § 14 ust. 2 lub 3 rozporządzenia (por. także wyrok NSA z 10 maja 2005 r., OSK 1567/04). Gdyby przyjąć wykładnię § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych zaprezentowaną przez Wojewodę, a zaaprobowaną przez Sąd I instancji, to okazałoby się że dojście do nieruchomości musi mieć szerokość jeśli nie 7,5 metra (ust. 1 + ust. 3), to przynajmniej szerokość 5 metrów wskazaną w ust. 2 cyt. przepisu. Z taką interpretacją tej normy nie sposób się zgodzić, albowiem pomija ona zupełnie okoliczność, iż ciąg pieszo-jezdny umożliwiać musi między innymi postój pojazdów (§ 14 ust. 2 rozporządzenia), którego to wymogu nie musi spełniać dojazd o jakim mowa w § 14 ust. 1, co uzasadnia ustanowienie odmiennych wymogów co do minimalnej szerokości wymaganej dla tych rodzajów dojazdów.

Podsumowując minimalna szerokość umożliwiająca dostęp i dojście do nieruchomości przewidzianej pod zabudowę określona została w § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Trafny więc okazał się zatem zgłoszony zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i w następstwie tego niewłaściwe zastosowanie § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zauważyć bowiem należy, iż w kontrolowanej sprawie przewidziane w projekcie dojście i dojazd, które ma zapewnić o dostępie budynku do drogi publicznej, tylko we fragmencie, ma przewężenie wynoszące 3 metry. Okoliczność ta nie została przy tym w ogóle oceniona pod względem zgodności projektu z wymogami ochrony przeciwpożarowej, lecz błędnie uznana za samoistne naruszenie § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia, tym bardziej, że uregulowania dotyczące ciągów pieszo-jezdnych nie mają zastosowania w tej sprawie. Reasumując, organy administracji architektoniczno-budowlanej mają obowiązek oceny czy istniejąca droga wewnętrzna zapewni odpowiedni dojazd z terenu inwestycji (działki budowlanej) do drogi publicznej, lecz nie mogą wymagać, ani narzucać formy dojazdu i dojścia o szerokościach większych niż wymagane prawem minimum. Parametry drogi dojazdowej i dojścia należy również zaprojektować odpowiednio do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej (co za tym idzie należy uwzględnić przy ocenie parametrów dostępu do drogi publicznej również rodzaj inwestycji). Zatem przedstawiona powyżej okoliczność nie uzasadniała orzeczenia o odmowie zatwierdzenia PZT i PAB oraz pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do drugiej kwestii dotyczącej łącznej szerokości lukarn, która nie może przekroczyć 2/3 długości całej połaci dachowej, to w pierwszej kolejności wskazano, że m.p.z.p. rozstrzyga o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na danym terenie w świetle zachowania ładu przestrzennego (urbanistycznego). W rozumieniu urbanistycznym, celem tego przepisu jest zapobieżenie sytuacji, w której połać dachowa (tradycyjnie postrzegana jako element skośny, kryty blachą, dachówką) zamienia się wizualnie w pionową ścianę fasadową, co zmienia charakter budynku z poddaszem na budynek z pełną kondygnacją. Układ lukarn w jednym, szerokim pasie może tworzyć efekt jednolitej, masywnej ściany. Natomiast układ lukarn rozproszony, na różnych wysokościach (np. naprzemiennie), optycznie "rozbija" tę masę. Otwory te są oddzielone od siebie nie tylko przerwami w poziomie, ale i w pionie, co sprawia, że połać dachowa wciąż jest postrzegana jako dominujący element architektoniczny, a nie tylko tło dla lukarn. W tradycyjnej architekturze Podhala, często stosowane są lukarny rozmieszczone na różnych poziomach w celu doświetlenia – dopuszczonych ustaleniami m.p.z.p. – dwóch kondygnacji w dachu tego budynku. Taka kompozycja architektoniczna poprzez wykorzystanie układu dwupoziomowego, jest bardziej przemyślana, estetyczna i lepiej wpisuje się w krajobraz niż proste, standardowe rozwiązanie z jednym rzędem lub jedną długą lukarną. Zatem należy stwierdzić, że przedstawiona przez organ I instancji argumentacja dotycząca sumowania wszystkich otwarć w dachu mimo, iż są usytuowane na dwóch różnych poziomach nie może zostać zaakceptowana, gdyż w przedmiotowej sprawie elementy te nie stykają się ze sobą ani w pionie, ani w poziomie.

Poza tym organ odwoławczy podkreślił, iż na obecnym etapie postępowania, brak jest również możliwości do przychylenia się do żądania Inwestora zaprezentowanego w uzasadnieniu odwołania, tj. wydania decyzji zgodnej z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Z treści art. 35 ust. 4 Pb wynika jednoznacznie, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest decyzją uznaniową, lecz ma charakter związany. W praktyce oznacza to, że właściwy organ nie może udzielić pozwolenia na budowę inwestorowi, który nie spełni wszystkich prawem przewidzianych wymagań, ale zarazem nie może odmówić uwzględnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy inwestor spełni wszystkie wymagane przepisami przesłanki. Organ I instancji, nie dopełnił warunków wynikających z art. 35 ust. 1 Pb i nie przeprowadził pełnej kontroli PZT i PAB w zakresie uregulowanym w tym przepisie (organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, mającym wpływ na orzeczenie). Ocena zarzutów nie pozwala przyjąć, by organ I instancji dokonał sprawdzenia projektu budowlanego z ustaleniami szczegółowymi m.p.z.p., a organ odwoławczy – bez naruszania zasady dwuinstancyjności postępowania – nie może przeprowadzić bowiem postępowania uzupełniającego w sytuacji, gdy Starosta Tatrzański w ogóle nie umożliwił inwestorowi usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego (nie zostały one także wskazane w postanowieniu z art. 35 Pb). Dalej organ odwoławczy wskazał co organ I instancji winien przeprowadzić w ponownie prowadzonym postępowaniu – winien uwzględnić definicje wynikające z ustaleń m.p.z.p. w kontekście przeznaczenia podstawowego terenu podlegającego zainwestowaniu, gdzie istotne są zapisy m.p.z.p., który w tym przypadku jednoznacznie definiuje odrębnie pensjonat i apartament, a w terenie podlegającym zainwestowaniu dopuszcza tylko zabudowę pensjonatową (nie dopuszcza apartamentowców). Dostrzeżona przez organ odwoławczy nieprawidłowość dotyczy również kwestii liczby kondygnacji nadziemnych projektowanych budynków. W rozpoznawanej sprawie takie postępowanie w pierwszej instancji – w znacznym zakresie, mającym wpływ na orzeczenie – nie zostało w ogóle przeprowadzone, stąd organ odwoławczy nie ma możliwości, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wydania decyzji merytorycznej. Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest ściśle sformalizowane i opiera się na analizie przedłożonego przez inwestora PZT i PAB, które muszą spełniać określone wymogi.

Wydanie merytorycznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę bez prawidłowego wezwania do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 Pb – a z takim przypadkiem mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie – stanowił nie tylko naruszenie tego przepisu prawa materialnego, ale jednocześnie narusza ogólne zasady postępowania administracyjnego, zwłaszcza wyrażoną w art. 7 kpa zasadę prawdy obiektywnej i rozwijające tę zasadę przepisy art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa. Zaistniały stan faktyczny i prawny, wobec kategorycznej treści art. 15 Kpa i art. 35 ust. 3 Pb, wyklucza dalsze działania organu odwoławczego w trybie art. 136 § 1 Kpa.

Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył M. T., zarzucając naruszenie art. 138 § 2 zdanie drugie w związku z art. 138 § 2a Kpa poprzez przekroczenie przez Wojewodę Małopolskiego kompetencji do określania wytycznych w zakresie wykładni przepisów prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie, a które to wytyczne, zawarte w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej Organu II instancji, przybrały formę oceny materialnoprawnej przedłożonego projektu zagospodarowania terenu i projektu budowlanego oraz poglądów interpretacyjnych (ocen prawnych) dotyczących spełniania przez ten projekt wymogów określonych w przepisach techniczno-budowlanych oraz zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, które to oceny i poglądy są niedopuszczalne przedwczesne (a w ocenie skarżącego także częściowo błędne) i które z racji przyjęcia form wytycznych dla organu pierwszej instancji mogą przeniknąć do dalszego postępowania, skutkując wydaniem wadliwej decyzji po ponownym rozpoznaniu sprawy przez Starostę Tatrzańskiego, który będzie nimi związany.

Powołano się na orzecznictwo sadowe wskazujące, iż niedopuszczalne jest przy decyzji kasatoryjnej udzielanie organowi I instancji wytycznych dotyczących kwestii materialnoprawnych, które to wytyczne są niedopuszczalne, przedwczesne i naruszają zasadę dwuinstancyjności postępowania. Decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem procesowym i nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej. Oznacza to, że decyzja tego rodzaju nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, a więc organ I instancji nie jest związany oceną prawną organu odwoławczego w zakresie materialnoprawnym, więc wiążą go tylko wytyczne procesowe.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych.

Sprzeciw podlega uwzględnieniu albowiem zaskarżona decyzja kasatoryjna została wydana co najmniej przedwcześnie. Tym samym narusza ona art. 138 § 2 kpa, wobec czego sprzeciw skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 151a § 1 p.p.s.a.

Na wstępie należy wskazać, że kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa, a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa, sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia. Dlatego w ramach niniejszego postępowania ze sprzeciwu, sąd nie jest władny oceniać merytorycznych poglądów organu II instancji.

Dalej należy wskazać, że zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 kpa, który to przepis jest podstawą dla wydania skarżonej decyzji uchylającej orzeczenie organu I instancji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten zatem wymaga, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonywujący, że decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko w przypadku zaistnienia tej przesłanki organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innych przypadkach kpa wymaga wydania decyzji merytorycznej tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i albo orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw. Z tymi uregulowaniami koresponduje art. 136 kpa wprowadzający obowiązek przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie.

Niniejsza sprawa dotyczyła rozpoznania wniosku o zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (dalej pozwolenie na budowę), a zatem w świetle art. 35 ust. 1 prawa budowlanego, przed wydaniem takiego rozstrzygnięcia organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany był do dokonania określonych w tym przepisie sprawdzeń dokumentacji projektowej. W razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w art. 35 ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Natomiast w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie postanowienia, o którym mowa w ust. 3, organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Taka też sytuacja wystąpiła w przedmiotowym wypadku i niewykonanie w sposób kompletny obowiązków nałożonych na inwestora postanowieniami - wymienionymi w części historycznej uzasadnienia - stanowiło podstawę do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę przez organ I instancji.

Przywołany przepis art. 35 ust. 1 prawa budowlanego jasno wskazuje, jakie wymogi muszą być spełnione, aby wydać decyzję pozytywną w stosunku do wniosku inwestora. Tym samym, również w postępowaniu odwoławczym wymogi te muszą zostać poddane wyczerpującej analizie, a spełnienie lub niewypełnienie tych wymogów musi zostać przez organ II instancji wnikliwie przeanalizowane i wyczerpująco uzasadnione. O ile uzasadnienie organu II instancji jest bardzo rozbudowane, to jednak powyższego warunku nie spełnia.

Przechodząc do meritum sprawy należy przypomnieć, że organ I instancji wydał decyzję odmowną, wyrażając ocenę, że teren inwestycji nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej zgodnie z wymaganiami § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz że inwestycja jest niezgodna z § 8 ust. 2 pkt 6 lit. j) uchwały Nr VII/89/2011 Rady Miasta Zakopane z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S. – M. Ż.".

Organ II instancji nie podzielił tej oceny i wyraził pogląd, że teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, oraz że ocena organu I instancji co do tego, że inwestycja jest niezgodna z w/w przepisem planu miejscowego jest błędna.

Jednocześnie organ II instancji stwierdził, że na obecnym etapie nie ma możliwości wydania decyzji merytorycznej, tj. pozytywnej dla inwestora. Argumenty organu II instancji w tym zakresie są jednak tak sformułowane, że uchylenie decyzji organu I instancji należy ocenić jako co najmniej przedwczesne. Organ II instancji nie wykazał bowiem podstaw do zastosowania art. 138 § 2 kpa oraz tego, że w sprawie nie zachodziły przesłanki do merytorycznego jej rozstrzygnięcia. Błędne na tej płaszczyźnie jest bowiem stanowisko tego organu, że nie może on na obecnym etapie zająć wiążącego stanowiska wobec merytorycznej treści PZT i PAB. Podkreślić bowiem należy, że organ II instancji jest przede wszystkim organem merytorycznym, a nie tylko kontrolnym.

I o ile rzeczywiście postanowienia organu I instancji były częściowo redagowane nieprawidłowo i wzywały nie tylko do usunięcia braków, które w tym trybie powinny być uzupełniane ale również do złożenia wyjaśnień, to jednak w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że jeśli choć jeden z nałożonych obowiązków był nałożony zasadnie, a inwestor go nie wykonał, to zachodzą podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Kwestia niezasadności pozostałych lub niejasne ich sformułowanie nie wpływa bowiem na ostateczny wynik sprawy, skoro jeden z koniecznych do udzielenia pozwolenia na budowę obowiązków nie został przez inwestora spełniony. Dlatego wskazane przez organ II instancji wady postanowień wydanych w trybie art. 35 ust. 3 prawa budowlanego, w okolicznościach niniejszego postępowania nie miały wpływu na wynik sprawy.

Natomiast ocena organu II instancji, że w sprawie nie zachodziły przesłanki do odmowy wydania pozwolenia na budowę z konkretnie wskazanych przez organ I instancji przyczyn, obligowała organ II instancji do wyrażenia kompleksowej oceny, co do zgodności i kompletności dokumentacji projektowej z przepisami wymienionymi w art. 35 ust. 1 prawa budowlanego w pozostałym zakresie. Jeśli w ocenie organu II instancji taka zgodność by nie zachodziła, organ ten winien był wskazać konkretnie, co w dokumentacji projektowej i z jakim konkretnie przepisem jest niezgodne. Jeśli byłaby to niezgodność, która może zostać usunięta wyłącznie w trybie art. 35 ust. 3 prawa budowlanego, to wtedy dopiero zachodziłyby podstawy do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Samo stwierdzenie przez organ II instancji konkretnych nieprawidłowości w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 prawa budowlanego nie stanowi naruszenia art. 15 k.p.a., skoro w jej konsekwencji dojdzie do uchylenia decyzji organu I instancji i to organ I instancji wyda postanowienie o obowiązku usunięcia tych nieprawidłowości.

Natomiast w przedmiotowej sprawie organ II instancji, mimo że jest organem merytorycznym, uchylił się od obowiązku wyrażenia takiej oceny, przedstawiając enigmatyczne i mało konkretne argumenty, mające uzasadniać podstawę do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Dlatego w ponownym postępowaniu organ II instancji dokona wyczerpującej oceny dokumentacji projektowej w ramach wyznaczonych przez art. 35 ust. 1 prawa budowlanego. Jeśli po jej dokonaniu stwierdzi nieprawidłowości, które wymagają zastosowania trybu z art. 35 ust. 3 prawa budowlanego, to wtedy będzie mógł orzec na podstawie art. 138 § 2 kpa. Przy czym orzekając w tym trybie, konkretnie i wyczerpująco wskaże dostrzeżone nieprawidłowości i to w taki sposób, aby organ I instancji mógł nałożyć na inwestora stosowne zobowiązania w sposób jednoznaczny. W innym wypadku organ II instancji rozstrzygnie sprawę merytorycznie.

Z uwagi na powyższe, na obecnym etapie rozstrzygnięcie organu II instancji, zostało wydane z naruszeniem art. 138 § 2 kpa. W ponownym postępowaniu organ zastosuje się do wskazanych w uzasadnieniu wytycznych i poglądów prawnych, i stosownie do nich ponownie rozstrzygnie sprawę.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I wyroku). O kosztach (pkt II wyroku) orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., które obejmują zwrot wpisu sądowego w wysokości 100 zł, koszty zastępstwa profesjonalnego pełnomocnika 480 zł i opłatę od pełnomocnictwa 17 zł.