Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 1469/23 w sprawie ze skargi [...] z siedzibą w [...] na niewykonanie przez Prokuratora [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 419/18 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prokuratora [...] na rzecz [...] z siedzibą w [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 1469/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na niewykonanie przez Prokuratora [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 419/18, wymierzył Prokuratorowi [...] grzywnę w wysokości [...] złotych (pkt 1), stwierdził, że bezczynność Prokuratora [...] w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), a także zasądził od Prokuratora [...] na rzecz [...] z siedzibą w [...] kwotę 680 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia [...] czerwca 2023 r. [...] z siedzibą w [...] (dalej: "wnioskodawca", "skarżący", "[...]") skierowało do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prokuratora [...] (dalej: "organ") prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2018 r. w sprawie II SAB/Wa 419/18 w sprawie ze skargi [...] na bezczynność Prokuratora [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o wymierzenie organowi grzywny i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Jak wynika z ustaleń w sprawie, [...] wnioskiem z dnia [...] maja 2018 r. wystąpiło do Prokuratury [...] o udostępnienie informacji, poprzez wskazanie:

- kto (imię, nazwisko), na podstawie art. 12 § 1 i § 2 ustawy Prawo o prokuraturze, miał dostęp do akt prowadzonych w postępowaniach w sprawie [...] oraz w postępowaniach dotyczących [...] - w odniesieniu do poszczególnych sygnatur ww. spraw,

- kto (imię, nazwisko), na podstawie art. 12 § 1 i § 2 ustawy Prawo o prokuraturze, otrzymał informacje i jakie o prowadzonych postępowaniach w sprawie [...] oraz w postępowaniach dotyczących [...] - w odniesieniu do poszczególnych sygnatur ww. spraw.

Sprawa była - wskutek wniesionej przez skarżącego skargi na bezczynność - przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 10 grudnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 419/18, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwana dalej: "p.p.s.a."), zobowiązał Prokuratora [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; zasądził na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi w oparciu o art. 200 powołanej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 marca 2022 r. sygn. akt III OSK 1159/21 oddalił skargę kasacyjną Prokuratora [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2018 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 419/18.

Przedmiotowy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uprawomocnił się zatem w dniu [...] marca 2022 r., zaś w dniu [...] czerwca 2022 r. doręczono Prokuratorowi [...] jego odpis wraz z aktami sprawy.

Na podstawie powołanego wyroku, Prokuratur [...] pismem z dnia [...] lipca 2022 r. poinformował [...], iż wniosek z dnia [...] maja 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej jest ogólny i nieprecyzyjny w stopniu uniemożliwiającym jego prawidłowe rozpoznanie. U podstaw takiego rozstrzygnięcia legł fakt niewskazania przez wnioskodawcę okresu, za który żądał wnioskowanych danych. Zaznaczył, że organ podziela utrwalony pogląd, że wnioski mało precyzyjne nieskonkretyzowane, obiektywnie niepozwalające ustalić przedmiotu informacji, której udzielenia domaga się wnioskodawca, nie stanowią wniosków o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwana dalej: "u.d.i.p."), a w rezultacie nie podlegają rozpoznaniu w trybie tej ustawy.

Pismem z dnia [...] maja 2023 r. [...] wezwało Prokuratora [...] do wykonania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 419/18.

Prokuratura [...] w piśmie z dnia [...] maja 2023 r. poinformowała [...], iż podtrzymuje stanowisko w przedmiocie wykonania wskazanego wyroku, zawarte w odpowiedzi z dnia [...] lipca 2022 r., wskazując, iż wniosek został sformułowany ogólnie i nieprecyzyjnie w stopniu uniemożliwiającym jego prawidłowe rozpoznanie.

[...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Prokurator [...] wniósł o jej oddalenie, uznając skargę za niezasadną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że akta sprawy administracyjnej wraz z prawomocnym wyrokiem zostały zwrócone organowi w dniu [...] czerwca 2022 r. i od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a., rozpoczął swój bieg wyznaczony wyrokiem termin, w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczynny, winna być rozpoznana. Termin ten upłynął z dniem [...] lipca 2022 r.

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że w piśmie z dnia [...] lipca 2022 r. organ poinformował [...], iż nie jest możliwe prawidłowe rozpoznanie wniosku z dnia [...] maja 2018 r. ze względu na jego ogólność i nieprecyzyjność, w szczególności brak w nim okresu, za który żądano wnioskowane dane. W ocenie Sądu pismo to nie "uwalnia" organu od zarzutu niewykonania wyroku w niniejszej sprawie – nie stanowi bowiem o załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, które polega na udostępnieniu danej informacji, wydaniu decyzji o odmowie jej udostępnienia lub np. poinformowaniu strony, że w sprawie przysługuje inny tryb dostępu do informacji publicznej. Przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej pozwala bowiem ustalić jednoznacznie treść żądania w nim zawartego, co też zostało potwierdzone rozstrzygnięciami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2018 r. oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2022 r.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji stwierdził, że przedstawione okoliczności faktyczne wskazują, że w dniu wniesienia niniejszej skargi, organ pozostawał w bezczynności w wykonaniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 419/18, pomimo uprzedniego wezwania przez skarżącego (pismo z dnia [...] maja 2023 r.) do wykonania powyższego wyroku. Skoro w terminie wyznaczonym wyrokiem Prokurator [...] sprawy nie załatwił, to wniosek o wymierzenie mu z tego powodu grzywny jest niewątpliwie uzasadniony. Niewykonywanie wyroków sądów godzi w samą istotę zasady praworządności, którą organy administracji publicznej są bezwzględnie związane (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a.) i w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane.

W ocenie Sądu skutkowało to wymierzeniem Prokuratorowi [...] grzywny w kwocie [...] zł, której wysokość mieści się w wymiarze grzywny określonym w art. 154 § 6 p.p.s.a. Określając wysokość grzywny, Sąd miał na uwadze, że celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku, stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. Skarga jest środkiem ostatecznym służącym wymuszeniu na organie załatwienie sprawy - zatrzymania obstrukcji w postępowaniu.

Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie bezczynność w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z okoliczności sprawy nie wynika, aby zaistniała zwłoka wynikała z celowego zaniechania, czy też z lekceważącego traktowania przez Prokuratora [...] obowiązków informacyjnych. W ocenie Sądu, bezczynność w wykonaniu wyroku z dnia 10 grudnia 2018 r. nie jest efektem zaniechań podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, które można by zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia (udostępnienia informacji publicznej). Prokurator nie zlekceważył wnioskodawcy i podjął działania w przedmiocie jego wniosku, a po otrzymaniu skargi na niewykonanie wyroku, w przewidzianym terminie odniósł się do żądania [...], zawartym we wniosku z dnia [...] maja 2018 r. Te okoliczności, zdaniem Sądu, nie pozwalają uznać, że stwierdzona bezczynność miała postać kwalifikowaną.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Prokurator [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a, poprzez niewłaściwe zastosowanie wymienionego przepisu, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że w niniejszej sprawie Prokurator [...] dopuścił się bezczynności w wyniku niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2018 r. sygn. II SAB/Wa 419/18, zobowiązującego organ do rozpoznania wniosku [...] w przedmiocie udostępniania informacji w trybie u.d.i.p., podczas gdy wniosek został rozpoznany w ustawowym terminie a wnioskodawcy udzielono odpowiedzi wskazując na niesprecyzowany charakter jego wniosku.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Jako niezasadny ocenić należy zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a, "poprzez niewłaściwe zastosowanie wymienionego przepisu, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że w niniejszej sprawie Prokurator [...] dopuścił się bezczynności w wyniku niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2018 r. sygn. II SAB/Wa 419/18". Tym samym jak wynika z treści zarzutu oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej, że odnosi się on do przyjętego w sprawie stanu faktycznego.

Zgodnie z brzmieniem art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd I instancji dokonał analizy spełnienia przesłanek wynikających z tego przepisu w kontekście stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Jednocześnie nie zostały zakwestionowane ustalenia faktyczne przyjęte w sprawie przez Sąd I instancji.

Jak wskazał w NSA w wyroku z 29 maja 2024 r., sygn. III OSK 32/24 "skoro w sprawie zostało prawomocnie przesądzone, że żądane informacje są informacjami publicznymi, to zgodnie z przepisami u.d.i.p., organ zobowiązany był albo jej udzielić, albo odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) lub też umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Przy czym udostępnienie informacji na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.), natomiast odmowa udzielenia żądanej informacji lub umorzenie postępowania wymaga wydania decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.)." Nie budzi wątpliwości, że w wyroku WSA w Warszawie z 10 grudnia 2018 r., sygn. II SAB/Wa 419/18, który stał się prawomocny wskutek oddalenia skargi kasacyjnej prze NSA wyrokiem z 25 marca 2022 r., sygn. III OSK 1159/21, uznał, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej, która zatem powinna zostać udostępniona i ocena ta nie została skutecznie zakwestionowana przez podmiot zobowiązany.

Jak to już podniesiono w wyroku NSA z 25 marca 2022 r., sygn. III OSK 1159/21, jeżeli strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość oceny stanu faktycznego sprawy, to powinna w tym względzie podnieść stosowne zarzuty. Ocena zarzutu może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Analiza wniosku inicjującego postępowanie o udostępnienie informacji publicznej i podlegającego ocenie w kontekście niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej wchodzi w zakres stanu faktycznego sprawy.

Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, wyrażone w zaskarżonym wyroku, że wniosek [...] z [...] maja 2018 r. pozwala ustalić jednoznacznie treść żądania w nim zawartego. Również wcześniej organ nie miał wątpliwości o jakie informacje chodzi wnioskodawcy – co wynika choćby z pisma Prokuratury [...] z [...] czerwca 2018 r., sygn. akt [...]. Trudno więc zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że wniosek jest ogólny i nieprecyzyjny.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.