Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 26 sierpnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie : Sędzia NSA Anna Łuczaj, p.o. Sędziego WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi Polskiej Telefonii Komórkowej A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...]; 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnie- nia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz PTK A Sp. z o.o. w W. kwotę 300,00 (trzysta) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania Z. N., i I. K. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Polskiej Telefonii Komórkowej A Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę obejmującego modernizację istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej polegającej na: wymianie istniejących anten sektorowych, dowieszeniu trzech nowych anten systemu 2100 mHz oraz montażu dodatkowej anteny radiolinii i urządzenia nadawczo – odbiorczego (indoor) na dachu budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy A 53, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówić inwestorowi udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Polskiej Telefonii Komórkowej A Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę opisanej powyżej inwestycji.

Od tej decyzji odwołali się Z. N. i I. K. – współwłaściciele nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy A 53, jednomyślnie nie wyrażając zgody na realizację projektowanej inwestycji.

Organ odwoławczy po zapoznaniu się z aktami przedmiotowej sprawy zważył, iż zarzuty podnoszone w odwołaniu dotyczą niewłaściwego wykazania przez inwestora prawa do dysponowania działką nr 7/1 wpisaną do Kw [...], stanowiącą jedną z dwóch części nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 53. Przepis art. 32. ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106 z 2000 roku, poz. 1126 ze zm.) stanowi, że pozwolenia na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania terenem na cele budowlane inwestor prawa tego natomiast nie wykazał.

W aktach sprawy, znajdują się dwa dokumenty (niepotwierdzone za zgodność kserokopie) zatytułowane " UMOWA NAJMU":

1) dotyczący działki nr 7/2 opisanej w KW [...] położonej w Ł. przy ulicy A Nr 53, której właścicielem jest Skarb Państwa, władającym zaś Administracja Nieruchomościami Ł. [...], datowany 24 września 2002 roku, przedłożony jako umowa zawarta pomiędzy P.T. K. A sp. z o.o., to jest najemcą, a Administracją Nieruchomościami Ł. [...] jako wynajmującym i podpisany jedynie przez wynajmującego.

2) dotyczący działki nr 7/1 opisanej w KW [...] położonej w Ł. przy ulicy A 53, której współwłaścicielami są: S. N. 6/24, Z. N. 3/24, I. K. 3/24, C w W. 1/2 – bez wskazania daty, przedłożony jako umowa pomiędzy P.T. K. A sp. z o.o. jako najemcą, a Administracją Nieruchomościami Ł. działającą jako zarządcą sądowym tej działki to jest wynajmującym i podpisany także jedynie przez wynajmującego.

Organ odwoławczy konkludował, iż z powyższych dokumentów, mających stanowić o prawie inwestora do dysponowania nieruchomością położona w Ł. przy ul. A 53 (działki o nr 7/1 i nr 7/2 ), nie można uznać za umowy najmu zawarte między dwoma stronami. Czynność prawna jaką jest zawarcie umowy winna spełniać ogólne zasady cywilnoprawne to jest musi zawierać w swojej treści między innymi istotne postanowienia umowy takie jak określenie daty zawarcia umowy i podpisy stron (w przypadku umowy najmu wynajmującego i najemcy) przyjmujących warunki umowy, czego w przedmiotowej sprawie nie dopełniono.

Dalej organ uzasadniał, iż w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego pełnomocnik inwestora R. A. – przedstawiciel Firmy B z siedzibą w Ł., został poinformowany o niewłaściwej formie przedłożonych "umów najmu" oraz o konieczności uzupełnienia akt sprawy także o dokumenty mogące potwierdzać prawo do występowania zarządcy nieruchomości jako udzielającego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pomimo wielokrotnych monitów telefonicznych pełnomocnik inwestora przekazał jedynie w załączeniu do pisma z dnia 6 stycznia 2003 roku dokumenty mające potwierdzać prawo Administracji Nieruchomościami Ł. [...], jako zarządcy nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy A 53, "do wykonywania wszelkich czynności w zakresie nie przekraczającym zwykłego zarządu", nie przedłożył jednak umów najmu zarówno w odniesieniu do działki, nr 7/2, jak i działki nr 7/1.

W ocenie organu odwoławczego – w istniejącym w sprawie stanie rzeczy – badanie zarzutu skarżących, iż Administracja Nieruchomościami Ł. [...] nie miała prawa w przedmiotowej sprawie występować również w ich imieniu, nie ma już istotnego znaczenia i nie może mieć wpływu na podjęte rozstrzygnięcie.

Przedstawiony powyżej stan prawny i faktyczny stanowi zdaniem organu o konieczności podjęcia w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 par. l pkt 2) k.p.a. – a więc uchylenia zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Ł. i orzeczenia o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Polskiej Telefonii Komórkowej A Sp. z o.o. z siedzibą w W., pozwolenia na budowę obejmującego modernizację istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej polegającej na: wymianie istniejących anten sektorowych, dowieszeniu trzech nowych anten systemu 2100 mHz oraz montażu dodatkowej anteny radiolinii i urządzenia nadawczo-odbiorczego (indoor) na dachu budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy A 53 – wobec niespełnienia podstawowego warunku uzyskania pozwolenia na budowę wskazanego w przepisie art. 32. ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

W dniu 19 lutego 2003 roku na powyższą decyzję Wojewody [...] skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wywiodła Polska Telefonia Komórkowa A Sp. z o.o. w W. zarzucając

l. naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, a w szczególności przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 roku Nr 106. poz. 1126 ze zm.)

2. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7. 9. 10 par. l, 14, 77 par. l. 107 par. l i 3 oraz art. 138 par. l pkt 2 i par. 2 kpa: Mając na względzie naruszenie przepisów prawa skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż Prezydent Miasta Ł., na wniosek inwestora P.T.K. A Sp. z o.o. w W. działającego poprzez B Sp. z o.o. w Ł., po przeprowadzeniu postępowania obejmującego m.in. uzgodnienia z [...] Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym oraz Wydziałem Ochrony Środowiska Urzędu Miasta Ł., wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany oraz pozwalającą na budowę obejmujące modernizację istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej polegające na wymianie istniejących anten sektorowych, dowieszeniu trzech nowych anten systemu 2100 MHz oraz montażu dodatkowej anteny radiolinii i urządzenia nadawczo – odbiorczego (indoor) na dachu budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy A 53. Od decyzji tej, strony: Z. N. i I. K. złożyły odwołanie podnosząc, że nie wyrażają zgody na realizację projektowanej inwestycji, oraz że Administracja Nieruchomościami Ł. [...] nie ma prawa ich reprezentować.

Wobec tego, iż organ drugiej instancji, w trakcie postępowania odwoławczego, zwrócił uwagę na brak dokumentów potwierdzających prawo do występowania zarządcy nieruchomości jako udzielającego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pełnomocnik skarżącego R. A. w dniu 6 stycznia 2003 roku złożył stosowne dokumenty.

Zdaniem skarżącego organ odwoławczy wydał decyzję, która dotknięta jest szeregiem naruszeń prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że "w aktach sprawy (...) znajdują się dwa dokumenty (...) zatytułowane "UMOWA NAJMU" dotyczące działek nr 7/1 oraz 7/2 "podpisane jedynie przez wynajmującego" oraz że "należy zatem stwierdzić, że w/w dokumentów zawartych w aktach sprawy, mających stanowić o prawie inwestora do dysponowania nieruchomością położoną w Ł. przy ul. A 53 (...) nie można uznać za umowy najmu zawarte między dwoma stronami". Skarżący podnosi, że poza tymi dwoma dokumentami, o których jest mowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w aktach sprawy znajduje się (została złożona wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę) umowa najmu z dnia 16 lipca 1998 roku zawarta pomiędzy PTK A a Zarządcą S. N., reprezentowanym przez pełnomocnika B. G. Umowa ta stanowi w par. 2 – gim, że "Wynajmujący oddaje Najemcy w najem część nieruchomości opisaną w par. l umowy", natomiast par. l stanowi, że "przedmiotem najmu jest część powierzchni dachu niezbędna do zamontowania anten na budynku przy ul. A 53 w Ł., oraz pomieszczenie na sprzęt wydzielone na ostatniej kondygnacji budynku (strych) (....)". Umowa ta w sposób ewidentny wykazuje prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodnie z dyspozycją art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego.

Skarżący zauważa, że decyzja o pozwoleniu na budowę obejmuje "modernizację istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej". W czasie od zawarcia pierwszej umowy, to jest od 16 lipca 1998 roku i wybudowania stacji bazowej nastąpiły zmiany w zarządzie przedmiotową nieruchomością. W związku z tym inwestor zawarł nowe umowy z obecnym zarządcą nieruchomością to jest z Administracją Nieruchomościami Ł. [...] sankcjonujące nowy stan prawny. Inwestor przedłożył podpisane jeszcze w sposób jednostronny przez wynajmującego umowy najmu w organie pierwszej instancji, aby wykazać zgodę nowego zarządcy na modernizację stacji bazowej, a tym samym, aby wykazać prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane, zgodnie z przepisem art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego.

Inwestor w dniu 13 listopada 2002 roku, czyli przed wydaniem decyzji przez organ drugiej instancji podpisał ze swojej strony dwie umowy najmu, zastępujące umowę z dnia 16 lipca 1998 roku, co także potwierdza prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane

Organ odwoławczy nie biorąc powyższych okoliczności pod uwagę i wydając decyzję uchylającą pozwolenie na budowę i odmawiającą udzielenia pozwolenia na budowę dopuścił się naruszenia przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Organ tym samym nie rozpatrzył całego materiału dowodowego i nie podjął wszelkich kroków niezbędnych dla wyjaśnienia sprawy, przez co dopuścił się naruszenia art. 7 i 77 par. l k.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym zaskarżona decyzja nie ma także odpowiedniego uzasadnienia faktycznego, gdyż nie wskazuje dlaczego organ nie uznał za dowód umowy najmu z dnia 16 lipca 1998 roku oraz podpisanych jednostronnie przez wynajmującego umów najmu, przez co narusza przepis art. 107 par. l i 3 k.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że "w trakcie postępowania odwoławczego pełnomocnik inwestora (...) został poinformowany o niewłaściwej formie przedłożonych umów najmu oraz o konieczności uzupełnienia akt sprawy także o dokumenty mogące potwierdzać prawo do występowania zarządcy nieruchomości jako udzielającego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" oraz że "pomimo wielokrotnych monitów telefonicznych pełnomocnik inwestora przekazał jedynie (...) dokumenty mające potwierdzać prawo A.N. Ł. [...] jako zarządcy nieruchomości (...) nie przedłożył jednak umów najmu".

Organ drugiej instancji wskazał konieczność uzupełnienia dokumentacji o umocowanie Administracji Nieruchomościami Ł. [...] jako zarządcy nieruchomości, co też pełnomocnik inwestora uczynił w dniu 6 stycznia 2003 roku. Wbrew swoim twierdzeniom organ drugiej instancji nie poinformował "o niewłaściwej formie przedłożonych umów najmu" i nie dokonywał "wielokrotnych monitów telefonicznych". Gdyby organ to uczynił, to pełnomocnik inwestora przedłożyłby podpisane obustronnie umowy wraz z pismem z dnia 6 stycznia 2003 roku. Organ tym samym pozbawił skarżącego czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym i uniemożliwił wypowiedzenie się skarżącemu, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, czym naruszył art. 10 par. l k.p.a., w sposób istotnie mogący wpłynąć na wynik sprawy. Organ odwoławczy tym samym naruszył także, w sposób istotnie mogący wpłynąć na wynik sprawy, określony w art. 9 k.p.a. obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego wezwanie do usunięcia braków w dokumentacji powinno być zgodnie z zasadą określoną w art. 14 par. l k.p.a., a więc dokonane w formie pisemnej. Organ odwoławczy "wzywając" ustnie do uzupełnienia braków dopuścił się naruszenia zasady pisemności, określonej w art. 14 kpa, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ drugiej instancji stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "tym samym badanie zarzutu skarżących, że przedstawiciel A.N. Ł. [...] nie miał prawa w przedmiotowej sprawie występować również w ich imieniu nie ma już istotnego znaczenia i nie może mieć wpływu na podjęte rozstrzygnięcie". Należy stwierdzić, że organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym jest organem, który ma ponownie rozpoznać sprawę. Organ odwoławczy przed wydaniem swojej decyzji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, zmierzające do ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz zasadności żądań i zarzutów podniesionych w odwołaniu. Organ odwoławczy powinien więc zbadać wszystkie okoliczności, w tym również, czy Administracja Nieruchomościami Ł. [...] ma prawo do występowania jako zarządca przedmiotowej nieruchomości, a nie uchylać decyzję i odmawiać pozwolenia na budowę na podstawie tylko jednego "uchybienia". Organ tym samym dopuścił się naruszenia przepisów art. 7 i 77 k.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ odwoławczy stwierdził, że "przedstawiony stan prawny i faktyczny stanowi o konieczności podjęcia (...) rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 par. l pkt 2 k.p.a. – uchylenia zaskarżonej decyzji (...) i orzeczenia o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia (...) pozwolenia na budowę (...) wobec niespełnienia podstawowego warunku uzyskania pozwolenia na budowę wskazanego w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego". Zdaniem skarżącego skoro w aktach sprawy znajdowała się jednostronnie podpisana przez wynajmującego umowa najmu, która została złożona przez wynajmującego, to organ powinien przewidzieć, że taka umowa została podpisana również przez najemcę – inwestora. Z ostrożności procesowej skarżący podniósł, że organ w związku z tym nie miał podstaw do wydania decyzji merytorycznej na podstawie art. 138 par. l pkt 2 k.p.a., a powinien, skoro – chociaż bezzasadnie – uznał, że brak jest stosownych dokumentów – zastosować przepis art. 138 par.2 k.p.a. i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania i przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy dopuścił się więc naruszenia art. 138 par. 1 pkt 2 i par. 2 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie wywodząc jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie w niniejszej sprawie, pomimo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, nie zostało przez ten Sąd zakończone przed dniem 1 stycznia 2004 roku, a zatem sprawa ta podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. (art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.))

Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie: p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, póz. 1270), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 par. 1 p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Organ odwoławczy rozstrzygając w niniejszej sprawie uchylił decyzję organu I instancji, która zatwierdzała projekt budowlany i udzielała inwestorowi pozwolenia budowlanego i odmówił udzielenia takiego pozwolenia. Jako podstawę prawną swych działań organ wskazał przepis art. 138 par. 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, iż organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Analizując ów przepis na potrzeby niniejszej sprawy wypada stwierdzić, iż jest to norma przyznająca organowi odwoławczemu kompetencje merytoryczno – reformatoryjne, co oznacza, iż organ II instancji, w następstwie wniesionego odwołania władny jest merytorycznie rozpoznać sprawę i podjąć takie rozstrzygnięcie, które nie pokrywa się z rozstrzygnięciem organu I instancji. Wówczas w ocenie organu odwoławczego stanowisko organu I instancji jest nieprawidłowe z uwagi na niezgodność z przepisami prawa lub z punktu widzenia celowości. (vide B.Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, W-wa 2004, str. 596).

Istotnym elementem skorzystania z kompetencji merytoryczno – reformatoryjnej przez organ odwoławczy, jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez ten organ. W tym bowiem zawiera się istota dwuinstancyjności, a więc dwukrotnego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. (vide: wyrok NSA z dnia 22 marca 1996 roku, w sprawie SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1 poz. 35). Konsekwencją ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy jest podjęcie przez organ odwoławczy wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stany faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Natomiast w toku niniejszego postępowania organ II instancji naruszając procesowy obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy wydał decyzję merytoryczno – reformatoryjną i wbrew rozstrzygnięciu organu I instancji odmówił inwestorom zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Analiza uzasadnienia decyzji odwoławczej wskazuje jednoznacznie, iż organ doszukał się szeregu uchybień w postępowaniu przed organem I instancji. Uchybienia te to w istocie wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy. Tak bowiem należy zakwalifikować tego rodzaju wadliwości, jak – przyjęty przez organ – brak umowy najmu terenu, na którym miałyby być prowadzone prace budowlane, w sytuacji gdy inwestor dysponuje dokumentem będącym co najmniej oświadczeniem wynajmującego stwierdzającym warunki umowy najmu. Co więcej organ przyjął zupełnie bezpodstawnie, iż umowa najmu musi być stwierdzona pismem, w sytuacji gdy rygor pisemnej formy zastrzeżony jest wyłącznie ad probationem a więc jego niezachowanie nie powoduje nieważności tak zawartej umowy najmu. Wydaje się więc zatem, iż pozbawione oparcia w prawie jest stanowisko organu uznające, iż pomiędzy wynajmującym i najemcą nie doszło do zawarcia umowy najmu terenu i pomieszczeń, na których miałaby być prowadzona działalność inwestycyjna. Kwestia czy pomiędzy wynajmującym, a najemcą (inwestorem) doszło do zawarcia umowy najmu nie była przedmiotem wnikliwej analizy organy poprzedzonej przeprowadzonej stosownym postępowaniem dowodowym.

W toku postępowania organy administracji nie ustaliły nadto w sposób nie budzący wątpliwości, na których działkach ma być realizowana inwestycja. W szczególności brak jest w aktach sprawy dokumentów wskazujących, gdzie (na której działce) ma być zlokalizowana konkretna) infrastruktura techniczna będąca przedmiotem wniosku o pozwolenie na budowę. Brak jest również dokumentów obrazujących stan własności poszczególnych działek, a ustalenia poczynione w tym zakresie przez organ nie są możliwe do weryfikacji. Odpis księdze wieczystej Kw [...] urządzonej dla jednej z nieruchomości, której dotyczy wniosek o pozwolenie na budowę, zawiera w dziale II – gim zapis, który nie pokrywa się z tym co w kwestii własności owej nieruchomości ustalił organ.

W toku prowadzonego postępowania organy nie odniosły się do kwestii zakresu działania zarządcy nieruchomości akceptującego warunki najmu terenu budowy. Okoliczność, czy działanie zarządcy mieści się w ramach zwykłego zarządu nieruchomością czy też ją przekracza ma kapitalne znaczenia dla oceny ważności podjętych przez niego działań. Brak powyższego ustalenia dyskredytuje wydaną decyzję.

Wreszcie organ nie odniósł się do samego przymiotu zarządcy, jakim legitymowała się Gmina Ł. Administracja Nieruchomościami [...], a co kwestionowali skarżący.

Fundamentalne znaczenie dla całej sprawy ma jednak ocena wniosku inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na budowę. Organy przyjęły bezkrytycznie za inwestorem, iż mamy do czynienia z "modernizacją", podczas gdy pojęciem takim nie posługuje się ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 roku, Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Co więcej pojęcie modernizacji nie jest znane obowiązującej w czasie ferowania przez organy kwestionowanych decyzji ustawie z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 roku, Nr 15, poz. 139 ze zm.). Ustawa ta w przepisie art. 39 wymienia jaka zmiana zagospodarowania terenu wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a jaka nie wymaga takiego ustalenia. Organy winny wniosek inwestora rozpoznać także pod kątem treści powyższego przepisu biorąc pod uwagę między innymi zakres i charakter planowanych robót. Pozwoli to zakwalifikować przedmiotową inwestycję do odpowiedniej grupy robót budowlanych w rozumieniu powyższego przepisu.

Ujawnionego powyżej stanu rzeczy niepodobna zaakceptować z punktu widzenia zasady prawdy obiektywnej i ciążącego na organie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 par. 1 k.p.a.).

Zasadą – wynikającą z analizy przepisu art. 138 k.p.a. – jest merytoryczne (w tym również reformatoryjne) rozpoznanie sprawy przez organ II instancji, ale aby tak mogło być organ ten nie może mieć wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i jednocześnie nie stwierdza potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału w sprawie (vide: wyrok NSA z dnia 22 września 1981 roku, w sprawie II SA 400/81, ONSA 1981, Nr 2, poz. 88) Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszym postępowaniu, na co jednoznacznie wskazuje uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Wypada w tym miejscu podnieść, iż kwestionowana decyzja nie zawiera uzasadnienia wskazującego na możliwość wydania przez organ odwoławczy merytoryczno – reformatoryjnego rozstrzygnięcia.

Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 "c" p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

O zasądzeniu na rzecz strony skarżącej kwoty z tytułu kosztów zastępstwa procesowego orzeczono na podstawie art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) w związku z art. 200 p.s.a. i art. 205 tejże ustawy uznając iż są to niezbędne koszty postępowania. Wysokość tych kosztów ustalona została na podstawie par. 18 ust 1 pkt 1a w związku z par. 6 pkt 5) oraz par. 2 ust 2 rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.(Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) Wysokość owych kosztów należało przyznać w rozmiarze uwzględniającym rodzaj i stopień zawiłości sprawy oraz niezbędny nakład pracy pełnomocnika.

O zasądzeniu na rzecz strony skarżącej kwoty z tytułu wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 97 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) w związku z art. 55 par. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.).

Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji, należało stwierdzić, iż do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku decyzja ta nie podlega wykonalności (art. 152 p.s.a.).

Z tych wszystkich względów orzeczono jak powyżej.