II OSK 1535/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-07-30	
Data wpływu	2023-07-19	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Piotr Broda /sprawozdawca/
Robert Sawuła /przewodniczący/
Tomasz Zbrojewski	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Wr 884/22	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 141 § 4, 145 § 1 pkt 1 lit. b) i lit. c),; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 735; art. 7, 8 § 1, 9, 10 § 1, 77, 80; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 884/22 w sprawie ze skargi K. [...] [...] na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 26 października 2022 r. znak: IF-O.7840.134.2021.RCH2 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku magazynowego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. zasądza od K. [...] [...] na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę: 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 884/22, w wyniku rozpoznania skargi Koła Łowieckiego "[...]" B. (dalej: Koło) na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 26 października 2022 r. znak: IF-O.7840.134.2021.RCH2 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku magazynowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta Bolesławieckiego (dalej: Starosta) decyzją z dnia 31 grudnia 2020 r. nr 1094 odmówił Kołu zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku magazynowego na działce nr [...], obręb [...], w jednostce ewidencyjnej [...] - obszar wiejski. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 29 czerwca 2020 r., do Starostwa Powiatowego w Bolesławcu wpłynął wniosek Koła o wydanie pozwolenia na budowę "budynku magazynowego, parterowego, wolnostojącego G325 L wg projektu typowego". Postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2020 r. Starosta nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym, poprzez przedłożenie dokumentów potwierdzających prowadzenie gospodarstwa rolnego na terenie gminy Nowogrodziec. W odpowiedzi inwestor przedłożył uzupełniony projekt budowlany oraz informację z "bazy internetowej regon", że stanowi osobę prawną prowadząca działalność przeważającą o kodzie PKD 0170Z. Działalność ta stanowi łowiectwo i pozyskiwanie zwierząt łownych, włączając działalność usługową. Sekcja ta obejmuje również działalność związaną z eksploatacją naturalnych zasobów roślinnych i zwierzęcych; uprawą zbóż i innych roślin uprawnych; chowem i hodowlą zwierząt; pozyskiwaniem drewna i surowców leśnych; pozyskiwaniem zwierząt lub produktów zwierzęcych z gospodarstw rolnych lub ich naturalnego środowiska. Starosta wyjaśnił, iż zgodnie z projektem na działce znajduje się zabudowa zagrodowa, nie wskazano jednak jej elementów. Podkreślono, że na działce znajduje się już budynek magazynowy, a podobnie projektowany obiekt ma mieć charakter "magazynowy". Ponadto budynek projektuje się na terenie oznaczonym symbolem 07 Mwr, przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów otwartych gminy Nowogrodziec z dnia 18 września 1996 r. (Dz. Urz. Woj. Doln. nr 52 poz. 105) dalej: m.p.z.p. pod tereny użytków rolnych, na których zezwolono na lokalizację "zabudowy zagrodowej typu farmerskiego" na terenach otwartych (poza granicami zainwestowania wiejskiego) o ile ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej. Organ I instancji w uzasadnieniu wskazał, że na projekcie zagospodarowania terenu zaznaczono istniejący magazyn na płody rolne, jako zabudowę zagrodową inwestora. Natomiast na mapie do celów projektowych funkcję budynku oznaczono literowo skrótem i.b. - "inna budowla". Starosta zakwestionował przeznaczenie tego obiektu, jako magazynu na płody rolne. Na podstawie fotografii ze strony internetowej: www.kolokrzyzowka.eu organ stwierdził, że obiekt ten jest wiatą, a nie magazynem na płody rolne stanowiący zabudowę zagrodową inwestora, wobec czego inwestycja nie jest zgodna z m.p.z.p., gdyż wnioskowany projektowany budynek magazynowy ze względu na brak zabudowy mieszkaniowej nie tworzy zabudowy zagrodowej typu farmerskiego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Koło. W wyniku jego rozpoznania Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia 26 października 2022 r. utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że planowana inwestycja położona jest na terenie użytków rolnych, na działce na działce gruntu o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], o powierzchni jedynie 4100 m2, zabudowanej wiatą (magazynem) przeznaczonym na płody rolne. Projekt budowlany przewiduje budowę budynku magazynowego z pomieszczeniem gospodarczym służącym do przechowywania narzędzi i drobnego sprzętu rolniczego. Ponadto w dokumentacji projektowej wskazano, że projektowany budynek magazynowy będzie stanowił uzupełnienie znajdującej się na działce inwestora zabudowy zagrodowej. Tymczasem w ocenie organu odwoławczego opis zamierzenia budowlanego nie wskazuje, aby inwestor prowadził samodzielnie działalność rolniczą na przedmiotowej działce, czy jakiejkolwiek innej. Z akt nie wynika również, jaki drobny sprzęt rolniczy, czy też narzędzia będą magazynowane w budynku. W rezultacie, nie sposób stwierdzić, czy obiekt ten ma cechy budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej, a także, czy można go określić jako typ "farmerski".

Skargę na powyższą decyzję organu II instancji wniosło Koło kwestionując jej zasadność.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd wyjaśnił, iż trafny jest zarzut skarżącego, że wydając decyzję, organ I instancji naruszył zasady procedury administracyjnej, uniemożliwiając stronie zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenie się co do niego, a także zgłoszenie wniosków i żądań. Stoi to w sprzeczności z zasadą czynnego udziału strony, sformułowaną w art. 10 k.p.a. w zw. z art. 79 k.p.a. W ocenie Sądu wojewódzkiego odstąpienie od zasady czynnego udziału stron jest możliwe tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, zaś przyczyny odstąpienia organ jest obowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji (art. 10 § 2 i 3 k.p.a.) Przeprowadzenie czynności dowodowych z zachowaniem wymaganych procedur jest szczególnie ważne w przypadku postępowań, które mogą się zakończyć negatywnie dla strony, co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Oceniając charakter do tej pory opisanego naruszenia obowiązku wynikającego z art. 10 k.p.a., należało je zdaniem Sądu stanowczo zakwalifikować do kategorii istotnego uchybienia przepisom procesowym.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd I instancji dopatrzył się także naruszenia przez organy administracji publicznej art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. a także naruszenia art. 8 § 1 k.p.a.

Wydając zalecenia co do ponownego przeprowadzenia postępowania Sąd podniósł, iż należy w pierwszej kolejności zapoznać inwestora, a ściślej jego uprawnionego przedstawiciela ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a następnie rozważyć, czy i jaki wpływ na wynik niniejszego postępowania mają prawomocne i ostateczne decyzje, wydane odnośnie do poprzednio wzniesionego obiektu budowlanego na działce. Samo dodatkowe postępowanie wyjaśniające należy przy tym przeprowadzić z uwzględnieniem wszelkich wymogów procesowych, szczególnie zaś z praktycznym zastosowaniem zasady czynnego udziału stron w tym postępowaniu, zgodnie z dyspozycjami wynikającymi z art. 10 k.p.a. Poszczególne dowody powinny być przy tym przeprowadzane z uwzględnieniem standardów określonych we wchodzących w rachubę przepisach, zwłaszcza w art. 78 i 79 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Dolnośląski zaskarżając go w całości i stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez błędne stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że organ I instancji - Starosta Bolesławiecki "naruszył zasady procedury administracyjnej, uniemożliwiając stronie zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenie co do niego, a także zgłoszenie wniosków i żądań ", a Wojewoda Dolnośląski, jako organ II instancji, zaakceptował to naruszenie, co skutkowało bezpodstawnym uchyleniem ww. decyzji przez Sąd, w sytuacji, gdy strona skarżąca oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie wykazali, jakiej to konkretnej czynności procesowej nie mogła strona skarżąca dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć stwierdzone uchybienie zasadzie czynnego udziału strony w postępowaniu oraz w sytuacji, gdy strona skarżąca miała zapewniony udział w postępowaniu, w tym na etapie postępowania odwoławczego mogła zapoznać się z aktami sprawy, zgromadzonym w nich materiałem dowodowym oraz wypowiedzieć co do jego treści;

2) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i lit. c) p.p.s.a. oraz art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez brak wskazania i wyjaśnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na czym polegały zarzucane orzekającym w sprawie organom administracji architektoniczno-budowlanej naruszenia powołanych przepisów prawa oraz brak wykazania przez ten Sąd, iż naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, a przez to brak wyjaśnienia podstaw prawnych oraz przyczyn uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody Dolnośląskiego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, czego skutkiem było pozbawienie organu pełnej informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, jak i utrudnienie zarówno polemiki ze stanowiskiem Sądu jak i kontroli instancyjnej wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie wskazanego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Koło wniosło o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie albowiem podniesione w jej petitum zarzuty wraz z ich argumentacją zawartą w uzasadnieniu, skutecznie podważają ocenę prawidłowości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji.

Podkreślenia wymaga, że podstawą stwierdzenia przez Sąd I instancji wadliwości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji było uznanie, że organ pierwszej instancji naruszył zasadę wynikającą z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieinformowanie strony o zakończeniu postępowania, uniemożliwiając jej zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym, wypowiedzenie się co do niego, a także zgłoszenie wniosków i żądań.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżące w pierwszej instancji Koło Łowieckie miało zapewnioną możliwość podjęcia czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym przed Starostą Bolesławskim, skoro powiadomiono je o wszczęciu tego postępowania, a także o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., gdzie wprost wskazano, że w terminie 7 dni od dnia otrzymania tego zawiadomienia może zapoznać się z aktami sprawy i złożyć wnioski oraz zastrzeżenia. Okoliczności te znajdują potwierdzenie w aktach sprawy i nie były w rozpatrywanej sprawie kwestionowane. Skarżące Koło Łowieckie upatruje wadliwości działania organu w tym, że nie zostało zawiadomione o zakończeniu postępowania przed wydaniem przez organ I instancji decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zarzut ten nie mógł okazać się skuteczny przede wszystkim z tego powodu, że strona nie wykazała, aby objęte zarzutem naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela ugruntowane już w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2023 r. sygn. akt II OSK 563/21, LEX nr 3672801, wyrok NSA z dnia 10 października 2023 r. sygn. akt III OSK 632/22, LEX nr 3687693, wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2157/20, LEX nr 3604958). Strona powołując się na zaniedbania organu w zakresie wykonywania obowiązków informacyjnych w toku postępowania, powinna więc wykazać, jakiej konkretnie czynności z tego powodu nie dokonała, jakich argumentów nie podniosła i jak wpłynęło to na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie skarżące Koło Łowieckie nie podało, jakie nowe okoliczności lub dowody istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostałyby przez nie powołane w postępowaniu przed organem I instancji, gdyby przed wydaniem decyzji zapoznało się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, zwłaszcza, że wniosło odwołanie od decyzji organu I instancji. Zatem jeżeli skarżące Koło twierdzi, że jego prawa procesowe realizujące zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu zostały naruszone, albowiem uniemożliwiono mu zapoznanie się z całością materiału dowodowego w sprawie, to mogło tą wadliwość podnosić w odwołaniu od wydanej przez organ decyzji (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2023 r. sygn. akt III OSK 2084/21, LEX nr 3554937). W niniejszej sprawie Koło Łowieckie wniosło odwołanie, w którym zawnioskowało określone dowody i powołało się na okoliczności wskazane w skardze do Sądu I instancji, które następnie były przedmiotem oceny organu odwoławczego, zatem miało możliwość przedstawienia dowodów oraz swojego stanowiska co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Pomimo to organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Nie budzi wątpliwości, że uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy strona wykaże, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Sąd wojewódzki wprawdzie zauważył, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ma wpływ na wynik sprawy jedynie wówczas, gdy strona wykaże, że to uchybienie uniemożliwiło jej przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych i nie mogło być konwalidowane na dalszych etapach postępowania, ale jednocześnie nie zastosował tej zasady, pomimo, że naruszenie miało miejsce na etapie postępowania przed organem I instancji i strona nie wskazała jakich konkretnych czynności procesowych nie mogła przeprowadzić.

Zgodzić się należy także ze stanowiskiem skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzając, że organy w toku prowadzonego postępowania naruszyły art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jednocześnie nie wyjaśnił na czym polegało to naruszenie i jaki miało ono wpływ na wynik sprawy. Nie każde bowiem naruszenie przepisów postępowania może skutkować uchyleniem decyzji, ale naruszenie charakteryzujące się istotnością wpływu na wynik sprawy. O naruszeniu takim można mówić wówczas, że gdyby ono nie zaistniało, mogłoby zapaść inne rozstrzygnięcie. Chcąc podważyć prawidłowość przeprowadzonego przez organy architektoniczno-budowlane postępowania Sąd I instancji powinien wskazać na okoliczności potwierdzające jego tezę, że postępowanie organów administracji publicznej zostało przeprowadzone z naruszeniem wskazanych przepisów k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Brak podniesienia w tym zakresie argumentacji w uzasadnieniu wyroku, nie pozwala natomiast przyjąć, że doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który został w uzasadnieniu wyroku wskazany jako podstawa uchylenia decyzji organów obu instancji. Nie wiadomo także dlaczego Sąd I instancji przytoczył obszerny fragment uzasadnienia wyroku w innej sprawie dotyczącej innego obiektu budowlanego, ponieważ tego nie wyjaśnił. Jeżeli jego intencją było wskazanie konieczności dokonania oceny zgodności planowanej zabudowy z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to takiej oceny organy dokonały i rolą Sądu I instancji była ocena tego stanowiska, czego jednak Sąd nie uczynił. Brak jest bowiem jakichkolwiek rozważań w tym zakresie. W tej sytuacji orzeczenie Sądu I instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej wobec niewyjaśnienia podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, a także podanie jego treści w sposób uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu. Zatem konstrukcja uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu I instancji i uzasadnia także zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zadaniem Sądu pierwszej instancji w ponownym postępowaniu, będzie zatem rozpoznanie tej sprawy w granicach i według wskazań wynikających z tego wyroku, a w szczególności merytoryczne odniesienie się do istoty sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekając na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Jednocześnie na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.