Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Maciej Busz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza R. – Z. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem R. – Z. a Prezydentem Miasta G. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku R. T. w sprawie skierowania do schroniska lub noclegowni oraz pomocy finansowej na uregulowanie zaległości związanych z zakwaterowaniem w hotelu asystenckim postanawia: wskazać Prezydenta Miasta G. jako organ właściwy w sprawie.

I OW 113/19

UZASADNIENIE

Burmistrz R. – Z. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 22 § 3 pkt 2 ustawy z 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.- dalej:"p.p.s.a.") o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem R. – Z., a Prezydentem Miasta G. o udzielenie pomocy społecznej R. T., obecnie zameldowanemu na pobyt czasowy pod adresem [...] G., ul. [...], w formie skierowania do schroniska lub noclegowni oraz pomocy finansowej na uregulowanie zaległości związanych z zakwaterowaniem w hotelu asystenckim, poprzez wskazanie Prezydenta Miasta G. jako organu właściwego do rozpoznania wniosku R. T.

W uzasadnieniu wniosku wyjaśniono, że Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. działający z upoważnienia Prezydenta G. przesłał wniosek R. T. z dnia [...].04.2019r. Kierownikowi Ośrodka Pomocy Społecznej w R. – Z. w dniu [...].05.2019r., jako organowi właściwemu. W uzasadnieniu wskazano, że na podstawie art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2019r., poz. 1507 z późn. zm., dalej: "u.p.s.") uznać należy wnioskodawcę za osobę bezdomną, a zatem właściwość organu ustalić trzeba biorąc pod uwagę ostatnie miejsce zameldowania wnioskodawcy na pobyt stały.

W ocenie organu, do którego przesłano podanie właściwym do rozpatrzenia wniosku R. T. jest Prezydent G., z upoważnienia którego działa Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. na podstawie art. 101 ust. 1 u.p.s. Wskazano, iż wnioskodawcy nie można uznać za osobę bezdomną na co powołuje się Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. Zgodnie z art. 6 pkt 8 u.p.s. osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym, i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Podkreślono, iż wnioskodawca zameldowany na stałe jest w lokalu mieszkalnym należącym do zasobów mieszkaniowych gminy w R. – Z. przy ul. [...], w którym ma możliwość zamieszkania, co wyklucza uznanie go za osobę bezdomną. Pomimo możliwości zamieszkania w ww. lokalu wnioskodawca przeniósł jednak swój ośrodek życiowy do G. gdzie mieszka - zgodnie z jego oświadczeniem - od 35 lat i gdzie "ma zamiar pobytu na stałe" (oświadczenie z dnia [...] kwietnia 2019 r.).

W odpowiedzi na wniosek Prezydent G. - Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w G. wniósł o wskazanie Burmistrza R. – Z. jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosków R. T. w sprawie przyznania "pomocy w zamieszkaniu - skierowania do schroniska lub noclegowni i uregulowania zaległości w zakwaterowaniu w hotelu asystenckim z powodu braku stypendium" oraz "pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego na zakup wyżywienia zalecanego przez lekarza (dieta wysokobiałkowa) plus lekarstw, zakup oprogramowania MS-Office, oraz w formie schronienia w ośrodku dla osób bezdomnych" (wnioski strony z dnia [...].04.2019 r. oraz z dnia [...].07.2019 r.).

W ocenie organu, R. T. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. W takim przypadku, zgodnie z przepisem art. 101 ust. 2 u.p.s., w stosunku do osoby bezdomnej, właściwą miejscowo instytucją jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały.

W dniu [...].04.2019 r. R. T., złożył wniosek w sprawie "przyznania pomocy w zamieszkaniu - skierowania do schroniska lub noclegowni i uregulowania zaległości w zakwaterowaniu w hotelu asystenckim z powodu braku stypendium", jako adres zamieszkania podając hotel asystencki w G. ul. [...]. Do wniosku dołączył oświadczenie: "Ostatni meldunek posiadam w R. do 2018 ul. [...]", jak również drugie oświadczenie: " Nie mam możliwości mieszkać na strychu w bloku mieszkalnym przy ul. [...]w R., gdyż odmówiono mi zamiany mieszkania, przez dziesiątki lat, pomimo że mieszkanie zagraża życiu - spaliny wszystkich pieców bezpośrednio wychodzą przez wentylację i szpary w ścianach, nie dają przeżyć w tym mieszkaniu". Urząd Miejski w R.-Z. pismem z dnia [...].04.2019 r. potwierdził fakt zameldowania R. T. na pobyt stały w R.-Z. ul. [...].

W związku z powyższym, w ocenie organu, nie znajduje oparcia w stanie faktycznym stanowisko wnioskującego o rozstrzygnięcie sporu, wedle którego na podstawie przepisu art. 101 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, instytucją właściwą do rozpatrzenia wniosków R. T. miałby być Prezydent Miasta G. Jako decyzyjną w tej kwestii instytucję wskazać należy Burmistrza R.-Z.

Wskazano, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, jak również osoba niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Lokal - w rozumieniu ustawy z dnia 21.06.2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminnym i o zmianie Kodeksu Cywilnego - to lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych lub lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Hotel Asystencki, w którym R. T. zajmuje pokój do czasu ukończenia nauki, w rozumieniu w/w ustawy nie może być zatem traktowany jako lokal mieszkalny w prawnym tego słowa znaczeniu.

Zaznaczono, że w przypadku osoby bezdomnej, gdzie z oczywistych względów nie może być mowy o miejscu zamieszkania, nie bada się jej preferencji i zamiarów co do stałego pobytu, lecz ustala status oraz gminę właściwą do udzielenia świadczenia z pomocy społecznej, którą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art.15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, jest objęte właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).

Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem R. – Z., a Prezydentem Miasta G. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o udzielenie pomocy społecznej R. T. zameldowanemu na pobyt czasowy pod adresem [...] G., ul. [...], w formie skierowania do schroniska lub noclegowni oraz pomocy finansowej na uregulowanie zaległości związanych z zakwaterowaniem w hotelu asystenckim.

Przepisem określającym właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej jest art. 101 ust. 1 i 2 u.p.s. Stosownie do treści tego przepisu, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), zaś w przypadku osoby bezdomnej, właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2).

Definicję pojęcia osoby bezdomnej określa art. 6 pkt 8 u.p.s. Przepis ten stanowi, że jest nią osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Regulacja ta przewiduje dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy, odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania (taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie, ponieważ R. T. posiada zameldowanie na pobyt stały w R. Z., ul. [...]), drugi zaś dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Należy wskazać, że ani jedna, ani druga przesłanka nie występuje w sprawie. R. T. posiada zameldowanie na stałe w R. Z., ul. [...]. Posiada tam mieszkanie komunalne, którego jest głównym najemcą i opłaca na bieżąco czynsz za to mieszkanie. Jednocześnie wskazuje, że mieszkanie to nie nadaje się do zamieszkania i użytkowania ze względu na nieszczelny, wadliwy system wentylacji. Należy jednak wskazać, że kwestia wadliwego systemu wentylacji to jego subiektywne odczucie, nie podlegające ocenie w niniejszym stanie faktycznym. W ocenie Sądu nie można uznać za osobę bezdomną osobę posiadającą prawo do mieszkania socjalnego, zameldowaną w nim na pobyt stały i opłacającą czynsz za to mieszkanie. Na marginesie Sąd wskazuje, że pozbawione logiki jest opłacanie przez wnioskodawcę czynszu za mieszkanie socjalne (w którym w jego ocenie nie można przebywać ze względów zdrowotnych i bezpieczeństwa) i jednoczesne przebywanie w hotelu asystenckim oraz brak regulowania zaległości związanych z zakwaterowaniem (co stanowi m.in. przedmiot wniosku o udzielenie pomocy społecznej). Sąd wskazuje, że korzystanie z mieszkania socjalnego nie jest obowiązkowe.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1234 ze zm.), przez lokal należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych.

Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w art. 25 Kodeksu cywilnego. Z powołanego przepisu wynika, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle cytowanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Oznacza to, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, to jednak o ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różne okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe i to bez względu na adres jej zameldowania (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08 i 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 85/09). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, i to bez względu na adres jej zameldowania. Trzeba w tym miejscu wskazać, że wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Dopuszczalny jest więc zamiar dorozumiany (per facta concludentia). Jednocześnie zauważyć należy, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy jest kwestia zameldowania, będąca kategorią prawa administracyjnego, lecz nieprzesądzająca o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego. Samo zameldowanie jest jedynie czynnością materialno-techniczną o charakterze deklaratoryjnym i służy celom ewidencyjnym potwierdzającym fakt pobytu w danym lokalu.

W ocenie Sądu nie można uznać R. T. za osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i brak jest podstaw do przyjęcia, że jest on osobą bezdomną i tym samym ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia niniejszej sprawy na podstawie art. 101 ust. 2 u.p.s.

Z tych względów właściwość miejscową gminy należało ustalić na podstawie art. 101 ust. 1 u.p.s. Jak wyżej wyjaśniono, z uwagi na brak regulacji w prawie administracyjnym, miejsce zamieszkania strony będącej osobą fizyczną należy oceniać na podstawie art. 25 Kodeksu cywilnego.

Sąd wskazuje, że w przypadku R. T. obie ww. wymienione przesłanki (fakt przebywania i zamiar stałego pobytu) spełnia Miasto G., ponieważ z jego oświadczenia wynika, że od 35 lat całą swoją aktywność życiową skoncentrował w tym właśnie mieście. Jak wynika z dokumentacji niniejszej sprawy, to w G. mieszka, korzysta z opieki lekarskiej i medycznej, odbył tu studia doktoranckie. Poza tym oświadczył swój zamiar stałego pobytu w G., czyniąc z niego miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego.

Skoro zatem właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby zainteresowanej, a miejscem tym w rozpoznawanej sprawie, jak wyżej wskazano, jest G., to właściwym do rozpatrzenia wniosku jest Prezydent Miasta G.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.