Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 lutego 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 723/22 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 29 lipca 2022 r. nr SKO.GP.4000.559.2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 3 lutego 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 723/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA w Poznaniu") oddalił skargę K. W. (dalej: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (dalej: "Kolegium") z 29 lipca 2022 r. nr SKO.GP.4000.559.2022. Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Poznania (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji") z 29 kwietnia 2022 r. nr 231/2022, którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego (usługi w parterze budynku), przewidzianej do realizacji na działce nr [...], arkusz [...], obręb K., położonej przy ul. [...] w P. oraz na działce nr [...], arkusz [...], obręb K., położonej przy ul. [...] w P..

2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucając:

1) na podstawie art. 174 pkt "1" p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć, a zdaniem skarżącego miało istotny wpływ na wynika sprawy tj.:

- art. 151 i art. "145 § 1 lit. c" p.p.s.a. w zw. z art. 78 § 1 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 7 oraz 6 k.p.a. polegające na niewłaściwym oddaleniu skargi w wyniku uznania, iż organ drugiej instancji zebrał i rozpatrzył pełen materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie oraz ocenił go zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów i prawdy obiektywnej, podczas gdy Kolegium, nie dążąc do realizacji zasady prawdy obiektywnej, nie zebrało w sprawie wyczerpującego materiału dowodowego, w konsekwencji czego organ drugiej instancji nie rozpatrzył przedmiotowego materiału dowodowego w sposób pełny, i ocenił go w sposób dowolny, w sprzeczności z zasadą swobodnej oceny dowodów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 151 i art. "145 § 1 lit. a" p.p.s.a. w zw. z art. 7a oraz art. 6 k.p.a. polegające na niewłaściwym oddaleniu skargi w wyniku uznania, iż organ drugiej instancji zebrał i rozpatrzył pełen materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie oraz ocenił go zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów i prawdy obiektywnej, podczas gdy Kolegium, nie dążąc do realizacji zasady prawdy obiektywnej, nie zebrało w sprawie wyczerpującego materiału dowodowego, w konsekwencji czego organ drugiej instancji nie rozpatrzył przedmiotowego materiału dowodowego w sposób pełny, i ocenił go w sposób dowolny, w sprzeczności z zasadą swobodnej oceny dowodów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) ewentualnie - na wypadek nieuwzględnienia zarzutów wyrażonych powyżej - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225; dalej: "rozporządzenie WT") poprzez niewłaściwe jego niezastosowanie w sytuacji, gdy powyższy przepis winien znaleźć w niniejszej sprawie zastosowanie.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).

3.4. Bezzasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania mające polegać na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego. Orzekające organy oparły się na analizie urbanistycznej sporządzonej przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną w dziedzinie urbanistyki i architektury (zob. art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Dodać należy, że analiza urbanistyczna ma charakter dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną, a więc charakter zbliżony do dowodu z opinii biegłego (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2785/19, CBOSA). Organ ma obowiązek poddania tego dowodu, jak każdego innego zgromadzonego w sprawie, ocenie i weryfikacji (art. 80 k.p.a.). Z uwagi jednak na specjalistyczny charakter analizy, jej zakwestionowanie jako dowodu mogącego stanowić podstawę ustaleń w danej sprawie, wymaga, co do zasady, wykazania, że zawarte w niej ustalenia są oczywiście błędne lub nielogiczne (por. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2631/21, CBOSA). Sytuacja taka nie ma miejsca w niniejszej sprawie. W szczególności, w skardze kasacyjnej nawet nie podjęto próby przeprowadzenia wywodu wskazującego na istotne wady analizy urbanistycznej. Powołane zarzuty nie tylko, że nie odnoszą się do konkretnych wad analizy, ale nie obejmują również zarzutów naruszenia któregokolwiek z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588).

3.5. Jeżeli chodzi o powołany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7a k.p.a., to przepis ten nie mógł mieć w ogóle w sprawie zastosowania. Otóż zaskarżona decyzja została wydana w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy. Przedmiotem tego postępowania nie było zatem nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, ale przyznanie jej uprawnienia (w kontekście dalszych etapów procesu inwestycyjnego – zob. art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.; por. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2601/21 oraz wyrok NSA z 18 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 448/24 - CBOSA). Podobne ograniczenie występuje zresztą w odniesieniu do art. 81a k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 9 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 181/24 oraz wyrok NSA z 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 269/24 - CBOSA).

3.6. W sprawie nie doszło również do naruszenia art. § 12 ust. 2 rozporządzenia WT. Zasadnie przyjęto w zaskarżonym wyroku, że wskazane przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie mają zastosowania na etapie ustalania warunków zabudowy (por. np. wyroki NSA: z 14 listopada 2025 r., sygn. akt II OSK 1394/23, z 9 czerwca 2025 r., II OSK 948/24, z 19 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1286/22, z 20 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2535/22 – CBOSA). Decyzja o warunkach zabudowy nie sytuuje planowanego obiektu na terenie inwestycji, jedynie stwierdza, że ustalona nią zabudowa o wskazanej funkcji (według stanu prawnego na dzień wydania decyzji przez SKO) i parametrach - jest możliwa do realizacji na danym terenie. Jest to element kolejnego etapu procesu inwestycyjnego, tj. uzyskiwania pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA: z 4 kwietnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1751/21, z 9 stycznia 2024 r. sygn. akt II OSK 1437/21, z 18 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 3033/14 - CBOSA). Podkreślenia przy tym wymaga, że z analizy decyzji Prezydenta nie wynika, aby zawierała ona postanowienie w sprawie posadowienia budynku w granicy z powołaniem się na § 12 ust. 2 rozporządzenia WT. Należy przy tym zauważyć, że przepis ten od 1 stycznia 2018 r. nie odsyła już do decyzji o warunkach zabudowy (zob. § 1 pkt 3 w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz. U. poz. 2285). Natomiast kwestii dopuszczenia budowy w granicy działki nie należy utożsamiać z określeniem granic terenu inwestycji, który w realiach niniejszej sprawy pokrywa się m. in. z granicami działki ewidencyjnej nr [...].

3.7. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.