II SA/Ol 278/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-07-22	
Data wpływu	2025-05-05	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Beata Jezielska
Bogusław Jażdżyk /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Klimek	
Symbol z opisem	6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny
Gospodarka komunalna	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 679; art. 4 ust. 1 pkt 2; Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 lipca 2025 r. sprawy ze skargi A. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Nidzicy z dnia 28 listopada 2024 r., nr X/130/2024 w przedmiocie uchwalenia Regulaminu korzystania z cmentarza komunalnego w Nidzicy I. stwierdza nieważność § 8 ust. 16 załącznika do zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Nidzica na rzecz A. M. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Z przekazanych akt sprawy wynika, że Rada Miejska w Nidzicy podjęła 28 listopada 2024 r. uchwałę nr X/130/2024 w sprawie uchwalenia Regulaminu korzystania z cmentarza komunalnego w Nidzicy. Natomiast w dniu 19 lutego 2025 r. Burmistrz Nidzicy wydał Zarządzenie nr 309/2025 z dnia 19 lutego 2025 r. w sprawie ustalenia wysokości cen i opłat za korzystanie z Cmentarza Komunalnego w Nidzicy.

A.M. (dalej jako: "strona", "skarżąca") skargą z dnia 1 kwietnia 2025 r. zaskarżyła uchwałę nr X/130/2024 Rady Miejskiej w Nidzicy z dnia 28 listopada 2024 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu korzystania z cmentarza komunalnego w Nidzicy (tą samą skargą zaskarżono również zarządzenie nr 309/2025 Burmistrza Nidzicy z dnia 19 lutego 2025 r. w sprawie ustalenia wysokości cen i opłat za korzystanie z Cmentarza Komunalnego w Nidzicy).

Zaskarżonej uchwale (jak również zarządzeniu) zarzucono naruszenie prawa i przekroczenie kompetencji przez Radę Miejską w Nidzicy poprzez pobieranie opłat cmentarnych, w tym opłat za ustawienie ławeczek przy grobach i innych dodatkowych opłat, których pobieranie jest niezgodne z obowiązującym prawem. Skarżąca wskazała, że uchwała wprowadza opłaty, które nie mają podstawy prawnej oraz, że zgodnie z ustawą z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych opłaty mogą dotyczyć pochówków oraz użytkowania miejsca grzebalnego oraz że opłaty za inne czynności, takie jak ustawianie ławeczek, korzystanie z alejek, wjazd na teren cmentarza, czy wykonywania drobnych prac porządkowych, nie są przewidziane w obowiązujących przepisach, co oznacza, że Rada Miejska w Nidzicy działała poza granicami prawa. Skarżąca podniosła, że bezpośrednie naruszenie jej praw związane jest z działaniem zarządcy cmentarza, który usunął ławeczkę postawioną przy grobie ojca. Brak jest podstawy prawnej do pobierania jakichkolwiek dodatkowych opłat. Skarżąca wniosła o unieważnienie uchwały oraz przeprowadzenie przez sąd weryfikacji wszystkich opłat związanych z korzystaniem z cmentarza komunalnego i sprawdzenie, czy są one zgodne z obowiązującym prawem oraz wprowadzenie zakazu pobierania opłat za ustawienie ławeczek, wjazd na cmentarz, korzystanie z alejek, oraz inne dodatkowe czynności niezwiązane z pochówkiem. Skarżąca wniosła także o wprowadzenie wyraźnej regulacji umożliwiającej darmowe ustawianie ławeczek.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślono, że Uchwała Rady Miejskiej nr X/130/2024 z dnia 28 listopada 2024 r. była przedmiotem kontroli organu nadzorczego – Wojewody Warmińsko-Mazurskiego. Zaznaczono, że dnia 2 stycznia 2025 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym stwierdzono nieważność części Regulaminu, stanowiącego załącznik do Uchwały. Natomiast organ nadzorczy nie dopatrzył się naruszeń prawa w zakresie § 5 ust. 1 oraz § 8 ust. 16 Regulaminu stanowiącego załącznik do Uchwały. Wskazano, że zgodnie z § 5 ust. 1 Regulaminu stanowiącego załącznik do Uchwały "za korzystanie z cmentarza komunalnego i chowanie zmarłych pobierane są opłaty", a zgodnie z § 8 ust. 16 Regulaminu stanowiącego załącznik do Uchwały "za wydanie każdorazowego zezwolenia na ustawienie ławki pobiera się jednorazową opłatę w wysokości ustalonej przez Burmistrza" W konsekwencji zapisy te weszły w życie i obowiązują. W ocenie organu działanie to było prawidłowe i wydane na podstawie i zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt. 2 ustawy o gospodarce komunalnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył, co następuje.

Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) – dalej jako: "p.p.s.a." sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest wyłącznie sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu wymagającym jego uchylenia.

Rozpoznając sprawę w świetle powyższych kryteriów należy stwierdzić, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem oceny sądu w tej sprawie jest jedynie zaskarżona uchwała, ponieważ skargą może być objęty jeden akt. Skarga na zarządzenie Burmistrza została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Ol 277/25 i zostanie rozpoznana oddzielnie.

W pierwszej kolejności sąd odniósł się do legitymacji skarżącej do wniesienia skargi, która oparta jest na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465, dalej: "u.s.g."), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego i otwiera drogę do jej merytorycznej oceny. Ocena ta zaś dotyczy charakteru naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego występuje wówczas, gdy jest ono konsekwencją naruszenia obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego lub procesowego).

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, opub. w OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 9 września 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 364/04, opub. w Lex nr 173736). Z uwagi na to, że do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, stąd w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/05, opub. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. przesądza wykazanie, albo wskazanie przez skarżącego naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego lub chociażby prawa chronionego w drodze ustawy, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt OSK 715/05, wyrok NSA z 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, opub. w CBOSA; postanowienie NSA z 9 listopada 1995 r., sygn. akt II SA 1933/95, opubl. w ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170; wyroki WSA w Białymstoku z 4 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 764/06 i sygn. akt II SA/Bk 763/05).

W niniejszej sprawie uznano, że skarżąca może realizować swoje prawo do sądu, w granicach przysługujących uprawnień jako osoba najbliższa opiekująca się grobem swojego ojca, w zakresie opłaty za wydanie zezwolenia na ustawienie ławki przy grobie. W tym zakresie bowiem skarżąca wykazała naruszenie jej interesu prawnego, z uwagi na konieczność poniesienia należnej opłaty wynikającej z załącznika do zaskarżonej uchwały za postawienie nowej ławeczki. Z wniesionej skargi nie wynika natomiast konieczność ponoszenia na chwilę obecną innych opłat, dlatego też sąd przyjął na obecnym etapie sprawy, że skarżąca wykazała naruszenie interesu prawnego jedynie w określonym wyżej zakresie. W ocenie sądu skarżąca wykazała zatem legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g., gdyż jej interes we wskazanym zakresie jest indywidualny, bezpośredni i realny, wynikający z normy obowiązującego prawa, tj. art. 7 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 576), który naruszony został skarżonym aktem. To stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera drogę skarżącej do merytorycznego rozpoznania skargi.

Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze cyt. wyżej u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednak nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą lub zarządzeniem organu gminy oznacza ich nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały (zarządzenia). Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zwłaszcza gdy podjęty akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu (z uzasadnienia wyroku TK z 9.12.2003 r., sygn. P 9/02).

Wskazać należy, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 679), u.g.k., tworzy samoistną podstawę prawną do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Wskazuje się przy tym zasadnie, że art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej jest przepisem lex specialis względem przepisów zawartych w samorządowych ustawach ustrojowych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie już przesądzono, że wymieniony przepis zawiera wszystkie elementy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego oraz zaznaczono, że kompetencje organów przewidziane w art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej mają charakter subsydiarny w stosunku do tych, które zostały ukształtowane samorządowymi ustawami ustrojowymi (zob. np. wyroki NSA: z dnia 16 kwietnia 2024 r., sygn. III OSK 3643/21, z dnia 7 września 2017 r., sygn. II OSK 27/16, dostępne w CBOSA). Podobnie w wypowiedziach doktryny, wskazujących na powszechnie obowiązujący charakter uchwał lub zarządzeń w zakresie opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych i urządzeń cmentarnych, akcentuje się, że na ich podstawie dochodzi do wiążącego obciążenia podmiotów zewnętrznych wobec administracji obowiązkiem ponoszenia określonych opłat, a zatem ich adresatami nie jest sama administracja (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015 r., s. 140; R. Hauser, M. Szustkiewicz, Orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawach niektórych uchwał samorządu terytorialnego na przykładzie regulaminu usług cmentarnych. Skutki dla konkurencji, ZNSA 2018, nr 2, s. 10-12; C. Banasiński, K.M. Jaroszyński, Komentarz do art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej oraz powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych, LEX/el.).

Podkreślić pozostaje, że art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. zawiera ogólną normę, która pozwala na ustanowienie na jej podstawie opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej i za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Ustawa ma jednak zastosowanie o tyle, o ile inna ustawa nie określi zakresu opłat pobieranych na podstawie tychże odrębnych przepisów (por. wyrok NSA z 20 września 2024 r. sygn. akt III OSK 242/23, wyrok NSA z 14 marca 2024 r. sygn. akt III OSK 1704/22, dostępne w CBOSA).

Stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Zestawiając art. 4 u.g.k. z art. 7 ustawy o cmentarzach należy stwierdzić, że art. 7 tej ustawy stanowi w zakresie ustalania opłat lex specialis wobec art. 4 u.g.k. Tym samym ustawa o cmentarzach stanowi podstawę nakładania opłat związanych z chowaniem zwłok (art. 7 ust. 2 tej ustawy) oraz wyłączenie tego upoważnienia w stosunku do grobów murowanych (art. 7 ust. 3) i określa zasady korzystania z grobów (ziemnych i murowanych). Z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. oraz art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach nie można wyinterpretować normy prawnej dającej podstawę do nakładania na osoby korzystające z cmentarza opłat będących świadczeniami publicznoprawnymi w drodze aktu prawa miejscowego ponad te opłaty, które możliwe są do ustalenia na podstawie ustawy o cmentarzach (vide: wyrok NSA z dnia 14 marca 2024 r., III OSK 1704/22, dostępny w CBOSA).

W wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 929/15 (dostępny, [w:] CBOSA) NSA przyjął, że: "W ustawie o cmentarzach ustawodawca dopuszcza możliwość pobierania opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych wyłącznie w postaci opłat za pochowanie zwłok oraz odpowiadającej tym opłatom, opłaty za zastrzeżenie przeciw ponownemu użyciu grobu po upływie 20 lat. Sam charakter tego świadczenia jest związany ze złożeniem i pochowaniem ludzkich zwłok (art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach). Opłaty za miejsce, za okres 20 lat i za każde kolejne przedłużenie opłaty na 20 lat, można zakwalifikować jako opłaty za usługi administratora cmentarza, polegające na udostępnienie miejsca pod grób i te opłaty bezspornie związane są z pochowaniem zmarłych". Organ gminy może zatem ustalić tylko takie opłaty, które są związane z pochowaniem zwłok, a nie jakiekolwiek opłaty związane z prowadzeniem cmentarza, czy też za każde dochowanie do grobu już opłaconego na wskazany okres 20 lat. Przedmiotem uchwały w sprawie stawek opłat za usługi na terenie cmentarzy nie mogą być zatem opłaty za wydanie każdorazowego zezwolenia na ustawienie ławki, tak jak to uregulowała Rada Miejska w § 8 ust. 16 Regulaminu korzystania z cmentarza komunalnego w Nidzicy, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały.

Podkreślić należy, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest tylko uchwała z 24 listopada 2024 r. nr X/130/2024 w sprawie uchwalenia Regulaminu korzystania z cmentarza komunalnego w Nidzicy. Nadmienić przy tym należy, że sporna uchwała była przedmiotem kontroli nadzorczej wojewody, który rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 2 stycznia 2025 r. stwierdził nieważność znacznej części Regulaminu stanowiącego załącznik do Uchwały.

Nadmienić należy również, że co do zasady Rada Miejska może przekazać kwestię szczegółowego uregulowania opłat za korzystanie z cmentarza organowi wykonawczemu. Musi jednak określić zakres takiego upoważnienia i nie może ono wykraczać poza uregulowanie zawarte w art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Sąd nie był natomiast władny w niniejszej sprawie badać legalności zarządzenia nr 309/2025 Burmistrza Nidzicy z dnia 19 lutego 2025 r. w sprawie ustalenia wysokości cen i opłat za korzystanie z Cmentarza Komunalnego w Nidzicy. Zarządzenie to – jak wskazano wyżej – będzie przedmiotem kontroli sądu w odrębnej sprawie.

Mając powyższe na względzie sąd, na podstawie przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, stwierdzając nieważność § 8 ust. 16 załącznika do zaskarżonej uchwały. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w pkt II wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi (300 zł.).