II SA/Gl 161/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-06-27	
Data wpływu	2024-02-06	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Agnieszka Kręcisz-Sarna
Tomasz Dziuk /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Gapiński	
Symbol z opisem	6329 Inne o symbolu podstawowym 632	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 1692;  art. 2 ust. 1,2,3; Ustawa z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t. j.)
Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634;  art. 145 par 1 pkt 1 lit. a i c; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant referent - stażysta Weronika Siedlaczek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi A. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 27 listopada 2023 r. nr SKO.4117.784.2023 w przedmiocie dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza W. z dnia 20 stycznia 2023 r., nr [...].	
Uzasadnienie
Burmistrz W. decyzją z dnia 20 stycznia 2023 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A. U. (dalej zwanej "stroną" lub "skarżącą"), odmówił przyznania dodatku węglowego. Wskazał bowiem, że wniosek dotyczy adresu, pod którym zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe. Źródło ogrzewania stanowi piec węglowy. Zajmowany przez skarżącą lokal nie spełnia natomiast warunków określonych w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2021 r. poz. 1048), gdyż nie ma odrębnego wejścia.

Skarżąca wniosła od tej decyzji odwołanie, podnosząc zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 – dalej zwanej k.p.a.) poprzez nieprawidłowo przeprowadzony wywiad środowiskowy, co doprowadziło do nieuprawionych ustaleń faktycznych, a także zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego na niekorzyść skarżącej. Zdaniem skarżącej organ I instancji naruszył także art. 2 ust. 3 c i 3d ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 1692, ze zm. – dalej u.d.w.) poprzez nieprawidłowo przejętą definicję odrębnego lokalu mieszkalnego, o którym mowa w tym przepisie.

W oparciu o te zarzuty skarżąca wystąpiła o uchylenie powyższej decyzji i przyznanie jej dodatku lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, względnie zlecenie uzupełniającego postępowania dowodowego.

W uzasadnieniu odwołania skarżąca wyjaśniła, że jej gospodarstwo domowe jest wieloosobowe i znajduje się w budynku jednorodzinnym, którego źródłem ogrzewania jest kocioł na paliwo stałe tj. węgiel. Skarżącej oraz jej mężowi przysługuje służebność mieszkania w budynku, którego właścicielem jest jej córka. Dom jest wielokondygnacyjny, a jego parter zajmowany przez skarżącą, składa się z 4 pokoi, kuchni oraz łazienki. Natomiast pierwsze piętro zajmowane przez córkę i jej rodzinę składa się z 3 pokoi, kuchni, łazienki oraz toalety. Do zajmowanych pomieszczeń prowadzą dwa wejścia – jedno znajduje się z przodu budynku, a drugie z tyłu budynku. Z tego drugiego korzysta skarżąca.

Następnie, odnosząc się do uzasadnienia decyzji organu I instancji strona, podniosła, że przepisy ustawy o dodatku węglowym nie zawierają definicji lokalu mieszkalnego, która to występuje nie tylko w ustawie o własności lokali, ale także i w innych aktach prawnych. Z uwagi na odmienność tych definicji, skarżąca uważa, że na potrzeby spełnienia kryteriów uprawnionych do otrzymania przedmiotowego dodatku jako "odrębny lokal" uznać należy lokal spełniający kryteria określone w także w tych innych aktach prawnych (np. w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych).

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej Kolegium) utrzymało jednak w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu, Kolegium przedstawiło wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, w tym treść decyzji organu I instancji oraz motywy zamieszczone w odwołaniu. W dalszej kolejności wskazany organ przybliżył treść przepisów normujących zasady przyznawania dodatku węglowego. Następnie, powołując się na treść notatki z wywiadu środowiskowego, Kolegium wskazało, że pod przedmiotowym adresem znajdują się dwa gospodarstwa domowe, a zajmowane lokale nie mają odrębnych oznaczeń, osobnych wejść. Są osobne kuchnie, łazienki i toalety. Ustalono, że jest możliwe niezakłócone korzystanie z poszczególnych lokali bez konieczności korzystania z innych znajdujących się pod tym samym adresem. Skarżąca nie przedstawiła natomiast dokumentów potwierdzających podjęcie korków formalnych, prowadzących do nadania odrębnego adresu zamieszkania/ wyodrębnienia lokali.

Tymczasem, zdaniem organu odwoławczego, skarżąca powinna wykazać się inicjatywą i wykazać, jakie zostały podjęte kroki formalne prowadzące do nadania odrębnego adresu zamieszkania, a także przedstawić zaświadczenie o samodzielności lokalu lub kopię wniosku o wydanie takiego zaświadczenia, czy też kopię wniosku o nadanie numeru porządkowego. Powołując się na regulację ustawy o własności lokali oraz ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, Kolegium podkreśliło, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie są uprawnione do urzędowego potwierdzenia, że lokal spełnia wymogi art. 2 ust. 2 pierwszej z ww. ustaw i w postępowaniu o przyznanie dodatku węglowego nie mogą wkraczać w kwestie właściwe dla procedury ustanawiania odrębnej własności lokali.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zawarto zarzuty naruszenia:

- art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez oparcie rozstrzygnięcia na nieprawidłowo przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym oraz nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji , w szczególności poprzez brak odniesienia się do zawartego w odwołaniu zarzutu nieprawidłowo przeprowadzonego wywiadu środowiskowego;

- art. 2 ust. 3 c i 3d u.d.w. poprzez nieprawidłową wykładnię.

W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi zwróciła uwagę, że w swoim odwołaniu podnosiła, iż do zajmowanego przez nią budynku prowadzą dwa wejścia, co nie zostało opisane w notatce sporządzonej po przeprowadzeniu wywiadu. Gdyby zaś ustawodawca chciał uzależnić spełnienie warunku do przyznania dodatku węglowego od spełnienia wskazanych przez Kolegium przesłanek formalnych, wówczas zawarłby taką informację bezpośrednio w ustawie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 27 listopada 2023 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 20 stycznia 2023 r. o odmowie przyznania skarżącej dodatku węglowego. Wskazanym przez Kolegium powodem odmowy było zaś niepodjęcie przez skarżącą formalnych kroków w celu uzyskania odrębnego adresu dla zajmowanego przez nią, wraz z mężem, odrębnego lokalu.

Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowiły m.in. przepisy art. 2 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (obecnie: t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1630, ze zm. - dalej w skrócie jak dotychczas u.d.w.).

W rozpoznawanej sprawie w związku z wnioskiem skarżącej o wypłatę dodatku węglowego organ I instancji ustalił, że wniosek ten dotyczy drugiego gospodarstwa domowego znajdującego się pod tym samym adresem.

W związku ze stwierdzoną wyżej okolicznością, zaakcentować należy, że zgodnie z art. 2 ust. 3a u.d.w., w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem.

Przepis art. 2 ust. 3b tej ustawy precyzuje, że w przypadku, gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego, mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania.

Od powyższej reguły, dotyczącej pozostawienia bez rozpoznania wniosku o wypłatę dodatku węglowego, został wprowadzony wyjątek w art. 2 ust. 3c u.d.w. Zgodnie z tym przepisem w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła.

Stosowanie powyższego, wyjątkowego unormowania i w konsekwencji przyznanie dodatku węglowego – jak stanowi art. 2 ust. 3c u.d.w - jest możliwe tylko wówczas, gdy gospodarstwo domowe zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe we wskazanym wyżej terminie, ustalenie odrębnego adresu i jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania.

Ze względu na treść przytoczonych przepisów, zdaniem Sądu, organ był zobligowany ustalić, czy w sprawie zaistniały okoliczności, będące warunkiem zastosowania wyjątku od zasady określonej w art. 2 ust. 3b u.d.w.

W realiach rozpoznawanej sprawy Kolegium skoncentrowało swoją uwagę wyłącznie na tym, czy w terminie do 30 listopada 2022 r. skarżąca podjęła kroki formalne zmierzające do wydzielenia odrębnego adresu. Wobec zaś ustalenia, że takie kroki formalnoprawne nie zostały podjęte odmówiono jej przyznania wnioskowanego dodatku. Jednak, w ocenie Sądu, stanowiska tego nie można uznać za prawidłowe.

Sąd w składzie orzekającym podziela i przyjmuje za własne stanowisko tutejszego Sądu przedstawione m.in. w wyroku z 31 maja 2023 r. sygn. II SA/Gl 474/23, wedle którego w odniesieniu do przesłanki braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych, ustawodawca nie wprowadził wymogu, aby okoliczność "braku możliwości ustalenia odrębnego adresu" mogła być ustalona wyłącznie na skutek podjęcia formalnych kroków prowadzących do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, złożenia wniosku o nadanie numeru porządkowego bądź też wymagane było potwierdzenie wskazanej okoliczności konkretnym dowodem.

Wprowadzona regulacja nie wymaga bowiem wszczęcia procedury o wydzielenie odrębnego lokalu, czy złożenia wniosku o nadanie numeru porządkowego. Uwzględniając dokumentację niezbędną dla zainicjowania tego rodzaju postępowania, poważne wątpliwości budziłoby dokonanie powyższego w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. w sytuacji, gdy nowelizacja, na mocy której do art. 2 dodano ust. 3c i ust. 3d weszła w życie w dniu 3 listopada 2022 r. (ustawa z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych, Dz. U. z 2022 r. poz. 2236).

Wykazanie, iż omawiana tutaj przesłanka została spełniona może nastąpić poprzez złożenie oświadczenia, że do 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe strony (por. wyroki WSA: w Gliwicach z 11 maja 2023 r. sygn. II SA/Gl 355/23, z 8 maja 2023 r. sygn. II SAB/Gl 24/23, w Łodzi z 23 maja 2023 r. sygn. I SA/Łd 299/23). Organy z urzędu posiadają wiedzę, czy dla danej nieruchomości jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw. Tym samym nie ma potrzeby, aby strona składała wniosek o nadanie nowego numeru porządkowego. Wystarczy samo oświadczenie strony albo zaświadczenie z urzędu (zob.: powołany wyżej wyrok WSA w Łodzi z

23 maja 2023 r., sygn. I SA/Łd 299/23).

Gdyby intencją ustawodawcy było uzależnienie przyznania świadczenia od podjęcia przez wnioskodawcę określonych czynności zmierzających do wyodrębnienia lokalu, a w dalszej kolejności do ustanowienia dla tego lokalu odrębnego adresu, to znalazłoby to swój bezpośredni wyraz w brzmieniu przepisów u.d.w. i spowodowałoby istotne zawężenie kręgu osób, które mogłyby skorzystać z omawianego tutaj wyjątku. Tymczasem kolejne nowelizacje ustawy o dodatku węglowym jasno wskazują, że ich ratio legis sprowadza się do objęcia wsparciem w formie tego świadczenia jak największej liczby gospodarstw domowych, poprzez odformalizowanie procedury, przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych, dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 5 maja 2023 r. sygn. II SA/Gl 210/23).

Wadliwym było wobec tego przyjęcie, że brak odrębnego adresu miejsca zamieszkania do dnia 30 listopada 2022 r. i odstąpienie od działań formalnych prowadzących do ustalenia odrębnego adresu, skutkują odmową przyznania dodatku, w przypadku gdy w aktach znajduje się przedmiotowe oświadczenie (vide: pkt 9 notatki z wywiadu środowiskowego z dnia 7 grudnia 2023 r.).

Sąd uznał zatem, że Kolegium naruszyło w sprawie jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego zawartą w art. 6 k.p.a., wskutek czego doszło do niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego - art. 2 ust. 3c i 3d u.d.w.

Nadto, przypomnieć należy, że podstawą wydania przez organ I instancji decyzji o odmowie przyznania dodatku był brak odrębnego wejścia do zajmowanego przez nią lokalu i co za tym idzie, w ocenie tego organu, niespełnienie warunku samodzielności tego lokalu. W tej sytuacji rzeczą organu odwoławczego było odniesienie się do tej kwestii, podnoszonej zresztą przez skarżącą w odwołaniu i wyjaśnienie tego zagadnienia. Organ odwoławczy nie poczynił jednak w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń, powołując się, w ślad za organem I instancji, na przeprowadzony w sprawie wywiad środowiskowy, mimo, że jego ustalenia w zakresie odrębnego wejścia do lokalu skarżącej były przez nią kwestionowane. Jednocześnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że jest możliwe niezakłócone korzystanie z poszczególnych lokali bez konieczności korzystania z innych lokali.

W konsekwencji Kolegium naruszyło także art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub twierdzenia uważane przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę (por. wyrok WSA w Poznaniu z 2 lipca 2020 r., II SA/Po 1038/19).

Jak słusznie wskazała skarżąca, ustawa o dodatku węglowym nie definiuje pojęcia odrębnego lokalu ani nie odsyła do innych ustaw w tym zakresie. Tymczasem organ I instancji utożsamił je z pojęciem samodzielnego lokalu, o którym mowa w przepisach ustawy o własności lokali i w konsekwencji z odrębną własnością takiego lokalu. Według Sądu nie są to jednak tożsame pojęcia, a zasadnym jest odwołanie się do potocznego rozumienia znaczenia "odrębny lokal" i to nawet w sytuacji gdy takie rozumienie tego pojęcia jest zbliżone do definicji "samodzielnego lokalu mieszkalnego" zawartej w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. Stąd też konieczne było ustalenie w drodze wywiadu środowiskowego, że pod jednym adresem istnieją odrębne lokale mieszkalne rozumiane jako wydzielony, osobny zespół pomieszczeń (izb) funkcjonalnie ze sobą powiązanych, przeznaczonych na pobyt stały ludzi, służących zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych konkretnego gospodarstw domowego.

Z kolei, według Naczelnego Sądu Administracyjnego lokal posiada cechę samodzielności, jeżeli funkcjonalnie nie stanowi on części składowej innego lokalu, a korzystanie z niego nie wiąże się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu. O tym, czy dany lokal może być uznany za samodzielny decyduje jego wydzielenie trwałymi ścianami, swobodny dostęp do niego właściciela czy mieszkańca oraz możliwość korzystania z niego bez wymogu korzystania z innych samodzielnych lokali, co oznacza przeznaczenie lokalu do wyłącznego użytku jego właściciela, mieszkańca (por. wyrok NSA z dnia

11 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2920/16).

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. organ ponownie rozpatrując sprawę uwzględni wskazania wynikające wprost z niniejszego uzasadnienia, a rozstrzygając o wniosku skarżącej o przyznanie dodatku węglowego uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię art. 2 ust. 3c i ust. 3d u.d.w. Wobec zarzutów odwołania organ zważy by nie naruszono przepisów procedury administracyjnej, także w zakresie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w myśl których organy administracji w toku postępowania tak z urzędu jak i na wniosek winny podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz mają obowiązek w wyczerpujący sposób zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Art. 80 k.p.a. stanowi zaś, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ powinien dokonać jednoznacznych ustaleń faktycznych pozwalających na rozstrzygnięcie, czy odrębne gospodarstwa domowe – skarżącej oraz jego córki - zajmują lokale odrębne, co powinno zostać przez organ prawidłowo uzasadnione.