Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2023 r. sprawy ze skargi Międzyzakładowego Związku Zawodowego [...] z siedzibą w G. S.A. na bezczynność G. S.A. w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje G. S.A. w K. do rozpoznania wniosku skarżącego Międzyzakładowego Związku Zawodowego [...] z siedzibą w G. S.A. z dnia 18 maja 2023 r., w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku, 2) stwierdza, że G. S.A. w K. dopuściła się bezczynności, 3) stwierdza, że bezczynność G. S.A. w K. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądza od G. S.A. w K. na rzecz skarżącego Międzyzakładowego Związku Zawodowego [...] z siedzibą w G. S.A. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W skardze Międzyzakładowego Związku Zawodowego [...] z siedzibą w G. S.A. (dalej też jako: związek lub skarżący) zaskarżono bezczynność G. S.A. w K. (dalej też jako: organ, Spółka, Zakład lub G. S.A.) w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek z dnia 18 maja 2023 r. złożony w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej w skrócie: "u.d.i.p.".

Skarga została wywiedziona w następujących okolicznościach.

W dniu 18 maja 2023 r. przedstawiciel związku wystąpił do Spółki o udzielenie informacji publicznej w przedmiocie:

1. "Jakie były całkowite koszty utrzymania Zarządu G. S.A. za rok 2022 oraz za I kwartał 2023 roku?"

2. " Jaką kwotę przeznaczył Zarząd G. S.A. w formie darowizn w całym roku 2022 oraz w I kwartale roku 2023" ?

W odpowiedzi z dnia 22 maja 2023 r., zatytułowanej "Pozostawienie bez odpowiedzi pytań w trybie dostępu do informacji publicznej" Spółka odmówiła udzielenia odpowiedzi na powyższe pytania. Podkreśliła, że materia zadanych pytań nie stanowi informacji publicznej, ze szczególnym wyeksponowaniem, że nie jest to obszar "gospodarowania majątkiem publicznym". W uzasadnieniu swojego stanowiska, G. S.A. zaznaczyła, że w jej ocenie zadane pytanie "nie dotyczy spraw publicznych, a tym samym może zaniechać udzielenia odpowiedzi, względnie przekazać odmowę". Wskazała również, że "żadne z tych zachowań nie jest traktowane jako decyzja administracyjna. Jeżeli stanowisko przedsiębiorcy jest wadliwe, tj. sprawa ma charakter publiczny, wówczas jego zachowanie traktuje się jako bezczynność, co podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Sąd może w wyniku skargi zobowiązać przedsiębiorcę do udzielenia odpowiedzi". Następnie Spółka podkreśliła, że w sytuacji gdy "przedsiębiorca ocenia pytanie jako dotyczące informacji publicznej, może odmówić odpowiedzi, gdy jej udzielenie wiązałoby się z naruszeniem tajemnicy przedsiębiorstwa, informacji niejawnych, czy prywatności. W takim przypadku odmowa stanowi decyzję administracyjną, podlegającą także kontroli sądu administracyjnego".

Kontynuując uzasadnienie swojego stanowiska G. S.A. zacytowała art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.d.i.p., akcentując, że zestawienie tych regulacji prowadzi do wniosku, że nie każda informacja dotycząca podmiotu wykonującego zadania publiczne jest informacją publiczną. W ocenie Zakładu "niektóre informacje dotyczące działalności podmiotu wykonującego zadania publiczne nie są informacjami o sprawach publicznych". Ponadto Spółka wskazała, że "nie przesądzając tego, czy G S.A. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, decydujące w przedmiotowej sprawie jest to, że informacje, które chcą Państwo uzyskać, nie dotyczą realizowania zadania publicznego". W ocenie Spółki "fakt, iż działalność charytatywna może przyczyniać się do rozwijania inicjatyw istotnych dla społeczeństwa, nie powoduje, że tego typu działalność można uznać za podejmowaną w celu realizacji zadań publicznych". Następnie zaznaczyła, że pytania strony skarżącej odnoszą się do zarządzania przez Zakład jego majątkiem, podkreślając, że skoro jest spółką kapitałową to "informacje o dysponowaniu majątkiem spółki kapitałowej nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p.". Wreszcie zaprzeczyła jakoby dysponowała majątkiem publicznym, zwracając uwagę, że okoliczność posiadania przez Skarb Państwa określonego udziału kapitałowego w spółce matce (tj. G1. S.A. z siedzibą w T.) "nie przesądza o dysponowaniu przez tę spółkę majątkiem publicznym".

W konsekwencji Spółka przyjęła, że nie dysponuje majątkiem publicznym, a wniosek nie dotyczył dysponowania majątkiem publicznym. Końcowo zaznaczyła, że bezprawne ujawnienie tajemnicy przedsiębiorstwa stanowi przestępstwo opisane w art. 23 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1233), dalej w skrócie: u.z.n.k.

Związek, działając poprzez profesjonalnego pełnomocnika, wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zarzucając Spółce bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 18 maja 2023 r. a przez to naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w związku z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d), pkt 3 oraz pkt 5 lit. d) w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. "w zakresie w jakim przepisy te stanowią o tym, że prawo do informacji publicznej obejmuje informacje o działalności organów władzy publicznej oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne i gospodarujące mieniem publicznym, tj. informacje o sprawach publicznych przez błędne zastosowanie polegające na nieuzasadnionym przyjęciu przez Spółkę, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej, a w konsekwencji nieuzasadniony brak udostępnienia informacji publicznej na wniosek".

Wskazując na powyższe naruszenia pełnomocnik skarżącego wniosła o zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej, zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik opisała przebieg dotychczas podjętych czynności przez strony i wskazała, że koszty utrzymania Zarządu Spółki również stanowią informację publiczną. Podkreśliła, że pytania dotyczyły łącznych kosztów Zarządu jak również kwestii jawności sprawozdań finansowych. Zwróciła uwagę, że Związek może przeanalizować przychody i koszty, aktywa i pasywa, ale nie jest w stanie wyodrębnić z tych danych kosztów utrzymania Zarządu Spółki. W ocenie strony skarżącej "trudno uznać tę informację zarówno za tajemnicę przedsiębiorstwa jak i odmówić jej charakteru publicznego". Pełnomocnik zwróciła uwagę, że informacją publiczną jest wynagrodzenie poszczególnych członków zarządu, a tym samym nie ma podstaw stwierdzenie, że informacja o kosztach utrzymania zarządu jako całości stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa.

Nadto autorka skargi podkreśliła, że Spółka wyraźnie zastrzegła, iż jej stanowisko nie stanowi decyzji administracyjnej, co zdaniem Związku jest niezrozumiałe, gdyż w razie uznania, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, należało wydać decyzję odmowną. Jednocześnie zaznaczyła, że skargę na bezczynność organu w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można wywieźć również w sytuacji sporu pomiędzy adresatem wniosku a wnioskodawcą, a strona skarżąca ma prawo kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy uznaje, że żądane informacje winny być udzielone w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu powtórzyła argumentację podniesioną w swoim stanowisku z dnia 22 maja 2023 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.), dalej P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1-7 i § 3 P.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest przy tym konieczne uprzednie ponaglenie (poprzednio wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1991/12, postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 646/10, wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Orzeczenie zapadło na posiedzeniu niejawnym (art. 120 P.p.s.a.).

Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 1 P.p.s.a.).

Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, istotne znaczenie ma ustalenie czy dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p, oraz czy jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ udostępnił żądaną informację (lub podjął inne ustawą określone czynności) we wskazanym ustawą terminie (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.).

W rozpoznawanej sprawie Związek żądał udostępnienia informacji o kosztach utrzymania Zarządu Spółki za rok 2022 oraz za I kwartał roku 2023 oraz o wysokości darowizn przekazanych w roku 2022 oraz w I kwartale 2023 roku. Kwestią sporną w sprawie jest czy adresat wniosku był podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. podmioty reprezentujące inne osoby (niż wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 1-4) lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d) u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach. Stosownie do art. 6 ust. 1 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: (...) pkt 5) majątku publicznym, w tym o: majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych (lit. a).

W oparciu o treść art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e) u.d.i.p. udostępnieniu podlega również informacja o dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a-c, mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat.

Stosownie do art. 3002 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1467, ze zm.), dalej w skrócie: "K.s.h.", akcje są obejmowane w zamian za wkłady pieniężne lub niepieniężne. Treść art. 30015 § 1 K.s.h. stanowi, że akcjonariusz ma prawo do udziału w zysku oraz prawo do wypłaty z kapitału akcyjnego w kwocie wynikającej z rocznego sprawozdania finansowego, która została przeznaczona do wypłaty w uchwale akcjonariuszy, chyba że umowa spółki stanowi inaczej.

W stanie faktycznym sprawy, wyeksponowania wymaga, że wniosek strony skarżącej został złożony do Zarządu "K" S.A. Jedynym akcjonariuszem G. S.A. jest Skarb Państwa (KRS nr [...]). Oznacza to, że Skarb Państwa objął akcje w zamian za wkłady pieniężne lub niepieniężne, a w zamian przysługuje mu wyłączny udział w zysku Spółki. W konsekwencji G. S.A. stanowi podmiot, w którym Skarb Państwa jest wyłącznym akcjonariuszem, a dochody pochodzące z działalności Spółki stanowią dochód Skarbu Państwa. Zakład jest zatem podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Z tych względów argumentacja dotycząca udziału Skarbu Państwa w G1. S.A. z siedzibą w T., w skład której wchodzi G. S.A., podnoszona w treści odpowiedzi na skargę, nie ma w odniesieniu do wniosku strony skarżącej z dnia 18 maja 2023 r. zastosowania. Wyłącznym akcjonariuszem G. S.A. jest Skarb Państwa, a wniosek Związku nie dotyczył kosztów utrzymania Zarządu G. S.A., ani wysokości przekazywanych przez ten organ spółki darowizn.

Przedmiotem wniosku jest informacja o całkowitych kosztach utrzymania Zarządu G.A. S.A. oraz kwot jakie Zarząd Spółki przeznaczył w formie darowizn w roku 2022 oraz w I kwartale 2023 r. Wskazane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e) u.d.i.p., bowiem środki te pochodzą z dochodu G.A. S.A., w której wyłącznym akcjonariuszem jest Skarb Państwa (por. też wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 grudnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 384/21, opubl. w CBOSA).

Należy zaznaczyć, że w sprawie nie miał zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (ograniczenie prawa do informacji publicznej z uwagi na prywatność osoby fizycznej), bowiem zakres wniosku obejmował całkowity koszt utrzymania Zarządu G.A. S.A. Zatem dotyczył nie tylko wynagrodzeń poszczególnych członków zarządu, ale również innych środków wydatkowanych przez Spółkę na potrzeby realizacji zadań tego organu. Podobnie należy ocenić informacje o wysokości środków przeznaczonych przez Zarząd Spółki w formie darowizn.

Wydatkowanie majątku publicznego (tu: majątku Skarbu Państwa) na wszelkie cele, nawet charytatywne, w formie darowizn, jest uszczupleniem tego majątku i jako takie może podlegać kontroli społecznej. Tu należy zauważyć, że Związek zawodowy ma możliwość działania w tym zakresie na podstawie ustawy o związkach zawodowych, ale nie wyłącza to jego uprawnień według u.d.i.p., która to ustawa przyznaje prawo do informacji publicznej każdemu (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.), a zatem także organizacji związkowej. WSA we Wrocławiu w sprawie o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wynagrodzeń w spółce z udziałem jednostek samorządu terytorialnego w wyroku z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wr 363/20 (CBOSA) uznał, że dane dotyczące wysokości wynagrodzenia członków zarządu mieszczą się w zakresie przedmiotowym informacji publicznej, zdefiniowanej w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e) u.d.i.p. Natomiast w wyroku z dnia 3 grudnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 384/21 (CBOSA) przyjął również, że do członków Zarządu Spółki nie odnosi się ograniczenie wynikające ze zdania pierwszego art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a żądanie informacji o wysokości wynagrodzenia członków Zarządu Spółki przy przyjęciu szerokiego rozumienia pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną jest zasadne.

Wobec stwierdzenia, że G.A. S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, a wnioskowane przez stronę skarżącą dane stanowią taką informację, przystąpić należy do oceny, czy organ pozostaje w bezczynności.

Bezczynność organu na gruncie u.d.i.p. zachodzi wówczas, gdy w zakreślonym ustawą terminie adresat wniosku nie udostępnia informacji publicznej ani nie wydaje decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, nie powiadamia, że nie posiada wnioskowanej informacji publicznej, bądź nie informuje, że żądana informacja nie ma charakteru publicznego. Celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Badając zasadność skargi na bezczynność sąd administracyjny czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego w sprawie.

Stosownie do art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej, w przypadku odmowy jej udostępnienia organ wydaje decyzję (art. 16 ust. 1 ustawy). Stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni. Przy czym w przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

Spółka, jako podmiot zobowiązany w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., miała obowiązek rozpatrzyć wniosek strony skarżącej z dnia 18 maja 2023 r. w ustawowym terminie. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie rozpatrzył wniosku z dnia 18 maja 2023 r., bowiem nie podał wnioskowanych danych, ani nie wydał decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej.

Stan bezczynności utrzymywał się również na dzień złożenia skargi. Tym samym Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność w zakresie informacji o całkowitych kosztach utrzymania Zarządu G. S.A. za rok 2022 r. oraz za I kwartał 2023 r. jak również informacji o kwocie przeznaczonej przez Zarząd Spółki w formie darowizn w całym roku 2022 oraz w I kwartale 2023 r., w punkcie 1) sentencji wyroku zobowiązał organ do rozpoznania wniosku z dnia 18 maja 2023 r., a w punkcie 2) wyroku stwierdził, że G. S.A. dopuściła się bezczynności.

W ocenie Sądu zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi być znaczne. O rażącym naruszeniu prawa świadczy lekceważące traktowanie przez organ swoich obowiązków. W zaistniałej sprawie Zarząd G. S.A. odpowiedział na wniosek strony skarżącej bez zbędnej zwłoki, niemniej błędnie przyjął, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tej przyczyny orzeczono jak w punkcie 3) sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. jak w punkcie 4) wyroku. Na koszty te składają się zwrot 100 zł tytułem wpisu od skargi, 480 zł kosztów zastępstwa procesowego i 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.