Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego z dnia 20 kwietnia 2020 r. nr P.542.148.2019 o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego a Prezydentem Miasta Ostrołęki w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Ostrołęki jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy.

Wnioskiem z 20 kwietnia 2020 r. Prezydent Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego, na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256; dalej: k.p.a.) oraz art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) wniósł o rozstrzygniecie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego a Prezydentem Miasta Ostrołęki przez wskazanie Prezydenta Miasta Ostrołęki jako organu właściwego miejscowo do rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla K. Z.

Z treści wniosku oraz dołączonej dokumentacji wynika, że:

Mazowiecki Szpital Specjalistyczny im. dr. Józefa Psarskiego w Ostrołęce skierował do Prezydenta Miasta Ostrołęki wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla K. Z. zamieszkałego w Ostrołęce ul. [...], któremu w okresie od 31 maja 2019 r. do 1 czerwca 2019 r. zostały udzielone świadczenia w stanie nagłym.

Prezydent Miasta Ostrołęki na podstawie 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1373 ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach) uznał się niewłaściwym do rozpoznania tego wniosku i przekazał go do rozpoznania Prezydentowi Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego. W uzasadnieniu wskazano, że Ostrowiec Świętokrzyski jest miejscem zamieszkania K. Z.

Pismem z 19 marca 2020 r. Prezydent Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego poinformował Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ostrowcu Świętokrzyskim, że K. Z. zameldowany był na pobyt stały w Ostrowcu Świętokrzyskim, [...] nr [...] m [...] w okresie od 10 lipca 2006 r. do 21 lutego 2011 r.

Z notatki służbowej sporządzonej przez pracownika socjalnego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ostrowcu Świętokrzyskim wynika, że 11 marca 2020 r. K. Z. skontaktował się telefonicznie z pracownikiem socjalnym i oświadczył, że nie ma stałego miejsca zamieszkania, nocuje u różnych znajomych na terenie województwa mazowieckiego.

Pismem z 27 lutego 2020 r. Wydział Prewencji Komendy Stołecznej Policji poinformował, że jedynym znanym adresem pobytu oraz zamieszkania K. Z. jest adres w Ostrowcu Świętokrzyskim [...].

W piśmie z 7 stycznia 2020 r. Komenda Miejska Policji w Ostrołęce poinformowała, że K. Z. zameldowany w Ostrołęce ul. [...] nie zamieszkuje pod wskazanym adresem od pięciu lat, nie ustalono aktualnego miejsca jego pobytu.

W dokumentacji zgromadzono też oświadczenie G. B. z 25 października 2019 r., z którego wynika, że w Ostrowcu Świętokrzyskim pod adresem [...] K. Z. nie jest zameldowany i nie przebywa od około 10 lat.

W pismach z 5 sierpnia 2019 r. skierowanych do NFZ i do K. Z., Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Ostrołęce wskazywał adres zamieszkania K. Z. w Ostrołęce przy ul. [...].

W uzasadnieniu wniosku Prezydent Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego wskazał, że analiza zebranego materiału dowodowego nie pozwala na powiązanie centrum spraw życiowych K. Z. z Ostrowcem Świętokrzyskim bądź inną miejscowością na terenie kraju. Zaznaczał, że sam zainteresowany podczas hospitalizacji w Ostrołęce nie podawał, że zamieszkuje w Ostrowcu Świętokrzyskim lecz w Ostrołęce przy ul. [...]. Jednak pod tym adresem również nie zamieszkuje, co wynika z pisma Komendy Miejskiej Policji w Ostrołęce z [...] stycznia 2020 r.

Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Prezydent Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego stanął na stanowisku, że jeśli ustalenie organu właściwego miejscowo w sprawie nie jest możliwe w oparciu o przepis art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, to powinno nastąpić z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a. Zatem w sytuacji braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy organem właściwym do wydania decyzji jest Prezydent Miasta Ostrołęka, jako organ właściwy dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie.

W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Ostrołęki wyraził wątpliwość czy w sprawie zostały podjęte wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym czy w pełni wykorzystane zostało "źródło informacji" w osobie samego K. Z. w celu wyjaśnienia miejsca jego pobytu, w sytuacji gdy zaistniała taka możliwość.

Do odpowiedzi na wniosek dołączono zaświadczenie wydane przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Ostrołęce, z którego wynika, że K. Z. pobrał z tego ośrodka zasiłek celowy na zakup żywności w czerwcu i sierpniu 2004 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 15 § 1 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 4 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).

W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór o właściwość jest sporem negatywnym, żaden z pozostających w sporze organów nie uznaje się bowiem za właściwy do rozpoznania wniosku o potwierdzenie prawa K. Z. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Rozstrzygnięcie tego sporu dotyczy ustalenia, który z organów pozostających w sporze jest właściwy do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Zgodnie z tym przepisem, dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.

Przepis art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej materii brak też możliwości zastosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Wprawdzie ustawa o świadczeniach przewiduje w art. 54 ust. 3 pkt 3, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się m.in. po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to jednak treść regulacji nie pozwala uznać, że przytoczony przepis odsyła do ustawy o pomocy społecznej także co do ustalania właściwości organu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przychylić się do stanowiska wyrażanego wielokrotnie w orzecznictwie, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie muszą znaleźć przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest bowiem wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne zawierają odmienne uregulowania. Skoro zatem art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy i brak w tej kwestii także innych przepisów szczególnych, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a. (por. np. postanowienia NSA z 2 czerwca 2017 r. sygn. akt II GW 12/17, z 28 września 2017 r. sygn. akt II GW 33/17; te i dalsze powoływane orzeczenia dostępne w CBOSA pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju – według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu – według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Brzmienie przepisu wskazuje zatem, że według ogólnej zasady, ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy dokonuje się według miejsca zamieszkania strony lub ewentualnie według miejsca jej pobytu. Dopiero w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszania lub pobytu strony, organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu. Z kolei według art. 21 § 2 k.p.a., jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca – do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, do ustalenia właściwości miejscowej organu w sprawie potwierdzenia prawa do świadczenia opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, w pierwszym rzędzie należało rozważyć możliwość zastosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. Trzeba przy tym mieć na względzie, że treść regulacji szczególnej w stosunku do unormowań k.p.a. - zawartej w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - wskazuje jednoznacznie, że wolą ustawodawcy było powiązanie właściwości miejscowej organu z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak przewiduje art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. – ewentualnie także z miejscem jego pobytu.

W świetle powyższego skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, że w braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, organ właściwy do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy (por. postanowienia NSA: z 2 czerwca 2017 r. sygn. akt II GW 12/17; z 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II GW 6/17; z 28 września 2017 r. sygn. akt II GW 33/17; z 14 listopada 2017r. sygn. akt II GW 36/17; z 16 czerwca 2018 r. sygn. akt II GW 17/18).

Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania". W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy zasadne jest posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm.), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania.

Z okoliczności faktycznych przedstawionych w rozpatrywanej sprawie wynika, że K. Z. zameldowany był na pobyt stały w Ostrowcu Świętokrzyskim, w okresie od 10 lipca 2006 r. do 21 lutego 2011 r. Jednak, jak wynika z oświadczenia z 25 października 2019 r. G. B. (jego byłej teściowej) pod adresem tym nie przebywa od około 10 lat.

Z kolei w pismach z 5 sierpnia 2019 r. Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Ostrołęce jako adres miejsca zamieszkania K. Z. wskazywano Ostrołękę, ul. [...]. W piśmie z [...] stycznia 2020 r. Komenda Miejska Policji w Ostrołęce poinformowała jednak, że K. Z. nie zamieszkuje pod tym adresem od pięciu lat.

Z notatki służbowej sporządzonej po rozmowie telefonicznej przez pracownika socjalnego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ostrowcu Świętokrzyskim wynika, że K. Z. oświadczył, iż nie ma stałego miejsca zamieszkania, nocuje u różnych znajomych na terenie województwa mazowieckiego.

Z przedstawionych akt wynika zatem, że ostatnim możliwym do ustalenia miejscem zamieszkania K. Z. była Ostrołęka, ul [...].

W świetle dotychczasowych rozważań oznacza to, że organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie potwierdzenia prawa świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej jest Prezydenta Miasta Ostrołęki jako organ właściwy ze względu na ustalone w sprawie ostatnie miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.