II SA/Kr 516/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-06-24	
Data wpływu	2014-04-09	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Aldona Gąsecka-Duda
Anna Szkodzińska /sprawozdawca/
Jacek Bursa /przewodniczący/	
Symbol z opisem	648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	I OSK 2755/ 14	
Skarżony organ	Dyrektor Izby Skarbowej	
Treść wyniku	uchylono decyzję II i I instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198; art. 5 ust. 2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska (spr.) WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2014 r. na rozprawie sprawy ze skargi [....] w W .na decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia 10 lutego 2014 r. nr [....] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w K. na rzecz skarżącej [....] w W. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Uzasadnienie:

W piśmie z dnia 12 grudnia 2013 r. na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2, 3 ust. 1 i 2, art. 4 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej Rada Sekcji Krajowej Pracowników Skarbowych "[...]" w W. zwróciła się do Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] o przekazanie informacji dotyczących wynagrodzeń zasadniczych brutto oraz mnożników kwoty bazowej Naczelnika Urzędu Skarbowego, Zastępców Naczelnika Urzędu Skarbowego, Głównego Księgowego oraz kierowników komórek organizacyjnych w układzie: nazwa stanowiska-kwota-nazwa komórki.

Decyzją z dnia 23 grudnia 2013 r. ([...]) Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] na podstawie art. 5 ust. 1 i 2, art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r., nr 101, poz. 926 ze zm.) oraz art. 104 i 107 kpa odmówił udostępnienia informacji w zakresie wynagrodzeń zasadniczych brutto oraz mnożników kwoty bazowej Naczelnika Urzędu Skarbowego, Zastępców Naczelnika Urzędu Skarbowego, Głównego Księgowego oraz kierowników komórek organizacyjnych.

Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] podał co następuje:

Prawo do informacji publicznej, jako konstytucyjne prawo podmiotowe zostało wyrażone w art. 61 Konstytucji. Jego korelatem jest obowiązek udzielania obywatelom określonych informacji o działalności instytucji publicznych oraz osób pełniących funkcje publiczne. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Zgodnie z art. 1 i 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest informacja o sprawach publicznych, jednak o tym czy dana informacja ma charakter publiczny i podlega ujawnieniu należy rozstrzygać w odniesieniu do konkretnych przypadków. Wynagrodzenie zasadnicze brutto oraz mnożniki kwoty bazowej w rozumieniu tej ustawy są informacją publiczną. Jednak należy mieć na uwadze art. 31 ust. 3 Konstytucji, który wyznacza próg dostępności do informacji przez konieczność respektowania praw i wolności innych podmiotów, w tym przez konstytucyjnie gwarantowane prawo do życia prywatnego.

Żądane informacje dotyczą osób pełniących funkcje publiczne, albowiem zajmowane przez nich stanowiska i funkcje wiążą się z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączą się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów.

W przedmiotowej sprawie żądane informacje wykraczają poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego. Składniki oraz wysokość wynagrodzeń osób zajmujących stanowiska wymienione we wniosku została uregulowana w rozdziale 7 ustawy dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. nr 227, poz. 1505 ze zm.). Zgodnie z art. 85 ust. 1 tej ustawy wynagrodzenie pracownika służby cywilnej składa sie z wynagrodzenia zasadniczego przewidzianego dla zajmowanego stanowiska pracy oraz dodatku za wieloletnią pracę w służbie cywilnej. Z kolei w myśl ust. 2 ww. przepisu wynagrodzenie urzędnika służby cywilnej składa się z wynagrodzenia zasadniczego przewidzianego dla zajmowanego stanowiska pracy, dodatku za wieloletnią pracę w służbie cywilnej oraz dodatku służby cywilnej z tytułu posiadanego stopnia służbowego.

Wynagrodzenie zasadnicze przypisane do zajmowanego stanowiska pracy oraz dodatek służby cywilnej są ustalane w systemie mnożnikowym, a ich wysokość określona w PLN zależy od iloczynu kwoty bazowej (corocznie określanej w ustawie budżetowej) i mnożnika przypisanego danemu członkowi korpusu służby cywilnej. Pozostałe składniki wynagrodzenia (dodatek zadaniowy, dodatek specjalny) są ustalane kwotowo lub jako procent wynagrodzenia zasadniczego (dodatek za wysługę lat). Niezależnie od podstawy nawiązania stosunku pracy, zarówno urzędnicy, jak i pracownicy są pozbawieni możliwości negocjacyjnego kształtowania treści stosunku pracy, w tym kwestii płacowych. W przedmiotowej sprawie, kwestia wynagrodzeń została uregulowana w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 2009 r. w sprawie określenia stanowisk urzędniczych, wymaganych kwalifikacji zawodowych, stopni służbowych urzędników służby cywilnej, mnożników do ustalania wynagrodzenia oraz szczegółowych zasad ustalania i wypłacania innych świadczeń przysługujących członkom korpusu służby cywilnej (Dz. U. z 2009 nr 211 póz. 1630 z późn. zm). Powszechność wyżej powołanych regulacji dostatecznie realizuje zasadę transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie.

Żądane informacje nie mają również znaczenia dla oceny funkcjonowania instytucji oraz osób pełniących funkcje publiczne wymienione w przedmiotowym wniosku. Przykładem informacji spełniających tego rodzaju wymóg są wyniki kontroli przeprowadzonych przez powołane w tym celu organa i instytucje, w tym m.in. Najwyższą Izbę Kontroli, Izbę Skarbową, Ministerstwo Finansów, Państwową Inspekcję Pracy. Informacje te są jawne i powszechnie dostępne.

Informacje, których udostępnienia żąda wnioskodawca nie dotyczą również warunków powierzenia i wykonywania funkcji publicznych. W przypadku Naczelnika Urzędu Skarbowego zastosowanie znajduje dodatkowo art. 5 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzędach i izbach skarbowych (Dz. U. z 2004 r., nr 121 poz. 1267 ze zm.).

Brak jest więc przesłanek uzasadniających konieczność ingerencji w sferę prywatności osób pełniących funkcje publiczne w zakresie żądanym przez wnioskodawcę. Ewentualne udostępnienie omawianych informacji, możliwe byłoby wyłącznie przy zaistnieniu przesłanek określonych w art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych z którego wynika, że przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko gdy osoba, której dane dotyczą, wyrazi na to zgodę. W niniejszej sprawie, zgody na ujawnienie wysokości wynagrodzenia w ramach poszczególnych stanowisk pracy nie uzyskano. Dlatego ujawnienie żądanych informacji byłoby sprzeczne z przepisami art. 23 i 24 kc w świetle których, informacja o wysokości wynagrodzenia danej osoby stanowi jej dobro osobiste, jako element prywatnej sfery życia.

W przeciwieństwie do innych oświadczeń o stanie majątkowym (np. posła, senatora, radnych, osób zajmujących kierownicze stanowiska w państwie) oświadczenia majątkowe członków korpusu służby cywilnej -- pracowników urzędów skarbowych nie są jawne i podlegają ochronie jak dokumenty opatrzone klauzulą "zastrzeżone"- zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2006 r., póz. 1584 ze zm.).

Żądana informacja podlega więc ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 1 udip, co wynika z konieczności ochrony danych osobowych. Na poparcie swoich argumentów organ administracji powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych i stanowisko doktryny.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Rada Sekcji Krajowej Pracowników Skarbowych"[...]" w W., zarzucając jej naruszenie przepisu art. 7, 61 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; art. 6, 7, 8, 77§1, 107§1 w zw. z art. 107§3 in fine kpa; art. 1 ust. 1, art. 2. ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 3, art. 6 ust. 1 pkt 5, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej; art. 33 ust.1, w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy o finansach publicznych; art. 23 ust. 1 pkt. 2 ustawy o ochronie danych osobowych.

Wedle strony wnoszącej odwołanie Naczelnik w sposób nieuzasadniony rozciąga ochronę prywatności na dane niebędące informacją o sprawach prywatnych funkcjonariuszy publicznych. Nadto uzasadnienie decyzji nie spełnia wymagań określonych w art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej - nie wynika z niego, że osoba podpisująca decyzję zajmowała stanowisko w sprawie. Organ administracji nie przytoczył w ogóle treści art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, dlatego nie da się zweryfikować poprawności decyzji. Wskazała odwołująca się, że dane w postaci wysokości wszelkich form wynagrodzeń, w tym zasadniczego czy nagród, przysługujących na wymienionych we wniosku stanowiskach nie są elementem prawa pracownika, gdyż te wynagrodzenia są przyznawane funkcjonariuszom publicznym, zajmującym stanowiska w administracji rządowej i mają związek z wykonywaniem przez nich zadań publicznych. Dla dostępu do informacji publicznej nie ma znaczenia czy taka informacja trafia także do akt pracowniczych czy oświadczeń majątkowych, akta i oświadczenia podlegają bowiem odrębnemu porządkowi prawnemu. Niektóre dane znajdujące się w aktach pracowniczych czy oświadczeniach majątkowych również stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu w przypadku funkcjonariuszy publicznych.

Podniosła, że przepisy ustawy o finansach publicznych przesądzają o jawności gospodarki finansowej w sferze publicznej (art. 33 ust. 1 w zw.z ar. 34 ust. 1 pkt 5 lit a). Natomiast ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji.

Strona odwołująca się argumentacje zawarta w odwołaniu poprała orzecznictwem sądów administracyjnych i stanowiskiem doktryny.

Decyzją z dnia 10 lutego 2014 r. ([...]) na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa w zw. z art. 16 ust. 2 oraz art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) Dyrektor Izby Skarbowej w K. utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Skarbowego [...].

Organ odwoławczy podał, co następuje:

Udostępnienie żądanej informacji podlega ograniczeniu ze względu na przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym informacje dotyczące sfery prywatności funkcjonariuszy publicznych podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie związanym z pełnionymi przez te osoby funkcjami publicznymi. Nadto prawo do prywatności gwarantują przepisy art. 47 i 51 ust. 1 Konstytucji RP, przyznając jednostce prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym, a także chroniąc ją przed ujawnieniem informacji dotyczących jej osoby, poza przypadkami wyraźnie wynikającymi z ustawy. Również art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.) przyznaje jednostce prawo do poszanowania swojego życia prywatnego i rodzinnego, swojego mieszkania i swojej korespondencji. Za nieograniczaniem prywatności do zamkniętego katalogu informacji o osobie opowiedział się także Trybunał Konstytucyjny (por. wyrok z dnia 19 czerwca 1998 r., z dnia 21 października 1998 r. OTK 1998, z dnia 5 marca 2003 r. K 7/01).

Dopuszczalne jest ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej w granicach wyznaczonych przez art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Składniki oraz wysokość wynagrodzenia członków korpusu służby cywilnej określają przepisy rozdziału 7 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. nr 227, poz. 1505 ze zm.) oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 2009 r. w sprawie określenia stanowisk urzędniczych, wymaganych kwalifikacji zawodowych, stopni służbowych urzędników służby cywilnej, mnożników do ustalenia wynagrodzenia oraz szczegółowych zasad ustalania i wypłacania innych świadczeń przysługujących członkom korpusu służby cywilnej (Dz. U. z 2009 r., nr 211, poz. 1630 ze zm.). Z art. 85 ww. ustawy wynika, że wynagrodzenie zasadnicze jest przyporządkowane do zajmowanego stanowiska pracy według określających jego wysokość szczegółowych przepisów płacowych. Poziom wykonania obowiązków służbowych nie jest czynnikiem kształtującym konkretną kwotę wynagrodzenia zasadniczego, a w konsekwencji kwotę wynagrodzenia brutto. Kwotę tę określają bowiem właściwe przepisy płacowe wprowadzające określone stawki wynagrodzeń jako obowiązujące na określonych stanowiskach pracy. Bez związku z poziomem wykonania konkretnych zadań publicznych pozostają pozostałe składniki wynagrodzenia, które wraz z płacą zasadniczą, składają się na kwotę wynagrodzenia brutto.

Jednocześnie jednak składniki te wpływają na zróżnicowanie kwot wynagrodzeń brutto poszczególnych pracowników, nadając im osobisty wymiar. Podobnie wysokość mnożnika bazowego jest przypisana konkretnemu pracownikowi w związku z zajmowanym przez niego stanowiskiem pracy, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami płacowymi. Skoro zatem kwota wynagrodzenia brutto jest kształtowana przez przepisy płacowe w zależności od rodzaju zajmowanego stanowiska służbowego i nie wpływa na nią rodzaj i poziom wykonania konkretnych funkcji publicznych, to należy przyjąć, że nie pozostaje ona w związku z tą funkcją. Kwotę wynagrodzenia brutto kształtują dodatkowe składniki takie jak m.in. dodatek za staż pracy, dodatek służby cywilnej, dodatek zadaniowy, zasiłek macierzyński, chorobowy, opiekuńczy czy rehabilitacyjny, które różnicują jej wysokość w odniesieniu do konkretnych pracowników zatrudnionych w służbie cywilnej. Zindywidualizowana kwota wynagrodzenia brutto jest zatem sprawą prywatną pracownika, w odróżnieniu od wysokości wynagrodzenia zasadniczego przewidzianego na danym stanowisku pracy zgodnie z właściwymi przepisami płacowymi. Osobowy wymiar przysługującego konkretnemu pracownikowi wynagrodzenia brutto sprawia, że jego udostępnienie podlega ograniczeniu ze względu na przysługujące pracownikowi prawo do prywatności, którego ochroną objęte są także informacje z zakresu aktywności zawodowej osoby.

Do ochrony prawa do prywatności poza w/w przepisami konstytucyjnymi, znajdują zastosowanie także przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r., nr 101, poz. 926 ze zm.). Na podstawie powyższych przepisów ochronie podlegają wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Zakresem tej prywatności są objęte informacje o wynagrodzeniu konkretnego funkcjonariusza publicznego, które stanowią jednocześnie jego dane osobowe. Dane te są elementem treści zindywidualizowanego stosunku pracy, na potrzeby którego są przetwarzane przez pracodawcę, pełniącego funkcję administratora danych osobowych w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych. Dla zapewnienia bezpiecznego przetwarzania danych osobowych związanych ze stosunkiem zatrudnienia, przepis art. 22 § 5 kodeksu cywilnego odwołuje się do zasad ochrony przewidzianej w ustawie o ochronie danych osobowych. Oznacza to, że udostępnianie danych o zatrudnieniu konkretnego pracownika w innym celu niż włączenie ich do dokumentacji pracowniczej, stanowiącej ewidencyjny zbiór danych w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych jest dopuszczalne wyłącznie na podstawie przesłanek przewidzianych w powyższej ustawie, pod warunkiem jednak, że ich udostępnienie nie naruszy praw i wolności pracownika, którego dane dotyczą. Pracodawcę do poszanowania przysługującego pracownikowi prawa do prywatności, a w szczególności do ochrony dotyczących go danych osobowych zobowiązuje nadto przepis art. 111 kodeksu pracy.

Nieuzasadniony jest zarzut, iż organ I instancji nie odwołał się do przesłanki wynikającej z art. 5 ust. 2 udip. Przepis ten został bowiem powołany w podstawie prawnej i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Co się zaś tyczy zarzutu naruszenia art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 5 lit a ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych sprawozdanie z gospodarowania przez organ środkami publicznymi, w tym środkami przeznaczonymi na wynagrodzenie pracowników, zgodnie z przyznanym planem finansowym podlega udostępnieniu. Nie oznacza to jednak obowiązku ujawnienia w związku z tym sprawozdaniem informacji o wynagrodzeniach poszczególnych pracowników.

Natomiast jeśli chodzi o kwestię nieoznaczenia w decyzji podmiotów ze względu na których dobra organ I instancji wydał decyzję odmowną, to podmiotami tymi są: Naczelnik Urzędu Skarbowego, Zastępcy Naczelnika, Główny Księgowy oraz kadra kierownicza. Wobec dostępności danych personalnych ww. osób na oficjalnym portalu internetowym Urzędu Skarbowego możliwa jest ich identyfikacja. Również podnoszone w odwołaniu uchybienia wymogom dotyczącym uzasadnienia decyzji nie skutkują jej uchyleniem, gdyż uzasadnienie zawiera minimum elementów wymienionych w art. 107 §1 kpa. Nadto w podstawie prawnej decyzji zostały powołane przepisy prawa, w oparciu o które organ I instancji podjął rozstrzygnięcie. Przepis art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej został powołany prawidłowo, gdyż zarówno ust. 1 i 2 art. 16 miały znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Jeśli zaś chodzi o stanowisko Ministra Finansów, to przetwarzanie danych o osobach nie będących pracownikami w rozumieniu art. 2 kpa (a takimi są członkowie komisji) opiera się na innych przesłankach niż określone przez przepisy ustawy o ochronie danych osobowych, do których stosowania odsyłają wprost przepisy kodeksu pracy. Natomiast wynikający z decyzji Ministra Finansów z dnia 22 sierpnia 2013 r. obowiązek udostępnienia żądanej informacji publicznej dotyczył nagród, które są innym rodzajem świadczenia niż przysługujące funkcjonariuszom wynagrodzenie za pracę.

Na powyższe rozstrzygnięcie Sekcja Krajowa "[...]" Pracowników Skarbowych w W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając mu naruszenie przepisów art. 7, 8 ust. 2, 61 ust. 1 i 2, 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP; art. 1 ust. 1, 3 ust. 2, 6 ust. 1 pkt 3, 6 ust. 1pkt 5, 10 ust. 1, 16 ust. 1, i 2 pkt 2 in fine ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej; art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 5 lit a ustawy o finansach publicznych; art. 23 ust. 1 pkt 1, 23 ust.1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych; art. 6, 7, 15 w zw. z art. 127 § 2 i art. 138 §1 pkt 1, 77 §1, 80, 107§1 w zw. z art. 107§3 kpa w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 104 kpa.

W ocenie strony skarżącej organy administracji nie dokonały wykładni art. 6 ust. 1 pkt 3, art. 6 ust. 1 pkt 5, art. 5 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w kontekście praw określonych w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP; zaprezentowano taką interpretację ustawy o dostępie do informacji publicznej i ustawy o ochronie danych osobowych, która uniemożliwia uzyskanie informacji o działaniach władzy publicznej oraz niweczy jakąkolwiek formę kontroli społecznej; naruszono zasadę jawności finansów publicznych; nie ustosunkowano się do części zarzutów odwołania naruszając art. 15 w zw. z art. 127§2 i 138 §1 pkt 1 i 140 kpa; decyzje obu instancji zawierają wady skutkujące naruszenie art.107 §1 w zw. z art. 107 §3 i 140 kpa.

Wedle strony skarżącej dane w postaci wysokości wynagrodzeń zasadniczych na wymienionych we wniosku stanowiskach nie są elementem prywatności pracownika, gdyż te wynagrodzenia są przyznawane funkcjonariuszom publicznym, zajmującym wysokie stanowiska w administracji rządowej i mają związek z wykonywaniem przez nich zadań publicznych. Dla dostępu do informacji publicznej nie ma znaczenia czy taka informacja trafia do akt pracowniczych lub oświadczeń majątkowych, podlegają one odrębnemu porządkowi prawnemu, przy czym pewne dane znajdujące się w aktach pracowniczych czy oświadczeniach majątkowych są także informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w przypadku funkcjonariuszy publicznych.

Prawo do uzyskania spornych informacji wynika wprost z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Nadto przepisy ustawy o finansach publicznych przesądzają o jawności gospodarki finansowej w sferze publicznej art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1p kt 5 lit a ustawy o finansach publicznych. Organy nie dostrzegły, że skoro dane funkcjonariuszy publicznych są podawane do wiadomości publicznej to nie ma potrzeby prawnej ochrony danych osobowych tych pracowników w postaci imion i nazwisk.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Odmawiając udzielenia żądanej informacji organy odwołały się do treści art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, nie kwestionując tego, że informacja ta jest informacją publiczną. Jej udostępnienie doprowadziłoby - zdaniem organów - do nieuzasadnionej ingerencji w prawo do prywatności o jakim mowa w w/w przepisie.

Zgodzić należy się z organami co do tego, że prawo do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego i może podlegać ograniczeniom. Takie ograniczenie przewiduje wskazany przepis ustawy, wyłączając jednakowoż z zakresu ochrony informacje o osobach pełniących funkcje publiczne, mające związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji.

Prawo do prywatności jest, podobnie jak prawo do informacji publicznej, przedmiotem ochrony konstytucyjnej (art. 47 Konstytucji RP). Prywatność to uprawnienie jednostki do kształtowania sfery prywatnej życia tak, aby była ona wolna od ingerencji i niedostępna dla innych podmiotów. Prywatność podlega ochronie dlatego, że przyznaje się każdej osobie prawo do wyłącznej kontroli tej sfery życia, która nie dotyczy innych, a w której wolność od ciekawości innych jest swoistą conditio sine qua non swobodnego rozwoju. (M. Safjan, Prawo do ochrony życia prywatnego, Szkoła Praw Człowieka, Helsińska Fundacja Praw Człowieka, Warszawa 2006, s. 211 i n.).

To, że oba prawa korzystają z równorzędnej ochrony konstytucyjnej winno stanowić wskazówkę interpretacyjną dla oceny, czy określona informacja, choć dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną, winna być udostępniona. Jak wskazał w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 marca 2006 (K 17/05) Trybunał Konstytucyjny "kluczowym problemem związanym z zagadnieniem konstytucyjności wyłączenia, o którym mowa w ust. 2 art. 5 ustawy o dostępie do informacji, jest określenie związku między życiem prywatnym a działalnością publiczną. Jego istnienie oznacza, że informacja powinna się wiązać z funkcjonowaniem instytucji, w szczególności mogłaby mieć znaczenie dla ukształtowania się poglądu o sposobie jej funkcjonowania. Na gruncie ustawodawstwa zwykłego nie jest możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie sytuacji istnienia związku między życiem prywatnym a ograniczeniem prawa do prywatności z uwagi na obowiązek udzielania informacji publicznej i skorelowane z nim prawo podmiotowe. Nie ulega wątpliwości, że ustawa w tym zakresie musi posługiwać się zwrotem ogólnym i opisowym, a ocena istnienia związku powinna być dokonywana zawsze in concreto. Nie jest przy tym możliwe przyjęcie nieskrępowanej swobody interpretacyjnej. W każdym wypadku musi być wyraźne powiązanie określonych faktów z życia prywatnego z funkcjonowaniem osoby, której dotyczą, w instytucji publicznej". Stwierdził też Trybunał, że "prywatność może w pewnych sytuacjach być przedmiotem ingerencji dla ochrony dobra wspólnego, jednak wkraczanie w tę sferę, również tam, gdzie w wyraźny sposób styka się ona ze sferę publiczną, musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją. Mamy bowiem do czynienia z dobrami równorzędnymi. Ograniczenia dotyczące pewnych praw chronionych konstytucyjnie mogą być wprowadzane z uwagi na dobro wspólne. Do praw takich, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, należy prawo do prywatności. Nie zawsze jednak dobro wspólne przeważa nad interesem indywidualnym".

W rozpoznawanej sprawie zatem należy udzielić odpowiedzi na pytanie, czy udzielenie informacji o wysokości wynagrodzeń wskazanych we wniosku osób pełniących funkcje publiczne, stanowiące niewątpliwie ingerencję w sferę ich prywatności, uzasadnione jest owym "dobrem wspólnym".

Do warunków powierzenia i wykonywania funkcji, o jakich mowa w art. 5 ust. 2 ustawy należą zarówno obowiązki, jak i prawa osoby piastującej daną funkcję, w tym prawo do wynagrodzenia. Związek pomiędzy wysokością pobieranego wynagrodzenia, a prywatnością danej osoby jest oczywisty, ale nie dotyka sfery, która - także w wypadku osób pełniących funkcje publiczne – podlegałaby ochronie tj. godności danej osoby fizycznej. Wysokość wynagrodzenia takich osób stanowi element działalności instytucji publicznej, która z założenia winna być transparentna. Osoby podejmujące się sprawowania funkcji publicznej muszą mieć świadomość, że sfera ich prywatności będzie w tym zakresie ograniczona.

Informacji o wysokości wynagrodzeń osób zajmujących określone stanowiska nie zastępuje – tak jak chcą tego organy - wiedza o treści aktów prawnych, które wysokość tych wynagrodzeń regulują. Po pierwsze bowiem żądanie wnioskodawcy dotyczyło faktu, a nie prawa, a po wtóre nawet przy zastosowaniu obowiązujących przepisów płacowych wysokość wynagrodzeń może być różnicowana różnymi jego elementami i nie musi być równa dla wszystkich osób zajmujących określone stanowisko. Nie jest też zasadne twierdzenie, że niektóre elementy wynagrodzenia nie są związane z pełnioną funkcją publiczną. To, że mogą one mieć charakter "pochodny" nie oznacza, że odrywają się od związku z pełnioną funkcją publiczną.

Przeszkody w udostępnieniu żądanej informacji nie stanowią też przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Pomijając już ewentualne inne konotacje żądanej informacji z zakresem regulacji w/w ustawy wskazać wystarczy, że w jej art. 23 ust. 1 pkt 2 dopuszczono przetwarzanie danych (a więc także ich udostępnianie) jeśli jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Jak zaś wyżej wskazano, wynikający z ustawy obowiązek udostepnienia żądanej informacji stanowi realizację prawa do informacji publicznej.

Stwierdzić ostatecznie należy, że żądana informacja jest informacją publiczną, a ochrona prawa do prywatności przewidziana w art. 5 ust. 2 ustawy jest w niniejszej sprawie wyłączona bowiem informacja ta dotyczy warunków powierzenia i wykonywania funkcji przez osobę pełniącą funkcję publiczną.

Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) decyzje organów obu instancji należało uchylić.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.