IV SA/Wr 254/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-09-04	
Data wpływu	2019-06-17	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Ewa Kamieniecka /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	II OSK 3906/19	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	*Uchylono akt nadzoru	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1983; art.15 ust.6 pkt 3 i ust.31a ust.4; Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej
Dz.U. 2017 nr 0 poz 2077; art.44 ust.3; Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.	
Sentencja
|Sygn. akt IV SA/Wr 254/19 | | , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , Dnia 4 września 2019 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący:, , Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), , Sędziowie:, Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędzia WSA Katarzyna Radom, , Protokolant:, sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2019 r., sprawy ze skargi Województwa D., na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D., z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora A, , uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze., , , ,	
Uzasadnienie
Zarząd Województwa D. uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2019 r., wydaną na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t. j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 512), art. 15 ust. 1, 4 i 6 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t. j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1983 ze zm.) i art. 70 § 1 i § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t. j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 917 ze zm.), odwołał z dniem 25 marca 2019 r. M. N. (uczestnik postępowania) ze stanowiska dyrektora A z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem.

W uzasadnieniu uchwały Zarząd Województwa podał, że M. N. został pierwotnie powołany na stanowisko dyrektora A uchwałą Zarządu Województwa D. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. na okres trzech sezonów artystycznych, tj. do dnia 31 sierpnia 2019 r. Następnie, po stwierdzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wr 504/16 wydania powyższej uchwały z naruszeniem prawa, uczestnik postępowania został ponownie powołany na stanowisko dyrektora A, bez konkursu za zgodą Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, uchwałą nr [...] Zarządu Województwa D. z dnia [...] kwietnia 2018 r. na okres trzech sezonów artystycznych, tj. do dnia 31 sierpnia 2021 r.

Mając na uwadze wyniki kontroli planowej, przeprowadzonej przez Wydział Kontroli i Skarg Urzędu Marszałkowskiego Województwa D., Zarząd Województwa uznał, że wystąpiła przesłanka z art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, dalej u.o.p.d.k., do odwołania uczestnika postępowania ze stanowiska dyrektora A przed upływem okresu, na jaki został powołany z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem. Mianowicie, dyrektor A naruszył art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm.), dalej u.f.p., oraz art. 31a ust. 4 u.o.p.d.k.

Zdaniem Zarządu Województwa, naruszenie art. 44 ust. 3 u.f.p. nastąpiło przez następujące działania i zaniechania Dyrektora:

1. odnośnie umów z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], z dnia [...] września 2017 r. nr [...] i z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], zawartych ze Stowarzyszeniem [...], stwierdzono, że:

- wybór Stowarzyszenia na kontrahenta nie został poprzedzony analizą rynku i nie prowadzono korespondencji/rozmów z innymi podmiotami,

- nie dokonano kalkulacji kosztów i nie porównano wysokości kosztów wykonania zadania przez Stowarzyszenie z wysokością kosztów wykonania zadania samodzielnie przez A,

- niegospodarnie określono wynagrodzenie Stowarzyszenia –w sposób ryczałtowy,

- nie załączono do umów szczegółowej kalkulacji kosztów i kosztorysu, co uniemożliwiło ustalenie wysokości kosztów poszczególnych zadań,

2. w umowie z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], zawartej z [...] na rzecz A:

- nie wskazano sposobu wyceny świadczeń na rzecz A,

- nie wskazano sposobu i terminów weryfikacji przez A realizowanych świadczeń,

- dokonano kompensaty wynagrodzenia na kwotę 40.000 zł bez wyceny świadczeń do potrącenia, co uszczupliło należności A z tytułu umowy najmu,

3. w umowie z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], przenoszącej na rzecz Stowarzyszenia [...] wszelkie prawa majątkowe do dzieła "[...]", obejmujące wszystkie pola eksploatacji:

- nie określono wynagrodzenia z tytułu przeniesienia praw majątkowych,

- nie zabezpieczono interesów A jako twórcy dzieła, dotyczących praw autorskich do utworu,

- zapewniono Stowarzyszeniu niczym nieograniczone prawa do korzystania z utworu,

- nie zawarto zapisu, gwarantującego A nieodpłatne udostępnienie egzemplarza dzieła,

- nie zawarto zapisu odnośnie odzyskania prawa do utworu po upływie określonego czasu,

4. w umowie z dnia A września 2017 r. nr [...], zawartej ze Stowarzyszeniem [...], reprezentowanym przez P. O. oraz w umowie z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], zawartej z Agencją [...], dotyczących współorganizacji koncertu "[...]", ustalono znacząco różniące się wynagrodzenia ryczałtowe dla współorganizatora za ten sam zakres czynności do wykonania (umowa nr [...] – 115.041,49 zł, umowa nr [...] – 45.000 zł).

Według Zarządu Województwa dyrektor A naruszył również art. 31a ust. 4 u.o.p.d.k. W umowach z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] i z dnia [...] września 2017 r. nr [...], zawartych ze Stowarzyszeniem [...], Stowarzyszenie zobowiązało się na własny koszt do zapewnienia dyrygenta w trakcie koncertu, a w załączniku nr 2 do każdej z umów wskazano jako dyrygenta M. N. Z kart wyjazdu służbowego wynika, że dyrektor A przebywał w podróży służbowej w [...] w dniu [...] sierpnia 2017 r. oraz w [...] w dniach [...] września 2017 r. Dyrektor A był więc dyrygentem podczas [...] oraz w [...] w trakcie koncertu "[...]", na które to wydarzenia artystyczne pojechał w ramach obowiązków służbowych i umowy łączącej go z A. Czynności objęte umowami z dnia [...] sierpnia 2017 r .i z dnia [...] września 2017 r. realizowane były w czasie pracy dyrektora A (dyrektor nie brał urlopu na te dni) i bez zgody Zarządu Województwa. W ocenie Zarządu Województwa, wykonywanie obowiązków kierownika jednostki przy okazji prywatnych wyjazdów o charakterze zarobkowym nie stanowi prawidłowego i rzetelnego wywiązywania się z obowiązków, przyjętych w związku z podpisaną z organizatorem instytucji kultury umową. Dyrektor A działał w konflikcie interesów, występując w podwójnej roli, jako dyrektor A zawarł umowę ze Stowarzyszeniem [...] – współorganizatorem koncertów, a następnie Stowarzyszenie wskazało jako dyrygenta w trakcie koncertów dyrektora A.

Wojewoda D. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, stwierdził nieważność uchwały nr [...] Zarządu Województwa D. z dnia [...] marca 2019 r. w sprawie odwołania M. N. ze stanowiska dyrektora A. Organ nadzoru stwierdził podjęcie uchwały z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k., ponieważ przytoczone przez Zarząd Województwa okoliczności nie mogą przesądzać o zaistnieniu przesłanki, umożliwiającej odwołanie dyrektora A przed upływem okresu, na jako został powołany. Wskazanie w ustawie szczególnych i ściśle określonych przyczyn odwołania dyrektora instytucji kultury ma niewątpliwie na celu zapewnienie wzmożonej trwałości terminowego stosunku pracy z powołania. Konsekwencją tego jest obowiązek organizatora instytucji kultury w zakresie prawidłowego i kompleksowego wskazania faktów uznanych za podstawę odwołania dyrektora, potwierdzonych również w stosownych postępowaniach. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie "może być odwołany" oznacza, że decyzja pozostawiona uznaniu organu nie może mieć dowolnego lub arbitralnego charakteru, lecz powinna być szczegółowo umotywowana.

Wojewoda wyjaśnił, że w polskim systemie prawa funkcjonują odpowiednie procedury oraz organy właściwe do stwierdzania naruszenia prawa, np. prokuratura i sąd odnośnie popełnienia przestępstwa. W takich przypadkach organizator instytucji kultury przy formułowaniu zarzutu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem powinien opierać się o stanowisko zajęte w sprawie przez właściwe i wyspecjalizowane organy. Także naruszenie przepisów ustawy o finansach publicznych zostało przez ustawodawcę uregulowane w odrębnej ustawie, a mianowicie w ustawie z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1458 ze zm.). W myśl powołanej ustawy, organami właściwymi w sprawie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych są komisje orzekające, w tym regionalna komisja orzekająca przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej we W.

W ocenie organu nadzoru ewentualne stwierdzenie naruszenia przepisów ustawy o finansach publicznych powinno być poprzedzone przeprowadzeniem stosownego postępowania przed regionalną komisja orzekającą, a więc organem właściwym w zakresie orzekania w sprawach prawidłowej realizacji ustawy o finansach publicznych, w tym dysponowania środkami publicznymi. Tymczasem Zarząd Województwa nie wykazał w sposób wystarczający i potwierdzony w stosownym postępowaniu, że dyrektor A naruszył przepisy prawa. Z uzasadnienia do uchwały nie wynika, aby zarzuty naruszenia art. 44 ust. 3 u.f.p. zostały potwierdzone przez właściwy organ. Zarząd Województwa nie tylko nie dysponował stanowiskiem i orzeczeniem organu wyspecjalizowanego, ale nawet nie wystąpił do rzecznika dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej we W. z wnioskiem o ukaranie dyrektora A, pomimo posiadania wiedzy o nieprawidłowościach po kontroli przeprowadzonej w dniach 18 – 29 września 2018 r. Zarząd Województwa nie jest właściwy i nie posiada kompetencji do stwierdzania naruszenia przepisów prawa dotyczących finansów publicznych. Poza tym organizator instytucji kultury wskazał w sposób ogólny na art. 44 ust. 3 u.f.p., bez jednoznacznego wykazania, jaki charakter i której zasady, określonej w tym przepisie, dotyczyło naruszenie prawa. Organizator powinien w sposób niebudzący wątpliwości i jednoznacznie wykazać, które dokładnie przepisy zostały naruszone oraz na czym polegało naruszenie tych przepisów. Zdaniem organu nadzoru, nie przesądzając o zasadności naruszenia ustawy o finansach publicznych, sformułowanie zarzutów wobec dyrektora A należy uznać za co najmniej przedwczesne.

W ocenie organu nadzoru nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 31a ust. 4 u.o.p.d.k. Kluczowe jest bowiem ustalenie, czy dodatkowe zatrudnienie mogło kolidować z wykonywaniem przez pracownika obowiązków, wynikających ze stosunku pracy. Udział dyrektora A w wydarzeniach artystycznych w [...] i w trakcie [...] był zasadny, ponieważ A była oficjalnym współorganizatorem tych wydarzeń. Dyrektor uczestniczył w tych wydarzeniach artystycznych nie tylko jako dyrygent, ale przede wszystkim jako kierownik instytucji kultury, współorganizującej te wydarzenia. Przed wyjazdami dyrektor złożył stosowne dokumenty, które nie zostały zakwestionowane przez Zarząd Województwa, a tym samym uznano za zasadny wyjazd służbowy, który nie kolidował z wykonywaniem obowiązków wynikających ze stosunku pracy. Dlatego też, zdaniem organu nadzoru nie można uznać, że dyrygowanie w ramach tych przedsięwzięć artystycznych, w których i tak uczestniczył służbowo dyrektor A, było kolidujące z wykonywaniem przez pracownika obowiązków wynikających ze stosunku pracy. W konsekwencji, uczestniczenie przez dyrektora A w tych koncertach również jako dyrygent nie wymagało zgody pracodawcy.

Organ nadzoru zwrócił także uwagę, że praktycznie wszystkie okoliczności odwołania dyrektora dotyczyły roku 2017. Tymczasem obecna 3 – letnia kadencja dyrektora rozpoczęła się w dniu 19 kwietnia 2018 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Województwo D. zarzuciło naruszenie art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, art. 15 ust. 6 pkt 3 w związku z art. 31a ust. 4 u.o.p.d.k. oraz art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie województwa w związku z art. 44 ust. 3 u.f.p., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody.

Zdaniem strony skarżącej podjętej uchwale nie sposób zarzucić naruszenia prawa, w tym zwłaszcza istotnego naruszenia prawa. Wojewoda nie wskazał nawet, na czym miałaby polegać istotność naruszenia prawa przez Zarząd Województwa i nie podjął próby uzasadnienia kwalifikowanego charakteru zarzucanego uchwale naruszenia prawa.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 15 ust. 6 pkt 3 w związku z art. 31a ust. 4 u.o.p.d.k, strona skarżąca wyjaśniła, że to pracodawca jest uprawniony do oceny, czy dodatkowe zatrudnienie może kolidować z wykonywaniem przez pracownika obowiązków. Wojewoda nie podważył prawdziwości powodu odwołania dyrektora A, tj. podjęcia dodatkowego zatrudnienia bez uzyskania uprzedniej zgody pracodawcy. Dyrektor zawierał umowy w imieniu zarządzanej przez niego jednostki i jednocześnie otrzymywał wymierne korzyści majątkowe od kontrahenta kierowanej przez niego jednostki z tytułu wykonywania na rzecz tego kontrahenta usług objętych treścią uprzednio zawartych umów. Dyrektor A był zatrudniony jako dyrygent przez Stowarzyszenie bez zgody Zarządu Województwa i podpisał w imieniu A umowy prowadzące do uzyskania tego zatrudnienia, a następnie uzyskał od Stowarzyszenia wynagrodzenie za wykonanie czynności, za które A płaciła Stowarzyszeniu.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie województwa w związku z art. 44 ust. 3 u.f.p., strona skarżąca zauważyła, że w uzasadnieniu uchwały w żadnym miejscu nie zostało użyte stwierdzenie, że dyrektor A "naruszył dyscyplinę finansów publicznych" w rozumieniu ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Zarząd Województwa uznał natomiast, że sposób zarządzania finansami A stanowił naruszenie ogólnych dyrektyw dokonywania wydatków publicznych. Z literalnego brzmienia art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. nie wynika, aby dyrektor instytucji kultury mógł być odwołany tylko z powodu naruszenia przepisów prawa, stwierdzonego uprzednio prawomocnym orzeczeniem organu. Ponadto odwołanie dyrektora A nastąpiło po przeprowadzeniu w A kontroli przez dwa niezależne podmioty: Najwyższą Izbę Kontroli i Urząd Marszałkowski. W wystąpieniu pokontrolnym NIK uznał, że zawieranie umów o powierzenie dyrygowania orkiestrą dyrektorowi przy zastosowaniu stawek określonych w autorskich umowach o dzieło było działaniem niegospodarnym. Zarząd Województwa zawiadomił prokuraturę o podejrzeniu popełnienia przestępstwa z art. 231 i art. 296 k.k., która wszczęła w tej sprawie śledztwo. Strona skarżąca zaznaczyła, że źródłem finansowania dzieła "[...]" były środki publiczne, bowiem Ministerstwo Kultury przekazało na ten cel dotację w wysokości 300.000z zł, a Instytut [...] dotację w wysokości 195.000 zł.

Strona skarżąca wyjaśniła również, że po otrzymaniu informacji o wynikach kontroli NIK (pismo z dnia 8 czerwca 2018 r.), Urząd Marszałkowski przeprowadził w dniach 18 – 28 września 2018 r. własną kontrolę, obejmującą okres od 1 stycznia 2017 r. do 30 czerwca 2018 r. Dlatego też w uzasadnieniu uchwały wskazano na naruszenia dotyczące roku 2017. Przepisy ustawy nie uzależniają możliwości odwołania dyrektora od momentu, w którym doszło do naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi. W ocenie organu naruszenie przepisu zawierającego enumeratywnie wymienione przyczyny odwołania dyrektora, stanowiło istotne naruszenie przepisu prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały. Według organu, nie sposób uznać, aby w trakcie wykonywanie przez dyrektora A obowiązków pracowniczych i jednoczesnego pełnienie funkcji dyrygenta nastąpiła kolizja dodatkowych zajęć z obowiązkami ze stosunku pracy. Zachodziła bowiem zbieżność czasowa i miejscowa wykonywanych czynności, a organizacja wydarzeń artystycznych wpisywała się w zadania A. Ponadto, odwołanie dyrektora winno być poprzedzone stwierdzeniem przez regionalną komisję orzekającą, czy dane okoliczności stanowią faktyczne naruszenie art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. Organ zwrócił również uwagę, że NIK w wystąpieniu pokontrolnym wskazał na nieprawidłowości, które jednak w żadnym przypadku nie pokrywają się z zarzutami sformułowanymi przez Zarząd Województwa. Żadna z okoliczności objętych kontrolą NIK nie stanowiła podstawy odwołania dyrektora. Poza tym, Komisja w dniu 11 kwietnia 2019 r. uniewinniła dyrektora od zarzutu naruszenia dyscypliny finansów publicznych.

W piśmie procesowym z dnia 10 lipca 2019 r. uczestnik postępowania zarzucił, że Zarząd Województwa ani w uchwale ani w odrębnym piśmie nie wskazał, na czym polegały naruszenia przepisów prawa. Przyczyn odwołania nie wyjaśniono uczestnikowi również ustnie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W ramach tak zakreślonej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W myśl art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej "p.p.s.a.", kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W tym zakresie dokonując oceny legalności sąd bada, czy akt nadzoru, z uwagi na jego formę, treść rozstrzygnięcia, argumentację uzasadnienia i tryb wydania, odpowiada przepisom prawa.

W niniejszej sprawie, wskazać należy także na art.79 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t. j. Dz.U. z 2019 r., poz. 512), zgodnie z którym nadzór nad wykonywaniem zadań województwa jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem.

Należy podkreślić, że uchwała Zarządu Województwa podlega nadzorowi administracyjnemu organu nadzoru, jak również kontroli sądu administracyjnego. Z dniem 1 stycznia 2012 r. z mocy art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 207, poz. 1230) zmieniony został art. 15 u.o.p.d.k., do którego dodano ust. 7, stanowiący że w sprawach dotyczących powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisy art. 68-72 Kodeksu pracy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęte zostało, iż uchwała o odwołaniu (jak i powołaniu) danej osoby na stanowisko dyrektora instytucji kultury jest aktem o podwójnym charakterze, tj. aktem publicznoprawnym wywołującym skutki w zakresie prawa publicznego, a także aktem z zakresu prawa pracy wywołującym skutki w sferze prawa pracy (wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2526/11, wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 136/18 ). Skoro bowiem zgodnie z art. 15 ust. 7 u.o.p.d.k. w sprawach dotyczących powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisy art. 68-72 Kodeksu pracy, oznacza to, że w innych uregulowanych ustawą sprawach dotyczących odwoływania (powoływania) dyrektora instytucji kultury mają zastosowanie przepisy prawa administracyjnego, skutkujące publicznoprawnym charakterem aktu powołania na to stanowisko. Podobne stanowisko zajął NSA w postanowieniu z dnia 7 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 1672/15, stwierdzając, że podwójny charakter aktów powołania, jak i odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury nie może pozbawić możliwości objęcia ich kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących odwołania dyrektora jednostki samorządowej o charakterze publicznoprawnym. Przywołany w podstawie prawnej podjętej uchwały art.15 ust. 1, ust. 4 oraz ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. jest niewątpliwie przepisem z zakresu prawa administracyjnego i ma charakter bezwzględnie obowiązujący (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2010r. sygn. akt II OSK 598/10).

Wobec powyższego Wojewoda posiadał uprawnienia do kontroli legalności uchwały Zarządu Województwa o odwołaniu uczestnika postępowania ze stanowiska dyrektora A, nie tylko co do trybu i formy jej podjęcia, lecz także co do przyczyn (względów) merytorycznych podjęcia tej uchwały.

Sąd dokonując kontroli podjętego przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego, miał na względzie treść art. 82 ustawy o samorządzie województwa. Stosownie do art. 82 ust. 1 tej ustawy, uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, ponieważ zgodnie z art.82 ust.5 powołanej ustawy w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawa. Takim uchybieniem jest w szczególności naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania danego aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadłaby uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło.

W rozpatrywanej sprawie Wojewoda stwierdził podjęcie uchwały przez Zarząd Województwa z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. Jednakże w ocenie Sądu organ nadzoru nie wykazał w sposób dostateczny, że podjęta przez Zarząd Województwa uchwała w sposób istotny narusza prawo i konieczne było stwierdzenie jej nieważności przez organ nadzoru.

Podstawę prawną odwołania dyrektora A przed upływem kadencji stanowił art. 15 ust.6 pkt 3 u.o.p.d.k., zgodnie z którym dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem. Użyte przez ustawodawcę w przywołanym wyżej przepisie sformułowanie "może być odwołany" oznacza, że decyzja w tym zakresie pozostawiona jest uznaniu organu (organizatora), jednakże decyzja ta ograniczona jest przepisami prawa, nie może mieć dowolnego lub arbitralnego charakteru, lecz powinna zostać szczegółowo umotywowana w uzasadnieniu podjętego aktu (uchwały). Ponadto, jak wynika z art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. przepis ten nie zawiera warunku, aby naruszenie prawa miało charakter rażący bądź istotny. Wystarczające jest dla odwołania dyrektora instytucji kultury każde naruszenie prawa związane z zajmowanym stanowiskiem. Osoba pełniąca funkcję kierowniczą ponosi zwiększoną odpowiedzialność związaną z kierowaniem daną jednostką i również zwykłe naruszenie prawa może być podstawą do jej odwołania.

Zdaniem organu nadzoru, Zarząd Województwa nie wykazał przesłanki z art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. do odwołania dyrektora A w postaci naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem. Przede wszystkim według Wojewody co najmniej przedwczesne są zarzuty Zarządu Województwa odnośnie naruszenia przez dyrektora A art. 44 ust. 3 u.f.p., ustanawiającego zasady dokonywania wydatków publicznych. Stosownie do art. 44 ust. 3 u.f.p. wydatki publiczne powinny być dokonywane: 1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów; 2) w sposób umożliwiający terminową realizację zadań; 3) w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań. Organ nadzoru uznał, że do stwierdzenia naruszeń ustawy o finansach publicznych konieczne jest uzyskanie orzeczenia komisji orzekającej przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej we W. Komisje te orzekają bowiem o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Stosownie do art. 1, ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1458 ze zm.) określa zasady i zakres odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, organy właściwe oraz postępowanie w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Istotne jest, że w artykułach od 5 do 18c tej ustawy ustawodawca szczegółowo wymienił, jakie czyny stanowią naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W myśl art. 19 ust. 1 cyt. ustawy odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi osoba, która popełniła czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych określony przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia. W konsekwencji, przypisanie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych wymaga przede wszystkim ustalenia, czy popełniony czyn jest kwalifikowany jako naruszenie dyscypliny finansów publicznych określone w art. 5 – 18c tej ustawy. Sprawca czynu ponosi odpowiedzialność tylko za czyn o znamionach określonych w ustawie (stypizowany w ustawie). Nikt nie może podlegać odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, które nie jest określone (stypizowane) w ustawie. Katalog zachowań karalnych jako naruszenie dyscypliny finansów publicznych prawodawca sformułował w art. 5 – 18c. Jest to wyliczenie enumeratywne, niepodlegające rozszerzeniu w procesie interpretacji i stosowania przepisów ustawy (L. Lipiec-Warzecha, Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, Komentarz do art. 19, LEX).

Wobec powyższego nie każde naruszenie przepisów ustawy o finansach publicznych stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że złamanie zasady celowości i oszczędności wydatkowania środków publicznych nie jest wprost objęte reżimem odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (L. Lipiec-Warzecha, Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, Komentarz do art. 11, LEX). Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie dotyczy zdarzeń, które wskazują na nieprzestrzeganie zasady gospodarności przez jednostki sektora finansów publicznych (T. Bolek, K. Borkowska, A. Kościńska-Paszkowska, Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, Komentarz, LEX).

Natomiast art. 93 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych formułuje prawny obowiązek złożenia zawiadomienia o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych. Stosownie do tego przepisu, zawiadomienie o ujawnionych okolicznościach, wskazujących na naruszenie dyscypliny finansów publicznych, zwane dalej "zawiadomieniem", składa niezwłocznie do właściwego rzecznika dyscyplinarnego m. in. kierownik jednostki sektora finansów publicznych (pkt 1), organ sprawujący nadzór nad jednostką sektora finansów publicznych (pkt 3) oraz organ kontroli lub kierownik jednostki prowadzącej kontrolę jednostki sektora finansów publicznych (pkt 5). Zawiadomienie to winno zawierać m. in. określenie ujawnionego naruszenia dyscypliny finansów publicznych wraz z podaniem sposobu, czasu jego popełnienia oraz naruszonego przepisu prawa (art. 94 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy).

W kontrolowanym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda, wskazując na niepowiadomienie przez Zarząd Województwa właściwego rzecznika dyscypliny finansów publicznych oraz nieuzyskanie orzeczenia właściwej komisji orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, nie powołał jednak żadnego czynu opisanego (stypizowanego) w art. 5 – 18c ustawy, którego to zawiadomienie lub orzeczenie miało dotyczyć. Takiego powołania się na czyn, stanowiący naruszenie dyscypliny finansów publicznych, nie zawiera również uchwała Zarządu Województwa. Wobec niewskazania przez organizatora instytucji kultury oraz organ nadzoru czynu stypizowanego w ustawie jako naruszenie dyscypliny finansów publicznych, nieuzasadnione było stanowisko Wojewody odnośnie konieczności uprzedniego wystąpienia przez Zarząd Województwa do rzecznika dyscypliny finansów publicznych oraz uzyskania orzeczenia komisji orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Wojewoda nie zakwestionował w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym stanowiska organizatora instytucji kultury, że zarzut naruszenia zasad dokonywania wydatków ze środków publicznych, określonych w art. 44 ust. 3 u.f.p., może stanowić podstawę do odwołania dyrektora instytucji kultury na podstawie art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. Organ nadzoru nie kwestionował również rzetelności ustaleń organizatora, związanych z umowami zawieranymi przez A.

Wojewoda stwierdził ponadto, że Zarząd Województwa nie wskazał w wydanej uchwale, która zasada dokonywania wydatków ze środków publicznych została naruszona przez dyrektora A, jak również nie wskazał dokładnie jednostki redakcyjnej zawartej w art. 44 ust. 3 u.f.p. Należy jednak zauważyć, że z opisu nieprawidłowości przedstawionego w uzasadnieniu uchwały można wywnioskować, iż zarzuty wobec dyrektora A dotyczą naruszenia art. 44 ust. 3 pkt 1 u.f.p., a więc zasad celowości, oszczędności, efektywności i skuteczności wydatków. W uzasadnieniu uchwały brak jest bowiem rozważań dotyczących terminowości dokonywania wydatków. Wojewoda nie ocenił jednak, czy brak powołania dokładnie jednostki redakcyjnej przepisu stanowi istotne naruszenie prawa przez organizatora instytucji kultury. Zdaniem Sądu uchybienie tego rodzaju nie stanowi istotnego naruszenia prawa, skoro nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, skutkującego podjęciem uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło.

W zaskarżonym akcie nadzoru Wojewoda uznał również za nieuzasadniony zarzut organizatora instytucji kultury odnośnie naruszenia przez dyrektora A art. 31a ust. 4 u.o.p.d.k., tj. podjęcia dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia bez uzyskania zgody pracodawcy. Zgodnie z art. 31a ust. 4 u.o.p.d.k. podjęcie przez pracownika artystycznego dodatkowego zatrudnienia lub zajęć na rzecz innego podmiotu wymaga uzyskania zgody pracodawcy, o ile dodatkowe zatrudnienie lub zajęcia mogłyby kolidować z wykonywaniem przez pracownika obowiązków wynikających ze stosunku pracy. Decyzja odmowna pracodawcy nie może mieć charakteru uznaniowego, lecz powinna opierać się na przesłance ustawowej, polegającej na możliwości kolidowania dodatkowych zajęć z obowiązkami pracowniczymi. Należy zauważyć, że uzyskanie zgody pracodawcy jest wymagane, nie tylko w sytuacji gdy dodatkowe zatrudnienie lub zajęcie faktycznie koliduje z wykonywaniem obowiązków pracowniczych, ale również wtedy gdy mogłoby kolidować z wykonywaniem przez pracownika obowiązków wynikających ze stosunku pracy.

Wojewoda wywodził w rozstrzygnięciu nadzorczym, że udział dyrektora A w wydarzeniach artystycznych w [...] i w trakcie [...] był zasadny i wyjazd służbowy nie kolidował z wykonywaniem obowiązków pracowniczych. Dlatego też według Wojewody dyrygowanie w czasie tych koncertów nie kolidowało z wykonywaniem przez dyrektora A obowiązków ze stosunku pracy i nie wymagało zgody pracodawcy. Dodatkowo w odpowiedzi na skargę Wojewoda stwierdził, że nie sposób przyjąć, aby w trakcie wykonywania przez dyrektora A obowiązków pracowniczych i jednoczesnego pełnienia funkcji dyrygenta w tym samy miejscu i czasie nastąpiła kolizja dodatkowych zajęć z obowiązkami ze stosunku pracy.

Jednakże nie można uznać za zasadne stanowiska Wojewody, że dodatkowe zajęcie – dyrygowanie nie kolidowało z wykonywaniem obowiązków pracowniczych, tylko z tego względu, że obecność dyrektora A na koncertach jako współorganizatora była wymagana. Wykonywanie bowiem obowiązków pracowniczych i dodatkowego zajęcia – dyrygowania w tym samym miejscu i czasie zasadniczo może wzajemnie kolidować. Organ nadzoru nie rozważył, jakie obowiązki pracownicze winien wykonywać dyrektor jako współorganizator koncertu i czy faktycznie dyrygowanie w trakcie koncertu nie mogło z nimi kolidować. Argumentacja Wojewody nie podważa więc stanowiska Zarządu Województwa, że wykonywanie dodatkowego zajęcia w trakcie wyjazdów służbowych nie stanowi prawidłowego i rzetelnego wywiązywania się z obowiązków kierownika jednostki, przyjętych w związku z podpisaną z organizatorem instytucji kultury umową, a dyrektor A winien uzyskać zgodę na wykonywanie dodatkowego zajęcia stosownie do art. 31a ust. 4 u.o.p.d.k.

Nie jest uprawniony również pogląd organu nadzoru, jakoby podstawy do odwołania dyrektora A nie mogły stanowić okoliczności przywołane w uchwale Zarządu Województwa, ponieważ dotyczą one głównie roku 2017 i miały miejsce w czasie poprzedniej kadencji dyrektora. Należy zwrócić uwagę, że Zarząd Województwa dowiedział się o tych okolicznościach dopiero w roku 2018, po zakończeniu kontroli planowej, która miała miejsce w dniach od 18 do 28 września 2018 r. W ocenie Sądu przedterminowe zakończenie poprzedniej kadencji w dniu uprawomocnienia się wyroku Sądu z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wr 504/18 nie może skutkować brakiem możliwości odwołania dyrektora powołanego do pełnienia obowiązków na następną kadencję. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika organu nadzoru, kwestia ta nie była przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt I PK 129/17.

Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje uniewinnienie uczestnika postępowania od zarzutu naruszenia dyscypliny finansów publicznych orzeczeniem Regionalnej Komisji Orzekającej przy RIO we W. z dnia 11 [...] 2019 r. sygn.. akt [...]. Orzeczenie to dotyczy bowiem okoliczności stwierdzonych w trakcie kontroli przeprowadzonej przez Najwyższą Izbę Kontroli. Natomiast zakres przedmiotowy kontroli NIK i zakres przedmiotowy kontroli przeprowadzonej przez pracowników Urzędu Marszałkowskiego był odmienny.

W ocenie Sądu, organ nadzoru nie wykazał w niniejszej sprawie istotnego naruszenia prawa przez Zarząd Województwa przy podejmowaniu uchwały o odwołaniu dyrektora A, które mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności tej uchwały.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 148 p.p.s.a., uwzględnił skargę, uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.