II SA/Kr 59/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-03-17	
Data wpływu	2016-01-13	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Iwona Niżnik-Dobosz
Jacek Bursa /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Bator	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 138 par 2 w zw. z art. 28; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2013 nr 0 poz 1409; art. 49 b; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2016 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 17 listopada 2015 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.	
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. decyzją z dnia 31 sierpnia 2015 r., nr [...] znak: [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., póz. 1409 ze zm., dalej: u.p.b.), nakazał A.R. - właścicielowi działki nr [...] w M. , gm. K. oraz inwestorowi ogrodzenia działki nr [...] w M. , gmina K. od strony drogi gminnej na dz. [...] , wykonać roboty budowlane w obrębie ogrodzenia działki nr [...] w M. , gmina K. –L. od strony drogi gminnej na dz. [...] , polegające na rozbiórce części ogrodzenia działki nr [...] tj. na długości ok. 8,47m, usytuowanego po północno - wschodniej części działki od strony drogi gminnej, składającego się z 4 przęseł betonowych prefabrykowanych ażurowych wraz z 5 słupkami betonowymi oraz na długości ok. 22,02m, usytuowanego po południowo - wschodniej części działki od strony drogi gminnej, składającego się z 11 przęseł betonowych prefabrykowanych ażurowych wraz z 12 słupkami betonowymi. Wskazano, że elementy przedmiotowego ogrodzenia przewidziane do rozbiórki zaznaczono na szkicu sytuacyjnym stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji. Rozbiórce nie podlega zaś metalowa brama wjazdowa wraz z furtką wejściową które są pozostałością po poprzednim ogrodzeniu.

Odwołania od tej decyzji złożyli A.R. oraz M.S.

A.R. zarzucił, że dokonał zgłoszenia konieczności remontu ogrodzenia wybudowanego w latach 1965-68, a organ nie zgłosił sprzeciwu. Prace naprawcze zostały wykonane w 2004r. zgodnie ze zgłoszeniem, wobec czego skarżący nie rozumie dlaczego po 11 latach została nakazana rozbiórka.

Z kolei M.S. zarzucił, że decyzja niezasadnie nie uwzględnia rozbiórki bramy, która również była wybudowana bez pozwolenia na budowę.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] z dnia 17 listopada 2015r. znak: [...] , na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 u.p.b. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu podano, iż ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443) zmieniono treść u.p.b. jednakże zgodnie z art. 6 ust. 1 przywołanej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe zastosowanie w niniejszej sprawie znajdą przepisy u.p.b. w brzmieniu sprzed w/w nowelizacji. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b., który wraz ze ściśle powiązanym z nim art. 50 u.p.b. regulują tryb tzw. postępowania naprawczego w sytuacjach innych niż budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia, zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Wedle ogólnej zasady, wyrażonej w art. 28 ust. 1 u.p.b.: Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Jednym z wyjątków od przywołanej zasady jest zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 u.p.b. budowa ogrodzeń. Jednakże na budowę ogrodzeń m.in. od strony dróg w świetle art. 30 ust. 1 pkt 3 u.p.b. w brzmieniu sprzed w/w nowelizacji wymagane jest wcześniejsze dokonanie zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Jak wynika z akt sprawy, A.R. dnia 15 kwietnia 2004 r. złożył do Starosty K. zgłoszenie pn. Przebudowa ogrodzenia dz. nr [...] w m. M. od drogi gminnej. W w/w zgłoszeniu Inwestor określił, iż ogrodzenie będzie przebiegać w odległości 3m od krawędzi drogi wraz z wnęką w odległości 5m. Tymczasem z ustaleń organu I instancji poczynionych podczas przeprowadzonych dnia 24 lutego 2015 r. oględzin wynika m.in., iż część ogrodzenia składająca się z 11 przęseł betonowych usytuowana jest w odległości 3,25m-3,95m, część składająca się z 4 przęseł usytuowana jest w odległości 4,00m-3,60m od drogi gminnej - dz. nr [...] zaś położenie pozostałości starego ogrodzenia nie odpowiada miejscu posadowienia nowego (akta PINB, k. nr [...] ). Tym samym Inwestor wykonał ogrodzenie w innym miejscu niż określone zostało w zgłoszeniu przyjętym przez organ administracji architektoniczno-budowlanej bez sprzeciwu.

W sytuacji posadowienia ogrodzenia w innym miejscu niż zgłoszone, mamy do czynienia z wybudowaniem zupełnie nowego obiektu budowlanego, którego nie dotyczy zgłoszenie z dnia 15 kwietnia 2004 r. Brak sprzeciwu właściwego organu architektoniczno-budowlanego nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie może podjąć postępowania w celu dokonania sprawdzenia, czy inwestycja została wykonana na podstawie przyjętego zgłoszenia. Zrealizowane ogrodzenie stanowi samodzielny obiekt budowlany, a ściślej budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 3 pkt 3 u.p.b. Fakt jednoczesnego zaliczenia przez ustawodawcę niektórych rodzajów ogrodzeń do kategorii urządzeń budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 9 u.p.b. nie pozbawia ogrodzenia w analizowanym przypadku cech charakterystycznych dla obiektów budowlanych. Wyjaśniając przyjętą kwalifikację prawną ogrodzenia jako obiektu budowlanego w niniejszej sprawie należy posłużyć się interpretacją gramatyczną wyrażeń ustawowych. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 u.p.b.: Zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń (...). Wykładnia gramatyczna treści w/w przepisu wskazuje, że każde ogrodzenie z zawartego w nim katalogu zostało uznane za obiekt budowlany, gdyż pojęcie budowy (w związku z literalnym brzmieniem art. 3 pkt 6 u.p.b.) odnosi się tylko do realizacji obiektów budowlanych w rozumieniu prawa budowlanego. Ustawodawca w przepisach ustawy nie przewidział budowy w odniesieniu do urządzeń budowlanych, wskazał natomiast np. na ich montaż, instalowanie, etc. Wykonane przez Inwestora roboty budowlane stanowią budowę nowego ogrodzenia, wobec czego zastosowania nie powinien znaleźć tryb postępowania określony w art. 50, 51 u.p.b. dotyczący przypadków innych niż budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia, zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Winien mieć zastosowanie tryb określony w art. 49b u.p.b. dot. wykonania obiektu budowlanego m.in. bez wymaganego zgłoszenia. Ponadto powołanie się przez PINB na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie winno znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy w postaci dołączenia do nich wypisu i wyrysu z w/w m.p.z.p. Ponadto z przedstawionej przez M.S. niepotwierdzonej za zgodność z oryginałem kserokopii pisma Gminy K. –L. wynika, iż przedmiotowe ogrodzenie powstało przed wejściem w życie obowiązującego na danym terenie m.p.z.p. (akta [...] ). Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., póz. 460 ze zm.) obiekty budowlane powinny być usytuowane min. 6m od krawędzi drogi gminnej. Jednakże usytuowanie obiektów w odległości mniejszej jest na podstawie art. 43 ust. 2 przywołanej ustawy dozwolone pod warunkiem zgody zarządcy drogi. Z treści włączonej do akt PINB decyzji MWINB z dnia 11 czerwca 2014 r., znak: [...] wynika, iż droga przebiegająca po działce nr [...] uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta K. z dnia 28 maja 1986 r. została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Właściwym do wyrażenia zgody organem jest zatem wójt. Na zgłoszeniu z dnia 15 kwietnia 2004 r. widnieje podpisane przez osobę upoważniony przez Wójta Gminy K. –L. uzgodnienie przebiegu przedmiotowego ogrodzenia w odległości mniejszej niż 6m. Niemniej jednak wobec zrealizowania ogrodzenia w innym miejscu niż poprzednie i uznaniu w związku z tym że ogrodzenie zostało zrealizowane bez zgłoszenia - powyższe uzgodnienie jest bez wpływu na niniejsze postępowanie. Ponadto w prowadzonym ponownie postępowaniu PINB winien również ustalić w sposób nie budzący wątpliwości kwestię legalności bramy wjazdowej wraz z furtką, jako integralnych elementów przedmiotowego ogrodzenia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył A.R. , podtrzymując argumentację zawartą w odwołaniu i wskazując ponadto, że wykonane przez niego prace związane z ogrodzeniem były zgodne ze zgłoszeniem, w którym odległości były podane jako orientacyjne a brama wjazdowa nie została zmieniona w stosunku do poprzedniego jej posadowienia. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa, a - w myśl art. 135 p.p.s.a. - Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W ponownym postępowaniu, pierwszej kolejności organ ustali, czy odnośnie przedmiotowego ogrodzenia nie toczyły się już postępowania administracyjne i ewentualnie jak zostały zakończone. Związane jest to z koniecznością wyeliminowania sytuacji wydania decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, o czym stanowi art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a. Powyższe ustalenie jest konieczne, gdyż jak wynika z treści odwołania i skargi, które nie były sporządzane przez profesjonalnego prawnika, dwukrotnie były już podejmowane czynności związane ze zbadaniem legalności wybudowanego przez skarżącego ogrodzenia.

W przypadku braku przeszkód do prowadzenia postępowania organ zweryfikuje krąg jego stron. Zarówno z uzasadnienia organu I, jak i II instancji nie wynika dlaczego wedle organu interes prawny przysługuje M.S. . Okoliczności takie nie wynikają również z akt postępowania. Z materiału dowodowego można domniemywać, że przesłanką która spowodowała przyznanie mu przymiotu strony jest przysłanianie wyjazdu z jego posesji przez przedmiotowe ogrodzenie. Rozważając tę okoliczność, organ winien jednak wziąć pod uwagę, że odcinek drogi przebiegający wzdłuż działek uczestnika, skarżącego oraz dalej w obydwu kierunkach jest prosty, bez łuków. Odległość przedmiotowego ogrodzenia od krawędzi jezdni przy wyjeździe z posesji uczestnika wynosi 3,6 metra, a głowa kierowcy samochodu osobowego, znajduje się ok. 2,5 metra od przodu samochodu.

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że zarówno poglądy organu I, jak i II instancji są w zasadniczej części błędne.

Nie można się zgodzić z poglądem organu II instancji, że skarżący wybudował przedmiotowe ogrodzenie w warunkach samowoli budowlanej, ponieważ przebiega ono nieco bardziej w głąb jego działki niż podano w zgłoszeniu. Takie stanowisko organu byłoby uprawnione, gdyby skarżący zgłosił budowę ogrodzenia na innej działce niż wybudował, albo też zgłosił budowę od jednej strony, a wybudował od innej strony granicy działki. W przypadku takim jak niniejszy, kiedy skarżący wybudował ogrodzenie w takiej wysokości jak w zgłoszeniu, na działce której dotyczy zgłoszenie i od strony wskazanej w zgłoszeniu i jedynie cofnął się i to w głąb swojej działki o 25 do ok. 95 cm. w stosunku do odległości podanej w zgłoszeniu, to wybudował ogrodzenie z nieistotnymi odstępstwami, jednakże na podstawie zgłoszenia, co do którego organ nie wniósł sprzeciwu.

Nie można też podzielić stanowiska organu I instancji, co do niezgodności budowy z załącznikiem graficznym (str. 49 akt I inst). Kopia planu zagospodarowania działki nr [...] , na który powołał się organ, dotyczy budowy szopogarażu, a nie ogrodzenia, nie wiadomo kiedy została wykonana, nie wiadomo czy wyrysowana na niej linia ogrodzenia to ogrodzenie przed, czy po przebudowie, a poza tym linia ogrodzenia jest tak wyrysowana, że trudno precyzyjnie zmierzyć jego odległość od krawędzi jezdni. W sytuacji kiedy istnieje dokument zgłoszenia uzgodniony z zarządcą drogi gminnej (str. 51 akt I inst), to on powinien być podstawą do ustalenia jak ma być usytuowane zgłaszane ogrodzenie. Biorąc pod uwagę, że usytuowanie to jest uzgodnione z zarządcą drogi, brak jest podstaw o orzeczeniu rozbiórki ogrodzenia w części wskazanej w decyzji organu I instancji, z przyczyn wskazanych przez organy.

W ponownym postępowaniu organ uzupełni natomiast materiał dowodowy odnośnie bramy wjazdowej i furtki, które jak trafnie wskazał organ II instancji, są integralną częścią ogrodzenia. Organ w pierwszej kolejności, ustali, czy jest to fragment ogrodzenia, który nie był przebudowany, czyli został wybudowany przed datą zgłoszenia, a jeśli tak, to czy istnieje legalnie. Jeśli natomiast ten fragment ogrodzenia był budowany na podstawie zgłoszenia z 15.04.2004 roku, organ oceni, czy został usytuowany zgodnie z uzgodnieniem wydanym przez zarządcę drogi, a ponadto czy spełnia wymagania o jakich mowa w § 42 ust. 1 i § 43 Rozporządzenia

Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Następnie organ rozstrzygnie sprawę, uwzględniając powyższe poglądy prawne.

Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a.