Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. L., D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 października 2024 r. sygn. akt III SA/Po 213/24 w sprawie ze skargi A. L., D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 29 lutego 2024 r. nr SKO.485.2326.10.2023 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 9 października 2024 r., sygn. akt III SA/Po 213/24 oddalił skargę A. L. i D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 29 lutego 2024 r., w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dotacji.

Od tego wyroku skarżące złożyły skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w części oddalającej skargę zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego tj.:

a) art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1270) - dalej jako "u.f.p." w związku z art. 35 ust. 1 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1400) - dalej jako "u.f.z.o." oraz w związku z art. 68 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148 ze zm.) - dalej jako "u.p.o.", poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że dotacja oświatowa została wydatkowana w sposób niezgodny z przeznaczeniem, podczas gdy statut przedszkola przewidywał rozdział pomiędzy obowiązkami dyrektora do spraw pedagogicznych oraz dyrektora do spraw administracyjnych, obowiązki dyrektora do spraw administracyjnych zgodnie z § 10 ust. 4 statutu polegały na sprawowaniu funkcji kierownika zakładu pracy dla zatrudnionych w przedszkolu pracowników, zatrudnianiu i zwalnianiu nauczycieli i pracowników niepedagogicznych, zapewnieniu warunków działania przedszkola, obsługi administracyjnej i finansowej oraz organizacyjnej. Skarżące podkreśliły, że obowiązki te polegały na wyposażeniu przedszkola w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do realizacji programu wychowania przedszkolnego oraz wykonywanie remontów. Wskazały, że rozdział pomiędzy obowiązkami dyrektora do spraw pedagogicznych a dyrektora do spraw administracyjnych zapewniał placówce kompleksową realizację zadań nałożonych na dyrektora w art. 68 u.p.o. Ich zdaniem wynagrodzenia dla obu dyrektorów nie przekraczały łącznie górnych limitów dla wynagrodzenia dla dyrektora (art. 35 u.f.z.o.);

b) art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. w związku z art. 35 ust. 1 u.f.z.o. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że dotacja była wydatkowana w sposób niezgodny z przeznaczeniem w zakresie wynagrodzenia za prowadzenie zajęć językowych i różnicy między kwotą wynagrodzenia wskazaną w rozliczeniu a kwotą ujętą na liście płac i deklaracjach ubezpieczenia społecznego, bowiem wskazane dokumenty nie stanowią wyłącznych dowodów na okoliczność kwot rzeczywiście wydatkowanych na wynagrodzenia oraz kwoty, dla której omyłkowo wskazano jako nabywcę przedszkole;

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775) - dalej jako "k.p.a." poprzez oddalenie skargi oraz błędne uznanie, że decyzja organu drugiej instancji nie została wydana z naruszeniem w. w. przepisów w stopniu uzasadniającym konieczność jej uchylenia, bowiem organ nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co skutkowało niewyjaśnieniem wszystkich okoliczności leżących u podstaw decyzji, w szczególności brakiem dostatecznego przedstawienia stanowiska w zakresie odmowy przyznania możliwości rozliczenia z dotacji oświatowej wynagrodzenia dla dyrektorów oraz niepodjęciu przez organ drugiej instancji dostatecznej inicjatywy w zakresie wyjaśnienia uzasadnienia faktycznego decyzji wraz ze wskazaniem faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności.

Skarżące wniosły o uchylenie wskazanego orzeczenia w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty wniesionego środka odwoławczego w znacznej części pokrywają się co do treści z zarzutami złożonej skargi do Sądu pierwszej instancji. Złożona skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, podniesiono w niej bowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Na wstępie należy wskazać, że dofinansowaniu z dotacji podlegają m. in. wydatki na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej placówkę, jeżeli pełni ona funkcję dyrektora tej placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego. Natomiast przepis art. 35 ust. 1 u.f.z.o. w brzmieniu od dnia 1 stycznia 2019 roku wskazywał na możliwość rozliczenia z dotacji wynagrodzenia dyrektora placówki oświatowej, który to równocześnie jest organem prowadzącym. Ponadto przepis ten precyzuje, jakie kategorie wydatków oraz jaka ich wysokość (w odniesieniu do niektórych z tych kategorii) mogą być finansowane dotacją. Jeżeli zatem co do części dotacji ustalono, iż nie została przeznaczona na cel opisany w przepisie, to znaczy, że zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p.

Zgodzić się należy z poglądem wyrażonym przez Sąd pierwszej instancji, że w sytuacji rozdzielenia obowiązków dyrektora placówki na kilka osób nie może być mowy o sfinansowaniu z otrzymanej dotacji wynagrodzenia dla osoby, w której zakres obowiązków wchodziły sprawy administracyjne. Należy wskazać, że ze statutu przedszkola wynika, że dyrektor do spraw pedagogicznych w zakresie swoich obowiązków sprawuje opiekę nad wychowankami i stwarza warunki do prawidłowego rozwoju dzieci, co samo w sobie stanowi, że zadanie to jest związane z kształceniem, wychowaniem czy też opieką. Obowiązki wskazanych w statucie dyrektorów niekiedy się pokrywają (przykładowo w kwestii odnoszącej się do zatrudniania i zwalnianie nauczycieli i pracowników niepedagogicznych – co w zasadzie definitywnie wyklucza możliwość sfinansowania z dotacji wynagrodzenia dla dyrektora do spraw administracyjnych). Nie mniej jednak dokonując zestawienia wskazanych obowiązków, należy wskazać, że dyrektor do spraw administracyjnych wykonywał zadania bardziej o charakterze organizacyjnym, kadrowym czy też finansowym, w konsekwencji nie ma możliwości tego rodzaju zadaniom przypisać cech zadań związanych w sposób bezpośredni z kształceniem, wychowaniem czy też opieką.

Zajmowanie się kwestią wyposażenia przedszkola, czy też zapewnienie obsługi administracyjnej nie odnosi się do zadań związanych z kształceniem, wychowaniem czy też opieką. Niezasadne w tym miejscu pozostaje twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji odniósł się w sposób lakoniczny do statutu przedszkola. Sąd prawidłowo wskazał, że istnienie dyrektora do spraw pedagogicznych oznacza, że to on, a nie dyrektor administracyjny, który dodatkowo jest organem właścicielskim, odpowiada za działalność oświatową i to jego wynagrodzenie winno być rozliczane z dotacji.

Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w swym orzecznictwie odnosił się już do kwestii braku możliwości finasowania z otrzymanych dotacji wynagrodzenia dyrektorów do spraw administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2022 r., sygn. akt I GSK 745/19, wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt I GSK 411/18, wyrok NSA z dnia 15 września 2020 r., sygn. akt I GSK 301/18). W związku z tym Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę w pełni podziela stanowisko odnoszące się do braku możliwości sfinansowania wynagrodzenia dyrektora do spraw administracyjnych z otrzymanych dotacji.

Natomiast przyjmując, że otrzymywane kwoty dla dyrektora do spraw pedagogicznych nie mogły być pokryte z dotacji, należało w pełni się zgodzić z twierdzeniem, że kwoty które były wypłacane jako wynagrodzenie, nie mogły zostać uznane za wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem. Wysokość tych kwot była uzależniona od kondycji finansowej placówki, co sprowadzało się do tego, że wysokość tych kwot była różna. Wobec tego nie było możliwości przypisania tym wpłatom cech wynagrodzenia. Prawidłowo wskazano, że wynagrodzenie powinno być należycie udokumentowane, celem wykazania prawidłowości wykorzystania otrzymanych środków. Natomiast bez znaczenia pozostaje w tym miejscu kwestia braku przekroczenia ustalonych dla wynagrodzenia limitów w sytuacji, gdy kwotą tym nie przypisano cech wynagrodzenia.

W związku z powyższym za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego wskazany w pkt 1 lit. a) skargi kasacyjnej.

Za chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. w związku z art. 35 ust. 1 u.f.z.o. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że dotacja była wydatkowana w sposób niezgodny z przeznaczeniem. W zakresie kwoty 825 zł tytułem wynagrodzenia za prowadzenie zajęć językowych należy wskazać, że przepis art. 10 a ust. 2 ustawy z 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2021 r., poz. 1762 ze zm.) został dodany z dniem 1 stycznia 2019 r., co sprowadza się do uznania stanowiska Sądu pierwszej instancji za słuszne, ponieważ przed dniem wejścia w życie wskazanego powyżej przepisu zatrudnianie nauczyciela na podstawie innej umowy niż umowa o pracę nie było możliwe. Natomiast zatrudnianie nauczyciela poprzez zawarcie umowy z podmiotem, na rzecz którego nauczyciel ten świadczy usługi na podstawie zlecenia lub umowy o dzieło nie było możliwe nawet po zmianie brzmienia wskazanego powyżej przepisu. Niezasadne przy tym pozostaje twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że bez znaczenia była tutaj forma zatrudnienia nauczyciela prowadzącego zajęcia. Z kolei w zakresie kwoty 46 zł tytułem różnicy między kwotą wynagrodzenia wskazaną w rozliczeniu a kwotą ujętą na liście płac i deklaracjach ubezpieczeniowych zarzut nie mógł być zasadny z uwagi na fakt, że wykorzystanie środków zgodnie z przeznaczeniem następuje wówczas, gdy fakt ten można stwierdzić na podstawie określonych dokumentów. Skarżące nie przedstawiły dokumentów, w oparciu o które organ mógł uznać, że różnica ta nie występuje. Analogicznie stosowny brak zgodnych dokumentów należało wskazać, jako uznanie kwoty 136 zł za rok 2019 w zakresie zakupu pojemników, gdzie powołano się na błąd w fakturze potwierdzającej zakup. Przyjmując że na fakturze jako nabywcę wskazano inną placówkę, należało się zgodzić z zaprezentowanym poglądem, że dotacja ta nie mogła być uznana za wykorzystaną zgodnie z przeznaczeniem, skoro dotacje na ten cel otrzymało przedszkole, które prowadziły skarżące. W tym przypadku konsekwencja popełnienia błędu spowodowała, że organ nie mógł uznać tej kwoty, jako wykorzystanej zgodnie z jej przeznaczeniem.

Natomiast kwestia tego, że zarówno organy jak i Sąd przyjęły stanowisko odmienne od skarżących, nie może stanowić o słuszności stanowiska skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisów postępowania. Prze wszystkim Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, dlaczego organy w sposób prawidłowy odniosły się do kwestii związanej z wynagrodzeniem dla dyrektorów. Nie nosi to znamion dowolności. Materiał dowodowy został zebrany w sposób kompletny, wystarczający dla wydania stosownego rozstrzygnięcia, w którym to wskazano, w oparciu o jakie przesłanki uznano, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem.

W tym miejscu nie można przypisać Sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisów postępowania, gdyż to skarżące powinny w odpowiedni sposób dokumentować sposób wykorzystania dotacji. Zasadne pozostaje przy tym stanowisko organu, który wskazuje, że strona dysponując dowodami, co do których przysługuje jej nieograniczony dostęp, powinna wykazać się stosowną inicjatywą, gdyż to ona wywodzi dla siebie skutki prawne. Innymi słowy to w interesie skarżących było to, aby wszelkie dowody na poparcie swoich twierdzeń w stosownym momencie organowi przedstawić. W tej sytuacji niezasadne jest twierdzenie, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji zarzut naruszenia przepisów postępowania należało uznać za niezasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że dotacje oświatowe są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Podkreślenia wymaga jednak, że dotacje przeznaczane na realizację zadań szkół i placówek ograniczone są do zakresu ich celowości oraz do bieżących wydatków przedszkoli i szkół. Są one zatem przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, przy czym mogą być wyłącznie wydatkowane na pokrycie bieżących wydatków szkoły. Rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę (przedszkole, placówkę) bądź jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywaniu wszelkich jej wydatków. Natomiast nie budzi wątpliwości, że istnieje swoboda placówki w zakresie kształtowania swojej struktury organizacyjnej, jednak nie przesądza ona o możliwości zakwalifikowania kwot wypłacanych poszczególnym osobom jako wydatku podlegającego rozliczeniu z dotacji. Zapłata ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja została udzielona, czyli na realizację innych celów niż cele wskazane w przepisach ustawy, niezwiązanych z procesem kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, oraz zarazem nie stanowiących wydatków bieżących szkoły (przedszkola) lub placówki - winna być kwalifikowana jako wydatkowanie tej części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem

Mając na względzie treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.