II SA/Sz 860/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-11-19	
Data wpływu	2015-07-15	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie	
Sędziowie	Katarzyna Sokołowska
Maria Mysiak /przewodniczący sprawozdawca/
Renata Bukowiecka-Kleczaj	
Symbol z opisem	6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)	
Hasła tematyczne	Drogi publiczne	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 200 w zw. z art. 205 par 2, art. 145 par 1  pkt 1 lit.a, art.134; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2015 nr 0 poz 460;  art. 39 ust. 1 pkt 1, art. 40 ust. 2,3; Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
Dz.U. 2014 nr 0 poz 1647;  art. 1; Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej M. B. kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r., nr [...] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460), po rozpatrzeniu odwołania M. B. od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [..] r., znak:[...] , wymierzającej M. B., prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą [...] w S. karę pieniężną w kwocie [...] zł, za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. T. w S. pod reklamę bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od dnia [...] r. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji M. B. podniosła, iż decyzja ta pozbawiona jest podstaw faktycznych i prawnych. Odwołująca się wskazała, że budynek mieszkalny, znajdujący się przy ul. T. w S., na którym zamontowana jest przedmiotowa reklama, został wzniesiony kilkadziesiąt lat temu i poza pracami dociepleniowymi pozostał do dzisiaj w niezmienionej formie. W przedmiotowej nieruchomości lico budynku wyznaczane jest przez daszek usytuowany nad trzecim piętrem budynku, który wystaje poza jego obręb o kilkadziesiąt centymetrów. Reklama eksponowana na ścianie budynku przy ul. T. nie wychodzi wobec tego poza obręb budynku i nie stanowi to zajęcia pasa drogowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po analizie odwołania oraz w oparciu o akta sprawy uznało, że twierdzenie organu I instancji co do lokalizacji reklamy w pasie drogowym drogi gminnej ul. T. w S.

w terminie od dnia [...] r. znajduje swoje oparcie w zawartych w aktach sprawy protokołach kontroli pasa drogowego przeprowadzonych w dniach [...] r., jak również w wydrukach zdjęć wykonanych w dacie kontroli. Także analiza dokumentu sporządzonego przez geodetę Z. K. Zakład Geodezji i Kartografii [...] pn. "Operat geodezyjny obliczenia powierzchni zajęcia pasa drogowego S. ul. [...] (dz. nr 21 obr. 1040)" prowadzi do wniosku, że reklama o powierzchni [...] m2 znajdowała się w granicach pasa drogowego drogi gminnej — ulicy T. w S.. I tak, załączony do ww. Operatu geodezyjnego dokument pn. "Zestawienie powierzchni reklam (rzeczywiste zajęcie pasa drogowego) dz. nr [..] obr. [...] zawiera przedstawioną w formie tabelarycznej informację, z której wynika, że w granicach pasa drogowego — dz. nr [...] obr, [...] znajdują się dwie reklamy:

REKLAMA 1 o powierzchni [...]

REKLAMA 2 o powierzchni [...]

Z kolei, z dwóch dokumentów pn. "Szkice wyznaczenia powierzchni zajęcia pasa drogowego skala 1:500" stanowiących załączniki do ww. dokumentu geodezyjnego, wynika, że działka nr [...] stanowi drogę publiczną - ul. [...] i w jej granicach znajduje się REKLAMA 2 o powierzchni [...] m2. Natomiast REKLAMA 1 o powierzchni [...] m2 umiejscowiona jest w granicach pasa drogowego ulicy T., położonej na działce oznaczonej nr [...] usytuowanej prostopadle

w stosunku do ul.[...] . Na ww. dokumentach ich autor określił, linie graniczne pasów drogowych, zarówno ulicy Wyszyńskiego, jak i ulicy T., które przebiegają po ścianie usytuowanych tam budynków, na których zamontowane są rzeczone reklamy.

Zdaniem Kolegium, w świetle powyższych ustaleń, nie budzi wątpliwości,

że jakkolwiek dokument sporządzony przez geodetę Z. K. Zakład Geodezji i Kartografii [...] pn. "Operat geodezyjny obliczenia powierzchni zajęcia pasa drogowego S. ul. [...] (dz. nr [..] obr.[...] )" zawiera rozbieżności odnośnie nr działki geodezyjnej, na której umieszczona była REKLAMA 1 o powierzchni [...] m2, to rozbieżności te uznać należy za omyłkę, która w żadnym razie nie uniemożliwia ustalenia, istotnych z punktu widzenia decyzji w sprawie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi, okoliczności, tj. linii granicznych pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy oraz kolizji umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić zajęcie tego pasa drogowego. Analiza bowiem dokumentów pn. "Szkice wyznaczenia powierzchni zajęcia pasa drogowego skala 1:500", prowadzi do niebudzącego wątpliwości wniosku, że umieszczona przez M. B. na ścianie budynku - po której biegnie linia graniczna pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] - reklama o powierzchni [..] m2znajdowała się w granicach ww. pasa drogowego drogi gminnej (dz. Nr[..] ).

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że reklama zamontowana na ścianie budynku jest obiektem zajmującym pas drogowy, którego zajęcie pod tę reklamę wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wówczas gdy jest ona zamontowana w taki sposób, że jej powierzchnia wchodzi w przestrzeń powietrzną nad pasem drogowym. Granicą pasa drogowego w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy jest ściana budynku, która oznacza koniec pasa drogowego i zarazem granicę działki. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym jeśli na budynku przylegającym do granicy pasa drogowego zamontowana jest reklama w taki sposób, że jej powierzchnia - jak w omawianym stanie faktycznym - wchodzi w przestrzeń powietrzną nad pasem drogowym, to zgodnie z określoną

w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych definicją ustawową pasa drogowego reklama ta jest obiektem zajmującym pas drogowy. Umieszczenie takiego obiektu, jako zajęcie pasa drogowego pod reklamę wymaga zezwolenia właściwego zarządcy drogi (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 8.37/10, wyroki NSA z dnia 25 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 558/11 oraz z dnia

15 maja 2013 r., sygn. akt II GSK.300/12).

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. złożyła M. B. zarzucając jej:

* naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 4 pkt 1 ustawy

o drogach publicznych, poprzez przyjęcie, że nośnik reklamowy skarżącej w pasie drogowym drogi gminnej ul. T. na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [..] geodezyjny [...] , obręb [...] w S., wchodzi

w przestrzeń powietrzną nad pasem drogowym co tym samym stanowi zgodnie z definicją ustawową pasa drogowego obiekt zajmujący pas drogowy,

* naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 40 ust. 1 i ust. 12 u.d.p. poprzez przyjęcie, że nośnik reklamowy skarżącej – M. B.

w pasie drogowym drogi gminnej ul. [...] na nieruchomości oznaczonej

w ewidencji gruntów jako działka nr geodezyjny [...] , obręb [...] w S. zajmował ww. pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi w dniach od [..] r.

* naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8 i 11 K.p.a. poprzez przyjęcie, że stan faktyczny niniejszej sprawy został należycie wyjaśniony, zaś materiał dowodowy jest pełny i wyczerpujący,

co pozwala na jej rozstrzygnięcie, a ponadto poprzez przyjęcie, że organ wydający decyzję nie naruszył, nie przekroczył granic uznaniowości decyzji administracyjnej.

Na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi M. B. ponownie podniosła,

że w przedmiotowej nieruchomości lico budynku wyznaczone jest przez daszek usytuowany nad trzecim piętrem budynku, który wystaje poza jego obręb

o kilkadziesiąt centymetrów. Zdaniem skarżącej nie można karać za eksponowanie reklamy w ww. miejscu w sytuacji gdy daszek przeciwdeszczowy budynku, który wystaje poza obręb reklamy o kilkadziesiąt centymetrów stanowi nierozłączny element tego budynku i znajduje się w tym miejscu niezmiennie od kilkudziesięciu lat.

Skarżąca wskazał również, że nawet jeśli można byłoby za słuszne przyjąć twierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji SKO z dnia [...] r., że jeśli na budynku przylegającym do granicy pasa drogowego zamontowana jest reklama

w taki sposób, że jej powierzchnia wchodzi w przestrzeń powietrzną, to organ administracji publicznej nie dokonał analizy granicy pasa drogowego w przestrzeni nad i pod powierzchnią tego pasa (art. 4 pkt 1 u.d.p.) biorąc pod uwagę jego role, cel i funkcję, w tym względy związane z bezpiecznym prowadzeniem i obsługą ruchu drogowego oraz zarządzaniem drogą.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., podtrzymując stawisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) zadaniem sądów administracyjnych jest kontrola działalności administracji, a jedynym jej kryterium jest legalność, czyli zgodność z prawem zaskarżonych aktów.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania,

że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.) - zwaną dalej "ustawą".

Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności umieszczania reklam: a) imitujących znaki i sygnały drogowe oraz urządzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, b) poza obszarem zabudowanym, z wyłączeniem parkingów i miejsc obsługi podróżnych.

Jednakże ustawodawca, w drodze pewnego wyjątku, przewidział w art. 39

ust. 3 ustawy, że w szczególnie uzasadnionych wypadkach lokalizowanie w pasie drogowym reklam może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z kolei, jak stanowi art. 40

ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane

z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenia wymaga prowadzenie robót w pasie drogowym, umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, czy obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, umieszczanie reklam, a także zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w innych celach (art. 40 ust. 2 ustawy). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 ustawy). Wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego ustala w drodze uchwały organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, dla dróg, których zarządcą jest ta jednostka samorządu terytorialnego (art. 40 ust. 8 ustawy).

Podkreślenia wymaga, że decyzja administracyjna wydawana w trybie art. 40 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych ma charakter uznaniowy. Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wybór taki nie może być jednak dowolny, musi on wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt II SA 2875/95).

W przedmiotowej sprawie sporne między stronami stały się granice pasa drogowego oraz czy w realiach rozpoznawanej sprawy zostały one naruszone.

Oceniając powyższą kwestię należy przywołać definicję pasa drogowego, zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym pasem drogowym jest: wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

Z obowiązującej definicji pasa drogowego wynika zatem, że jest on rozumiany z punktu widzenia funkcji, celu i roli jaką pełni, tj. zapewnianie prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu drogowego oraz zarządzania drogą, będącą jego częścią. Obecna definicja wskazuje również na to, że pas drogowy rozumiany jest przestrzennie, jako wydzielona granicami bryła geometryczna.

Skarżąca kwestionuje zarówno przebieg linii granicznych pasa drogowego

ul. [...] , jak i zasięg przestrzenni nad powierzchnią tego pasa drogowego.

Według skarżącej lico budynku, po którym przebiegać ma granica pasa drogowego ul. [...] , wyznaczone jest przez daszek przeciwdeszczowy usytuowany nad trzecim piętrem budynku, a zatem umieszczona pod daszkiem reklama nie wchodzi w przestrzeń powietrzną nad pasem drogowym. Niezależnie od tego skarżąca zarzuca również, że organy administracji publicznej nie dokonały analizy granicy pasa drogowego w przestrzeni nad i pod powierzchnią tego pasa.

Zdaniem Sądu zarzut skargi w zakresie przebiegu linii granicznych pasa drogowego ul. [...] uznać należy za chybiony. Nie można zgodzić się ze skarżącą, że lico budynku wyznaczane jest przez znajdujący się na ścianie budynku daszek przeciwdeszczowy. Lico budynku przebiega po powierzchni ściany, a daszek stanowi poziomy element architektoniczny, wysunięty przed lico dla osłony przed deszczem. Prawidłowo zatem organy przyjęły, że skoro linia graniczna pasa drogowego ul. [...] przebiega po ścianie budynku, to reklama umieszczona na tej ścianie wchodzi w przestrzeń pasa drogowego. Zauważyć przy tym należy,

że reklama zamontowana była w taki sposób, iż pomiędzy jej powierzchnią

a powierzchnią ściany budynku istniała wolna przestrzeń.

Natomiast odnośnie ustalenia granic pasa drogowego, jako przestrzeni nad

i pod jego powierzchnią, wypowiadał się wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny, wskazując między innymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 135/08, że przy uwzględnieniu funkcjonalnej roli pasa drogowego, w kontekście jego zasięgu nad wydzielony obszar, jak i w jego głąb, granice te określają obiekty

i urządzenia służące realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą.

Zdaniem NSA przyjęcie wykładni pasa drogowego, jako wydzielonego liniami bocznymi obszaru wraz z nieograniczonym "słupem" powietrza wznoszącym się nad tym obszarem oraz "słupem" ziemi znajdującym się pod nim, nie jest prawidłowe. Prowadziłoby do wniosku, że wszystko co przechodzi nad lub pod jakąkolwiek drogą np. linia wysokiego napięcia nad gruntową drogą gminną, powoduje zajęcia pasa drogowego, a zatem generuje obowiązek poniesienia określonych opłat z tego tytułu. Nie da się jasno określić jednolitego wzorca, który mógłby w każdym przypadku znaleźć zastosowanie i dać odpowiedź na pytanie: na jakiej konkretnie wysokości, bądź na jakiej głębokości, przebiegają granice przestrzenne pasa drogowego, jednakże możliwe jest określenie przesłanek, które należy uwzględnić przy ich ustalaniu. Inaczej bowiem kształtuje się kwestia granic pasa drogowego

w odniesieniu do gminnej drogi gruntowej, inaczej zaś w przypadku wielopoziomowego skrzyżowania krajowych autostrad, wyposażonych w liczne urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także z potrzebami zarządzania tego rodzaju drogą. Tak więc to, czy określone urządzenia infrastruktury technicznej, niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego znajdują się w pasie drogowym, podlega każdorazowemu badaniu, przy uwzględnieniu konkretnych okoliczności sprawy, rodzaju drogi, znajdujących się w pasie drogowym urządzeń technicznych, itp.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w całości treść orzeczenia NSA i rozważania zawarte w uzasadnieniu cytowanego wyroku.

W przedmiotowej sprawie skarżąca zatem trafnie zarzuca, że organy orzekające nie w ogóle nie rozważyły granicy przestrzennej pasa drogowego. Z treści decyzji wynika, iż organy obu instancji wyszły z założenia, że cała przestrzeń wzwyż ponad pasem drogowym wydzielonym liniami rozgraniczającymi stanowi część tegoż pasa i każda ingerencja w tę przestrzeń stanowi zajęcie pasa drogowego. Tymczasem – jak wyżej wskazano, i jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego - przez pas drogowy należy rozumieć obiekt trójwymiarowy ale w granicach niezbędnych dla właściwego funkcjonowania ruchu drogowego w tym jego zabezpieczenia i obsługi (por. wyrok NSA z 2 marca 2011 r. sygn. II GSK 316/10).

W rozważaniach nad tym jak wysoko (i jak głęboko) sięga pas drogowy należy odwołać się do jego funkcjonalnej roli.

Biorąc to pod uwagę stwierdzić należy, iż granice przestrzenne pasa drogowego określają obiekty i urządzenia przeznaczone do realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą.

Zaskarżona decyzja nie zawiera przekonywującej analizy stanu faktycznego sprawy pod tym względem, co uznać należy za nienależyte jej wyjaśnienie - a co za tym idzie – za naruszenie art. 7, i 77 § 1 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpatrując sprawę organy winny przeanalizować zawarte

w uzasadnieniu niniejszego wyroku uwagi i ocenić, czy w świetle okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy doszło do zajęcia przez skarżącą pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia

2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie

w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ww. ustawy.