Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Bielsku-Białej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 lipca 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 1695/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Bielsku-Białej na uchwałę Rady Miejskiej w Szczyrku z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 28 lipca 2022 r. w sprawie sygn. akt III SA/Gl 1695/21 oddalił skargę Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Bielsku-Białej na uchwałę Rady Miejskiej w Szczyrku z dnia 4 grudnia 2012 r. nr XXXIV/165/2012 w przedmiocie ustalenia stawki za korzystanie z przystanków komunikacyjnych.

Od powyższego wyroku Prokurator wniósł skargę kasacyjną.

Działając na podstawie art. 173 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302 tj. z dnia 2018.07.05 dalej jako p.p.s.a.) zaskarżył wyrok w całości. Powołując się na art.174 § 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego w postaci art. 16 ust. 4 ustawy z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (tj. w Dz.U. z 2019 r, poz. 2475, dalej w skrócie jako: ''u.p.t.z.'') poprzez jego błędną wykładnię, to jest przez przyjęcie, iż ustalenie jednolitej stawki opłat dla wszystkich przewoźników za korzystanie z przystanków komunikacyjnych nie stanowi dyskryminacji, co doprowadziło do stwierdzenia, iż skarżona uchwała Rady Miejskiej w Szczyrku nie została podjęta z istotnym naruszeniem przywołanego przepisu.

Podnosząc ten zarzut, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.

W uzasadnieniu skargo kasacyjnej podniósł, że stała opłata jest dyskryminująca dla przewoźników dysponujących niewielkimi pojazdami, gdyż są oni zobowiązani uczestniczyć w kosztach utrzymania przystanków w takim samym stopniu jak przewoźnicy wykonujący przewóz dużymi pojazdami, pomimo, że ich udział w powstaniu tych kosztów jest znacznie mniejszy. Wskazał, że w tym kontekście nie sposób podzielić zapatrywania WSA, zgodnie z którym rozmiar autobusów nie powinien mieć przełożenia na wysokość opłaty bowiem nie jest wcale przesądzone, ze mniejsze autobusy będą w każdym przypadku generowały mniejsze koszty zużycia przystanku. Jednocześnie podniósł, że nie można oczywiście wykluczyć, że w pewnych sytuacjach zatrzymanie mniejszego autobusu będzie w większym stopniu eksploatowało dany przystanek. Nie może to jednak uzasadniać odstąpienia od zróżnicowania stawek ze względu na rozmiar autobusów wykorzystywanych przez przewoźnika albowiem wysokość tych opłat winna być oparta na sytuacji typowej. Oczywistym jest natomiast, ze co do zasady większe autobusy, z uwagi na większą pojemność, większy rozmiar oraz ciężar generować będą większe zużycie przystanku, chociażby poprzez zwiększenie ilości śmieci pozostawianych przez pasażerów, czy też ewentualnego naruszenia nawierzchni przystanku. Jak tymczasem wynika z uzasadnienia wyroku, Sąd uznaje, iż kryterium wielkości taboru w zasadzie w ogóle nie jest przydatne dla ustalenia wysokości opłat w sposób niedyskryminujący.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; wszystkie powołane w sprawie orzeczenia są dostępne w bazie orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowo-administracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zgodnie z art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (...).

4. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Z powyższego wynika, że nie każde naruszenie prawa jest wystarczające do tego, aby możliwe było stwierdzenie nieważności uchwały i może to nastąpić tylko w przypadku naruszenia o charakterze istotnym. Z drugiej strony wskazuje to, że sam ustawodawca dopuścił sytuację, gdy nawet dotknięta naruszeniem prawa uchwała funkcjonuje w obrocie prawnym i nie ma podstaw do stwierdzenia jej nieważności, o ile tylko naruszenie to nie ma charakteru istotnego.

Jak trafnie wskazał Sąd I instancji aby skarga prokuratora była skuteczna, to Prokurator winien wykazać, że uchwalone opłaty mają charakter dyskryminujący, a nie Gmina dowieść, że tak nie jest. To Prokurator bowiem stawia uchwale określone zarzuty, zatem do niego należy wykazanie, że są one rzeczywiste i obiektywne, czego w prawidłowej ocenie Sądu I instancji nie wykazał.

Zgodnie z art. 16 ust. 4 u.p.t.z. za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Z powołanego przepisu wynika jedynie, że przyjęte stawki mają mieć charakter niedyskryminacyjny, z czego wprost trudno wywieść, że chodzi o konieczność ich zróżnicowania. Jednocześnie jak słusznie wskazał Sąd I instancji przepis art. 16 ust. 4 ustawy, który odnosi się jedynie do skutku w postaci niedyskryminujących opłat i nie nakazuje przyjęcia konkretnych rozwiązań, jakie winna zastosować gmina w celu jego uniknięcia wskazuje, że trudno mówić o oczywistej sprzeczności uchwały z treścią jakiegokolwiek przepisu. To skarżący winien wykazać w oparciu o przedstawioną argumentację, że doszło do uchwalenia dyskryminujących zasad w zakresie ustalenia równych stawek dla wszystkich przewoźników. W niniejszej sprawie takiej argumentacji jest brak, bo nie sposób przyjąć, że jest nią wyłącznie przywołanie orzeczeń sądów administracyjnych czy też Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy jednocześnie podzielić stanowisko Sądu I instancji, że ustalenie jednakowej wysokości opłat jest dopuszczalne i jest to jeden z trzech elementów, jakie organizator transportu może wybrać jako kryterium ustalania wysokości opłat za korzystanie z przystanku, zwłaszcza gdy przemawia za tym argumentacji wskazująca na brak w tym przypadku dyskryminacji któregokolwiek z podmiotów.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.