Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Specjalista Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 marca 2017r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia S. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienie informacji publicznej I. zobowiązuje Prezydenta Miasta do załatwienia wniosku Stowarzyszenia S. z dnia 22 lutego 2016 r. w terminie 14 od daty uprawomocnienia się wyroku; II. stwierdza, że Prezydent Miasta dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W dniu 13 września 2016 r. do Sądu wpłynęła skarga Stowarzyszenia [...] (dalej także: "Stowarzyszenie") na bezczynność Prezydenta Miasta polegającą na nierozpoznaniu wniosku z dnia 22 lutego 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącego nagród wypłaconych pracownikom przez Gminę M. C. w 2015 r.

W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że skarga jest niezasadna, albowiem odpowiedzi na opisany wniosek strony skarżącej udzielono pismem z dnia 25 lutego 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4. Na podstawie tego przepisu skarga do Sądu przysługuje więc w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109).

Organ pozostaje w bezczynności w szczególności w przypadku, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.").

Należy podkreślić, że Prezydent Miasta z mocy art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. niewątpliwie jest podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej. Poza sporem jest również, że informacja, której udzielenia żądała strona skarżąca, dotycząca sposobu wydatkowania funduszy gminnych, stanowiła informację publiczną, w myśl art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 tej ustawy. Jeżeli informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1 podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2 art. 13).

Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p., stosownych czynności, to jest nieudostępnienie informacji ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia (art. 16 ust. 1).

Należy przy tym mieć na uwadze, że w sytuacji gdy organ uznaje, że zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem jego jest wydanie rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, w formie decyzji administracyjnej, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 205 i n. wraz z powołanym tam orzecznictwem sądów administracyjnych). Taki obowiązek powstaje zwłaszcza wówczas, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona na skutek ograniczeń prawa do informacji publicznej, określonych w art. 5 u.d.i.p.

W rozstrzyganej sprawie jest niekwestionowanym, że w dniu 22 lutego 2016 r. skarżące Stowarzyszenie zwróciło się (za pomocą poczty elektronicznej) do organu o udostępnienie informacji publicznej listy imiennej pracowników samorządowych, którzy w 2015 r. otrzymali nagrodę wraz ze wskazaniem wysokości tej nagrody w odniesieniu do każdego z tych pracowników oraz wskazaniem uzasadnienia przyznania tej nagrody w stosunku do każdego z pracowników.

Poza sporem jest również, że w dniu 25 lutego 2016 r. organ przesłał drogą elektroniczną odpowiedź na powyższy wniosek, wskazując imienną listę 33 pracowników samorządowych, zatrudnionych w Urzędzie Miasta C. na stanowiskach kierowniczych oraz posiadających upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych wraz z informacją o wysokości nagrody udzielonej im z okazji 25. rocznicy powstania samorządu terytorialnego w Polsce, to jest z okazji Dnia Samorządu Terytorialnego. W odniesieniu do pozostałych pracowników, którzy z tego samego tytułu otrzymali nagrody, organ wskazał jedynie, że 250 osób otrzymało nagrody w wysokości [...] zł, 8 osób – po [...] zł, 4 osoby – po [...] zł, a 1 osoba – [...] zł.

Nie budzi zatem wątpliwości, że organ nie uwzględnił wniosku skarżącego Stowarzyszenia w części, w jakiej domagało się wskazanie imiennej listy wszystkich pracowników Urzędu Gminy C., którzy w 2015 r. otrzymali nagrodę wraz ze wskazaniem wysokości tej nagrody w odniesieniu do każdego z tych pracowników.

Z treści odpowiedzi na skargę wynika, że zdaniem organu, stanowisko jest uzasadnione treścią art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu między innymi ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa w tym zakresie. Oznacza to, że ustawowy obowiązek udostępnienia informacji o wynagrodzeniu i innych składnikach uposażenia dotyczy nie tylko osób pełniących funkcje publiczne, ale również pracowników organów administracji, którzy nie pełnią funkcji publicznych, w przypadku gdy osoby te oświadczą, że rezygnują z prawa do prywatności. O ile więc osoby takie nie złożą – na wezwanie organu – takiego oświadczenia, informacje o ich wynagrodzeniu nie mogą być udostępnione.

Podkreślenia wymaga, na co wskazano już wyżej, że gdy organ uznaje, że zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej, w oparciu o art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., obowiązkiem jego jest wydanie decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Istotne jest przy tym, że zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. uzasadnienie takiej decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawierać winno także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o jakich mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

W tej sytuacji należało uznać, że Prezydent Miasta pozostaje w bezczynności w niniejszej sprawie, oczywistym jest bowiem, że organ ten nie wydał decyzji, o jakiej mowa w powołanych przepisach. Należy mieć przy tym na względzie, że sąd administracyjny orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu administracji publicznej, nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności, a więc nie bada merytorycznej zasadności podjętego działania. Sąd w takim postępowaniu ma natomiast obowiązek dokonania oceny, biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy, czy rzeczywiście organ pozostaje w bezczynności (por. wyroki NSA: z dnia 20 stycznia 2009 r., II OSK 812/08, z dnia 15 lipca 2010 r., II OSK 2051/09, z dnia 29 września 2010 r., II GSK 827/09, niepubl., dostępne w CBOSA; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, W. 2013, s. 585).

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego Stowarzyszenia z dnia 22 lutego 2016 r. w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku.

Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię, Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a zwłaszcza to, że zachowanie organu nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych nań z mocy ustawy. Trzeba bowiem mieć na względzie, że organ udzielił odpowiedzi na wniosek strony skarżącej, ustosunkowując się do żądań zawartych w tym wniosku, zaś bezczynność w tej sprawie polegała na uchyleniu się przez organ od wydania wymaganej decyzji odmownej, co wynikało jednak – jak wynika z akt sprawy – z wadliwej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Taka okoliczność – w świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych – nie daje podstaw do uznania, że działania organu w niniejszej sprawie zakwalifikować można jako podejmowane z rażącym, to jest oczywistym i niebudzącym wątpliwości, naruszeniem prawa.

Sąd nie orzekł o zwrocie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu poniesionych przez nią kosztów postępowania. Skarżąca nie złożyła wniosku o przyznanie należnych kosztów przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia, stosownie do art. 210 § 1 P.p.s.a., pomimo prawidłowego pouczenia przez Sąd o treści tego przepisu w piśmie z dnia 20 września 2016 r. (k. 23, 41).

Z tych względów Sąd orzekł, jak w sentencji.