Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Ke 40/24 w sprawie ze skargi Z.K. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Ke 40/24, odrzucił skargę Z.K. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że Z.K. wnioskiem z dnia 8 stycznia 2024 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej zwrócił się do Starosty [...] o przesłanie treści wybranej oferty na wykonywanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej w 2024 r. na terenie Powiatu [...] oraz protokołu komisji konkursowej wraz z punktacją i kartą oceny ofert.

W odpowiedzi na wniosek, Starosta, w dniu 22 stycznia 2024 r. przesłał na adres poczty elektronicznej m.in. skan decyzji o odmowie udostępnienia ofert w części.

W tych okolicznościach wnioskodawca w dniu 2 lutego 2024 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Starosty w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej Zdaniem skarżącego, doręczenie decyzji z dnia 22 stycznia 2024 r. nastąpiło w sposób nieprawidłowy i z uwagi na nieskuteczne doręczenie nie mógłby jej zaskarżyć.

W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o umorzenie postępowania sądowego, wyjaśniając, że ostatecznie prawidłowo doręczono skarżącemu decyzję z dnia 22 stycznia 2024 r. Dodał, że 22 stycznia 2024 r. wnioskodawcy udzielono odpowiedzi na wniosek w części oraz wydano decyzję odmowną w zakresie informacji zastrzeżonych przez oferenta stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy.

Pismem z dnia 17 kwietnia 2024 r. skarżący wniósł o umorzenie postępowania, wskazując, że po wniesieniu skargi do Sądu została mu prawidłowo doręczona decyzja. Nadto skarżący wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Powołanym na wstępie postanowieniem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm., dalej "P.p.s.a."), skargę odrzucił. Sąd pierwszej instancji odwołał się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, w której podniesiono, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Analogicznie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w odniesieniu do badania przewlekłego sposobu prowadzenia postępowania przez organ administracji w przypadku zakończenia postępowania. W uchwale z dnia 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21 stwierdzono bowiem, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

Z okoliczności sprawy bezspornie wynika, że w dniu 22 stycznia 2024 r. Starosta wydał decyzję o odmowie udzielenia skarżącemu informacji publicznej w zakresie części jego wniosku z dnia 8 stycznia 2024 r., zaś skarga zarzucająca bezczynność organu została wniesiona 2 lutego 2024 r., a więc po zakończeniu postępowania administracyjnego. WSA w Kielcach podkreślił, że w treści uchwały z dnia 22 czerwca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny wiąże skutek w postaci przeszkody w merytorycznym rozpoznaniu przez sąd skargi na bezczynność z samym faktem wydania decyzji, wskazując, że skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane. Pogląd wiążący ustanie stanu bezczynności (lub przewlekłości) z faktem załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności jest poglądem dominującym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w ocenie składu orzekającego w tej sprawie, jest poglądem słusznym. Kluczowe znaczenie dla oceny dopuszczalności skargi na bezczynność organu ma data zakończenia przez organ prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji. Nie powinno się przy tym utożsamiać daty wydania decyzji z datą jej doręczenia. Przyjęcie odmiennego stanowiska wprowadzałoby stan permanentnej niepewności co do owej daty, przede wszystkim z uwagi na możliwą do zastosowania formę doręczenia zastępczego. Decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, doręczenie zaś ma na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia, które następuje w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej będącej organem administracji publicznej lub przez ten organ upoważnionej, zgodnie z art. 268a k.p.a. Sąd pierwszej instancji podniósł, że momentem zakończenia postępowania administracyjnego nie jest doręczenie decyzji. W dotychczasowym orzecznictwie wskazuje się, że obowiązujące przepisy k.p.a. nie dają podstaw do utożsamiania wydania decyzji z jej doręczeniem. W szczególności, nie można zaakceptować poglądu, że w dacie wydania (sporządzenia) decyzja jest tylko projektem decyzji i zdarzenie to nie wywołuje żadnych skutków prawnych, które następują dopiero z momentem (datą) doręczenia decyzji stronie lub stronom, a ponadto, że doręczenie decyzji w istocie kończy postępowanie administracyjne, skutku takiego zaś nie wywołuje wydanie (sporządzenie decyzji). Określenie w art. 107 § 1 pkt 2 k.p.a. daty wydania decyzji jako niezbędnego elementu jej treści ma przeciwdziałać sytuacji, w której za datę wydania decyzji należałoby uznać datę doręczenia jej stronie lub stronom. Bez tego elementu (daty) w postępowaniach administracyjnych, w których uczestniczyłoby wiele stron, powstałaby konieczność przyjęcia kilku różnych dat wydania decyzji, trudno bowiem założyć, aby w praktyce doręczenie stronom decyzji nastąpiło w tym samym czasie. Uznanie sprawy za załatwioną w kilku różnych datach pozostawałoby w sprzeczności z racjonalnym interpretowaniem prawa

W realiach niniejszej sprawy, skoro w chwili wniesienia skargi, tj. 2 lutego 2024 r., organ załatwił już sprawę administracyjną poprzez wydanie decyzji w dniu 22 stycznia 2024 r., to zachodziła pierwotna, bo istniejąca w dniu wniesienia skargi, bezprzedmiotowość postępowania. W dniu wniesienia skargi nie istniał już bowiem przedmiot postępowania, jakim w niniejszej sprawie był stan bezczynności.

Z powyższym postanowieniem nie zgodził się skarżący, wnosząc skargę kasacyjną i domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznania skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Kielcach. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania za I i II instancję, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z opłatą od pełnomocnictwa według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1. art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a w zw. z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902., dalej u.d.i.p.) w zw. z art. 39(1) w zw. z art. 107 § 1 pkt 8 w zw. z 109 § 1 i 2 w zw. z art. 110 § 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2013 r. poz. 1422 ze zm.), poprzez nieuzasadnione odrzucenie skargi w sytuacji, gdy skarga była zasadna w chwili jej wniesienia, ponieważ skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a żądana przez niego informacja w zakresie informacji publicznej, odnoszącej się do treści oferty złożonej w otwartym konkursie ofert nie została mu udostępniona, gdyż organ, przesyłając na maila skarżącego decyzję, nadal pozostawał w bezczynności, z uwagi na fakt, co zupełnie umknęło uwadze Sądu meriti, w sytuacji faktycznej skarżącego, wysłanie mu przez organ skanu decyzji na maila nie umożliwia mu skuteczne zaskarżenie takiej decyzji, ponieważ decyzja taka nie jest właściwie doręczona, tym samym argumentacja Sądu prowadziłaby w tej konkretnej sytuacji do takiego stanu, iż skarżący nie mógłby skutecznie kwestionować bezczynności organu, a jednocześnie nie miałby prawnej możliwości kwestionowania decyzji w administracyjnym postępowaniu, w niniejszej sprawie zaś sam organ po wniesieniu skargi na bezczynność sanował swoje wadliwe postępowanie i prawidłowo doręczył decyzję skarżącemu, ale uczynił to po wniesieniu skargi do sądu, tym samym Sąd meriti powinien umorzyć postępowanie w sprawie z uwagi na jego bezprzedmiotowość w miejsce odrzucenia skargi;

2. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię i ich niewłaściwe zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji w sytuacji, gdy organ nie udzielił pełnej odpowiedzi w terminie 14 dni na pytanie skarżącego zgodnie z wnioskiem, jak również w tym czasie nie doręczył skutecznie decyzji odmownej w sprawie, a więc w momencie wniesienia skargi do Sądu organ pozostawał w bezczynności.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została wniesiona od postanowienia WSA o odrzuceniu skargi, wydanego na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., które niewątpliwie jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie.

Stosownie natomiast do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając skargę kasacyjną w jej granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę na bezczynność Starosty w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 8 stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. Z akt sprawy bezsprzecznie bowiem wynika, że skarga z dnia 2 lutego 2024 r. została wniesiona po załatwieniu sprawy przez organ, tj. po wydaniu przez niego decyzji z dnia 22 stycznia 2024 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Jednocześnie podkreślić należy, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostają zarzuty, na podstawie których strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość doręczenia jej wydanej w sprawie decyzji administracyjnej. Zasadnie Sąd pierwszej instancji w swoich rozważaniach odwołał się do uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów, tj. uchwały z dnia 22 czerwca 2020 r. o sygn. akt II OPS 5/19 dotyczącej bezczynności, a następnie uchwały z dnia 7 marca 2022 r. o sygn. akt II OPS 1/21 dotyczącej przewlekłości postępowań. Treść obydwu wskazanych uchwał oparta jest na ogólnym spostrzeżeniu, zgodnie z którym wydanie aktu w sprawie administracyjnej sprawia, że ewentualny stan bezczynności (przewlekłości) staje się stanem historycznym, co z kolei oznacza, że skarga wniesiona w czasie, w którym bezczynność (przewlekłość) jest już takim właśnie stanem historycznym, podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. W uzasadnieniu uchwały z dnia 7 marca 2022 r., II OPS 1/21 stwierdzono, że "Przewlekłość postępowania administracyjnego, jako stan faktyczny, nie jest stanem ciągłym, lecz ma swój kres w chwili rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Po rozstrzygnięciu sprawy przez organ, nawet jeżeli rozstrzygnięcie to nastąpi po upływie terminu wyznaczonego w przepisach obowiązującego prawa, przewlekłość postępowania pozostaje stanem historycznym, czyli takim, który istniejąc w przeszłości, nie może być uznany w procedurze sądowoadministracyjnej za nadal podlegający ocenie w kontekście celu tej procedury, tj. przeciwdziałania opieszałości organu w wydaniu rozstrzygnięcia, skoro organ wydał już takie rozstrzygnięcie. Za rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji należy przy tym uznać nie tyle samo wydanie aktu administracyjnego, ale jego uzewnętrznienie wobec stron postępowania w postaci jego doręczenia stronom ze skutkiem prawnym ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego. Samo wydanie aktu przez organ jest bowiem czynnością techniczną, która nabiera doniosłości prawnej w postaci rozstrzygnięcia sprawy dopiero w chwili, gdy zostanie skutecznie oświadczona stronom postępowania, jako kończąca tok postępowania". Stanowisko powyższe zaprezentowane wyłącznie jako uzasadnienie uchwały dotyczącej kwestii ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego, nie podważa generalnych ustaleń, że samo już wydanie aktu administracyjnego, tak jak w niniejszej sprawie, jest tym istotnym zachowaniem organu, które czyni z bezczynności (przewlekłości) stan historyczny uniemożliwiający przyjęcie, że istnieje przedmiot postępowania, w którym możliwe jest skorzystanie z kompetencji określonej w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., tj. zobowiązania organu m.in. do wydania w określonym terminie aktu, skoro akt taki został już wydany, czy też w art. 151 P.p.s.a., tj. oddalenia skargi na bezczynność organu w sytuacji, gdy organ ten zakończył postępowanie administracyjne poprzez wydanie właściwego aktu w sprawie.

W realiach niniejszej sprawy od dnia 22 stycznia 2024 r. nie istniał podlegający badaniu stan bezczynności, którego dotyczyła skarga, a tym samym nie istniał również przedmiot skargi w rozpatrywanej przez Sąd pierwszej instancji sprawie. Nietrafne jest przy tym stanowisko skarżącego kasacyjnie co do rzekomej wadliwości doręczenia decyzji. Wskazać należy, że zarówno w sentencji uchwały z dnia 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, jak i w jej uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wiąże skutek w postaci przeszkody w merytorycznym rozpoznaniu przez sąd administracyjny skargi na bezczynność organu z samym faktem "wydania decyzji". Jak już stwierdzono decyzja organu została wydana w dniu 22 stycznia 2024 r., natomiast problem pojawił się wyłącznie w zakresie prawidłowości jej doręczenia. W orzecznictwie wskazuje się, że zaniechanie czynności doręczenia decyzji nie stanowi bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Na gruncie tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, które w prawem przewidzianym terminie nie zakończyły postępowania odpowiednim aktem bądź czynnością, wobec czego w zakresie bezczynności organu, podlegającej kontroli sądów administracyjnych, nie mieści się czynność doręczenia szeroko rozumianych pism procesowych w postępowaniu administracyjnym, w tym samej decyzji. Poza zakresem kontroli sądu pozostaje prawna poprawność czynności załatwiających żądanie. Oznacza to, że sąd w postępowaniu ze skargi na bezczynność organu nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności.

W tej sytuacji prawidłowo uznał Sąd pierwszej instancji, że skarga na bezczynność Starosty została wniesiona do sądu w dniu 2 lutego 2024 r., a zatem już po wydaniu przez organ decyzji, co nastąpiło dnia 22 stycznia 2024 r. Postępowanie w tej sprawie zostało zaś zakończone na dzień wniesienia skargi na bezczynność do sądu. Obowiązek odrzucenia takiej skargi jako niedopuszczalnej wynika zaś wprost z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. II OPS 1/21. Z tego względu Sąd pierwszej instancji zasadnie zastosował art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., czego pełnomocnik skarżącego nie zdołał skutecznie podważyć.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa ponadto, że związanie decyzją oznacza, że organ nie może zmieniać wydanej przez siebie decyzji, chyba że stanie się ona ostateczna i wystąpią przesłanki uzasadniające jej zmianę w jednym z trybów nadzwyczajnych. Strona skarżąca kasacyjnie błędnie wywodzi, że dopiero z chwilą doręczenia decyzji dochodzi do wydania decyzji w sensie procesowym. Nie ulega wątpliwości, że to z chwilą podpisania decyzji administracyjnej mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 234/18). Dodatkowo podkreślić należy, że decyzja istnieje w sensie prawnym od dnia jej podpisania przez upoważnioną osobę i tylko istniejąca decyzja może być następnie skutecznie doręczona.

Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.