III SA/Gd 120/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-05-10	
Data wpływu	2012-02-16	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Alina Dominiak
Felicja Kajut
Jacek Hyla /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6330 Status  bezrobotnego	
Hasła tematyczne	Bezrobocie	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono decyzję II i I instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071;  art. 44,  art. 55 par. 1,  art. 61 par. 4; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2008 nr 69 poz 415;  art. 33 ust. 1,  ust. 4 pkt 4; Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jednolity
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270;  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c,  art. 135,  art. 152; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Tezy
1. Zgodna z art. 2 oraz art. 67 ust. 2 Konstytucji RP wykładnia art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2008 r., nr 69, poz. 415 ze zm.) nakazuje postawienie tezy, że przepisu tego nie stosuje się w przypadku, gdy bezrobotny wykaże, że bez swej winy nie uzyskał wiedzy o wyznaczeniu mu terminu do stawiennictwa w urzędzie pracy.

2. Zwrócić należy nadto uwagę na aspekt procesowy postępowania dotyczącego pozbawienia statusu osoby bezrobotnej na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Jest to odrębne postępowanie administracyjne wszczynane przez organ zatrudnienia z urzędu w przypadku ziszczenia się ustawowych przesłanek określonych w wymienionym przepisie. Zgodnie zaś z art. 61 par. 4 kpa o wszczęciu postępowania z urzędu należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla ( spr. ) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Felicja Kajut Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2012 r. sprawy ze skargi I. Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia 11 stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia 30 listopada 2011r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 30 listopada 2011 r., nr [...] Starosta, na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. Z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) orzekł o utracie przez I. Ł. statusu osoby bezrobotnej z dniem 26 listopada 2011 r. na okres 120 dni z powodu jednego nieusprawiedliwionego niestawienia się w wyznaczonym terminie w Powiatowym Urzędzie Pracy i niepowiadomienia w ciągu 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa oraz utracie przez niego prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem 26 listopada 2011 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł I. Ł. wskazując, iż nie otrzymał on żadnego pisma wzywającego do stawiennictwa w PUP w S.. Wyjaśnił również, że nie otrzymał także żadnej awizowanej korespondencji z Urzędu.

Decyzją z dnia 11 stycznia 2012 r., nr [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 27 czerwca 2011 r. I. Ł. został zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w S., jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 26 września 2011 r..

Organ odwoławczy wskazał, iż jak wynika z akt sprawy organ I instancji skierował do I. Ł. pisemne "wezwanie" z dnia 2 listopada 2011 r., które zawierało pouczenie, że należy się zgłosić w Powiatowym Urzędzie Pracy w S., ul. [...] w ciągu 5 dni od daty jego otrzymania.

Doręczenie pisemnego dokumentu listem poleconym dokonane zostało za pośrednictwem Urzędu Pocztowego w trybie art. 44 kpa. Z powodu niemożności doręczenia pisma do rak własnych adresata I. Ł., jak również dorosłych domowników, wezwanie Urzędu Pracy zostało złożone w Urzędzie Pocztowym – S. 1, a stronę zawiadomiono o tym poprzez pozostawienie jej awiza w skrzynce pocztowej adresata. Wezwanie to było awizowane dwukrotnie: dnia 7 listopada 2011 r. oraz dnia 15 listopada 2011 r. Nie podjęcie tego awizowanego pisma w ciągu 14 dni od dnia złożenia w Urzędzie Pocztowym (czyli od dnia pierwszego awizowania) wywołało ten skutek prawny, że zgodnie z art. 44 kpa pismo z upływem ostatniego dnia 14 dniowego terminu uważa się za doręczone. Dowodem niepodjęcia pisma w terminie jest adnotacja na kopercie przesyłki o tym fakcie - umieszczona przez Urząd Pocztowy – S. 1 oraz pismo Kierownika Działu Kontroli Oddziału Rejonowego Centrum Poczty Poczta Polska S.A. w S. z dnia 30 grudnia 2011 r. Tym samym wyjaśnienia Urzędu jako wykonawcy usług pocztowych nie nasuwają żadnych wątpliwości. Po upływie terminu Urząd Pocztowy – S. 1 dokonał zwrotu awizowanego dokumentu do nadawcy z adnotacją "nie podjęto w terminie". Organ wyjaśnił, iż doręczenie pisma dokonane w trybie art. 44 kpa jest prawnie skuteczne, tj. wywołuje takie same skutki prawne, jak doręczenie wezwania do rak własnych adresata. Jest to domniemanie prawne, które strona może obalić przedstawiając dowód podważający skuteczność doręczenia dokonanego w tym trybie.

Organ wskazał, że I. Ł. nie stawił się w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. w wyznaczonym terminie. Strona nie przedłożyła też dowodu podważającego skuteczność doręczenia wezwania dokonanego przez organ I instancji w trybie art. 44 kpa.

W ocenie organu strona została zatem wezwana skutecznie do Urzędu Pracy w trybie art. 44 kpa i nie wywiązała się z nałożonego na nią obowiązku stawiennictwa.

Zdaniem organu tylko w potocznym sensie tego słowa "bezrobotnym" jest każdy pozostający bez pracy. Natomiast w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, ilekroć w ustawie jest mowa o bezrobotnym-oznacza to osobę (...) nie zatrudnioną i nie wykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującego w danym zawodzie lub służbie (...), zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zatem, aby posiadać status bezrobotnego trzeba spełnić szereg wymogów tego przepisu, w tym między innymi legitymować się gotowością do podjęcia zatrudnienia, którą bezrobotny winien się wykazywać w każdym dniu posiadania statusu bezrobotnego, zwłaszcza w wyznaczonym przez urząd terminie. Tę gotowość Urząd Pracy na podstawie art. 33 ust. 3 w/w ustawy ma prawo i obowiązek weryfikować wzywając osoby zarejestrowane w Urzędzie Pracy jako bezrobotne do stawiennictwa w tym celu w dowolnym dniu w godzinach swojego urzędowania.

Nieusprawiedliwiony brak stawiennictwa w Urzędzie Pracy na wezwanie oznacza niepotwierdzenie przez wezwanego gotowości do podjęcia pracy, a zatem niepotwierdzenie przez niego, że pozostaje bezrobotnym w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 przedmiotowej ustawy. To zaś z kolei uzasadnia i obliguje do pozbawienia takiej osoby statusu bezrobotnego przez organ zatrudnienia.

Brak jest podstaw prawnych do praktykowania udzielania telefonicznych informacji przez Urząd Pracy odnośnie wyznaczonego terminu stawiennictwa, czy telefonicznego ustalania przyczyn niestawiennictwa bezrobotnego w Urzędzie, ponieważ postępowanie administracyjne jest postępowaniem pisemnym i dowodowym. Nie wzywa się bezrobotnych do stawiennictwa ustnie, lecz na piśmie.

Zważywszy na powyższe w ocenie organu odwoławczego w sprawie zaistniały warunki określone w art. 33 ust. 4 pkt 4 ww. ustawy do orzeczenia wobec I. Ł. utraty statusu osoby bezrobotnej z dniem 26 listopada 2011 r. na okres 120 dni z powodu pierwszego nieusprawiedliwionego niestawienia się w wyznaczonym terminie.

Utrata statusu osoby bezrobotnej skutkuje utratą prawa do zasiłku dla bezrobotnych, który stosownie do unormowań art. 71 ust. 1 ustawy mającej zastosowanie w sprawie ustawy przysługuje tylko osobom bezrobotnym.

Skargę do sądu wniósł I. Ł. domagając się przywrócenia statusu osoby bezrobotnej. Wskazał, iż nie otrzymał on żadnego pisma wzywającego do stawiennictwa w PUP w S.. Wyjaśnił również, że nie otrzymał także żadnej awizowanej korespondencji z Urzędu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a. Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Art. 67 ust. 2 Konstytucji stanowi zaś, że obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa.

Przepis ten nie rodzi wprawdzie jakichkolwiek roszczeń po stronie potencjalnych uprawnionych, lecz niewątpliwie stanowi wyraz wysokiej rangi, jaką prawodawca konstytucyjny nadał ochronie prawa do zabezpieczenia społecznego osób bezrobotnych.

Zgodnie z przepisem art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2008r. nr 69, poz. 415 ze zm.), zwanej dalej ustawą bezrobotny ma obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd lub w innym celu wynikającym z ustawy i określonym przez urząd pracy, w tym potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. Wyznaczenie bezrobotnemu terminu do stawiennictwa w urzędzie pracy na podstawie powyższego terminu dokonywane jest w związku z rejestracją bezrobotnego, lecz nie jest to bynajmniej czynność procesowa w ramach postępowania administracyjnego. Nie mamy bowiem do czynienia z sytuacją, w której toczy się postępowanie administracyjne w sprawie indywidualnej, rozstrzyganej decyzją administracyjną (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Organ zatrudnienia dokonując wezwania bezrobotnego do stawiennictwa weryfikuje jego gotowość do pracy, lecz dopiero jego niestawiennictwo bez wskazania uzasadnionej przyczyny w wymaganym terminie może spowodować wszczęcie odrębnego postępowania w przedmiocie pozbawienia na określony okres statusu bezrobotnego. Zatem przepisy k.p.a. mogą być w odniesieniu do czynności wezwania bezrobotnego do stawiennictwa w urzędzie pracy stosowane jedynie odpowiednio, mając na względzie charakter relacji między organem zatrudnienia i bezrobotnym.

Art. 33 ust. 4 ustawy przewiduje w stosunku do bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa sankcję pozbawienia statusu bezrobotnego w zależności od ilości niestawiennictw na okres od 120 do 270 dni. Oczywistym uzasadnieniem ustanowienia takiej sankcji jest konieczność zapobieżenia nadużywaniu przez osoby zarejestrowane jako bezrobotne swych uprawnień do korzystania ze świadczeń związanych ze statusem bezrobotnego w sytuacji, gdy osoby te unikają kontaktu z urzędem pracy w związku z niezgłoszonym temu urzędowi wykonywaniem pracy zarobkowej lub z innych powodów.

Sankcja ta jest jednakże bardzo surowa, prowadzi bowiem w wielu przypadkach do długotrwałej utraty prawa do zasiłku, będącego jedynym źródłem utrzymania osoby bezrobotnej.

Interpretując zatem przepisy prawa materialnego związane z pozbawieniem statusu bezrobotnego w związku z niestawiennictwem w wyznaczonym terminie w urzędzie pracy należy mieć na względzie zarówno potrzebę ochrony interesu społecznego przed nadużywaniem uprawnień związanych ze statusem bezrobotnego, jak i ochronę praw osób bezrobotnych, które powinny być objęte opieką Państwa jako pozostające w trudnej sytuacji życiowej – zgodnie z konstytucyjnymi zasadami solidarności społecznej i prawa do zabezpieczenia społecznego.

Skoro tak, to przyjąć należy, że wyznaczenie terminu do stawiennictwa w urzędzie pracy może nastąpić w drodze pisemnej. Nie można także wykluczyć doręczenia takiego pisma w trybie zastępczym na podstawie odpowiednio stosowanych przepisów art. 44§1-4 k.p.a. Niejednokrotnie jednak przyczyny zastosowania instytucji "doręczenia zastępczego" mogą nie być zawinione przez adresata. W przypadku instytucji prawa procesowego stronie przysługuje w takiej sytuacji możliwość zwrócenia się do organu z wnioskiem o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej. Jednakże terminy, o których mowa w art. 33 ust. 4 ustawy, są terminami prawa materialnego, które nie podlegają przywróceniu. Konieczne jest zatem takie rozumienie analizowanych przepisów, by nie prowadziły one do pozbawienia istotnych uprawnień osoby, która nie ponosi żadnej winy w uchybieniu obowiązkom nałożonym przez organ zatrudnienia. Zgodna z art. 2 oraz art. 67 ust. 2 Konstytucji RP wykładnia art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy nakazuje zatem postawienie tezy, że przepisu tego nie stosuje się w przypadku, gdy bezrobotny wykaże, że bez swej winy nie uzyskał wiedzy o wyznaczeniu mu terminu do stawiennictwa w urzędzie pracy.

Surowość sankcji związanej z niestawiennictwem bezrobotnego w wyznaczonym terminie w świetle powołanych wyżej przepisów konstytucyjnych nakazuje także stwierdzenie, że jeśli organ zatrudnienia posiada możliwość przekazania informacji o wyznaczeniu terminu stawiennictwa drogą inną niż pocztową, to z możliwości takiej powinien skorzystać, zanim uczyni użytek z fikcji prawnej doręczenia zastępczego. Możliwość taką dopuszcza zresztą stosowany odpowiednio przepis art. 55§1 k.p.a., który stanowi, że w sprawach niecierpiących zwłoki wezwania można dokonać również telefonicznie albo przy użyciu innych środków łączności. Komunikacja telefoniczna i drogą elektroniczną jest obecnie tak powszechna, że nic nie stoi na przeszkodzie, by z tych kanałów komunikacyjnych skorzystał organ administracji, o ile bezrobotny przy rejestracji możliwość taką stworzył, wskazując stosowny adres lub numer telefonu. Dopiero bezskuteczność takiego wezwania czyniłaby zasadnym wszczęcie postępowania zmierzającego do zastosowania art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy.

Zwrócić należy nadto uwagę na aspekt procesowy postępowania dotyczącego pozbawienia statusu osoby bezrobotnej na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy. Jak już wspomniano wyżej jest to odrębne postępowanie administracyjne wszczynane przez organ zatrudnienia z urzędu w przypadku ziszczenia się ustawowych przesłanek określonych w wymienionym przepisie.

Zgodnie z art. 61 §4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Czynności tej organ rozpatrujący niniejszą sprawę w I instancji nie dopełnił. Podkreślić należy, że dopiero realizacja przez właściwy organ obowiązku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania daje jej możliwość aktywnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji.

W niniejszej sprawie skarżący dowiedział się faktycznie o wyznaczeniu mu terminu stawiennictwa w urzędzie pracy dopiero z decyzji organu I instancji, pozbawiającej go statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku. Przy czym z uzasadnienia decyzji tej nie wynika bynajmniej, że termin ten wyznaczony mu został w piśmie pozostawionym w aktach ze skutkiem doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. W związku z tym skarżący mógł w istocie próbę obrony swych praw, przez zakwestionowanie skuteczności powiadomienia go o terminie stawiennictwa, podjąć dopiero w skardze do sądu administracyjnego. Dopiero bowiem z decyzji organu II instancji skarżący mógł dowiedzieć się o zastosowaniu przez organy administracji wobec niego doręczenia zastępczego wezwania do stawiennictwa w urzędzie pracy, co stanowi nie tylko naruszenie art. 10 §1 k.p.a. gwarantującego stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, lecz także zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego gwarantowanej przez art. 15 k.p.a. oraz wynikającej z art. 8 k.p.a. zasady działania przez organy administracji w sposób budzący zaufanie stron do władzy publicznej.

Mając powyższe na względzie, uznając, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego - art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, przez przyjęcie, że skarżący dowiedział się o wyznaczonym mu terminie stawiennictwa wskutek doręczenia mu zastępczo pisma - bez wykorzystania innych możliwości komunikowania się z nim, oraz z naruszeniem przepisów postępowania art. 10§1, 15, 8 i 61§4 k.p.a. omówionym powyżej Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji uwzględni przedstawione powyżej argumenty prawne i rozważy, czy wykorzystane zostały przy informowaniu skarżącego o wyznaczeniu mu terminu stawiennictwa w urzędzie pracy wszystkie udostępnione przez stronę skarżącą możliwości komunikacyjne i wyda stosowną decyzję po przeprowadzeniu postępowania realizującego gwarancje dwuinstancyjności i udziału stron we wszystkich stadiach postępowania.

Jednocześnie na mocy art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana.