II OSK 2717/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-04-10	
Data wpływu	2012-11-02	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Małgorzata Stahl /sprawozdawca/
Maria Czapska - Górnikiewicz /przewodniczący/
Zdzisław Kostka	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 745/12	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 80 poz 717; art. 61 ust. 1 art. 52; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym	
Sentencja
Dnia 10 kwietnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 745/12 w sprawie ze skargi I. B., L. D., Z. D. i A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A, H. na rzecz I. B., L. D., Z. D. i A. S. solidarnie kwotę 300 (trzysta) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. prostuje oczywistą omyłkę w zaskarżonym wyroku w ten sposób, że w miejsce mylnie wpisanych nazwisk : "D." wpisuje "D.".	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 lipca 2012 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. B., L. D., Z. D. i A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w punkcie I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; w punkcie II. określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; w punkcie III. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżących kwotę 808 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją dnia [...] lutego 2011 r. Prezydent Miasta K., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588),

§ 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589), oraz art. 104 k.p.a., ustalił na rzecz A. H. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z wbudowanymi garażami na części działki nr [...] obr. [...] P. wraz z budową zjazdu z dz. nr [...] poprzez część dz. nr [...] na działkę nr [...] obr. [...] P. przy ul. [...] w K.". Organ uznał, że w sprawie zostały spełnione przesłanki przewidziane w art. 61 ust. 1 ustawy, uzasadniające określenie warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem.

Na skutek odwołania L. D., Z. D., A. S. i N. O., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powodem wydania decyzji kasacyjnej były stwierdzone nieprawidłowości w określeniu niektórych parametrów dla objętej wnioskiem inwestycji.

Rozpoznając sprawę ponownie Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. ustalił na rzecz A. H. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z wbudowanymi garażami na części działki nr [...] obr. [...] P. wraz z budową zjazdu z dz. nr [...] poprzez cześć dz. nr [...] na działkę nr [...] obr. [...] P. przy ul. [...] w K.". Organ wskazał, że w toku postępowania uzyskano opinie: Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego; Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego UMK - w zakresie obszarów zagrożonych powodzią, Wydziału Kształtowania Środowiska UMK - w zakresie ochrony środowiska. Ponadto, wystąpiono o uzgodnienie projektu decyzji do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., który w ustawowym terminie nie zajął w sprawie stanowiska, ze skutkiem określonym w art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 1, przy czym tzw. milczące uzgodnienie dokonane na etapie ustalania warunków zabudowy nie przesądza o treści stanowiska tego organu na późniejszych etapach procesu inwestycyjnego, o ile takie stanowisko (w formie odpowiedniej opinii, uzgodnienia, pozwolenia itp.) jest wymagane przepisami prawa. Organ stwierdził, że w sprawie spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. wniosła I. B. zarzucając, że rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz k.p.a.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, na podstawie art. 59 ust.1, art.56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Jak podkreśliło Kolegium, w postępowaniu pierwszoinstancyjnym przeprowadzono analizę, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, czego dowodem jest znajdująca się w aktach "Analiza Urbanistyczno-Architektoniczna". Zawiera ona część graficzną - mapę ewidencyjną, na której zakreślono granice obszaru analizowanego, granice terenu objętego wnioskiem. Granicę obszaru analizowanego zaznaczono wszędzie w odległości 50 m od wskazanego terenu inwestycji, przy czym stanowi ona również trzykrotną szerokość frontu działki. Organ uznał za prawidłową zawartą w aktach analizę, jak wydaną na jej podstawie decyzję wskazując, że odpowiadają one zasadom ich sporządzenia. Wskazano w nich, że w obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, które pozwalają na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, o czym stanowi art. 61 ust. 1 ustawy. Są to działki leżące w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, dostępne z tej samej drogi publicznej. W obszarze analizowanym funkcja istniejącej zabudowy to zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i jednorodzinna, zabudowa usługowa, drogi publiczne, drogi wewnętrzne i obiekty infrastruktury technicznej. Osoba przygotowująca analizę dokonała opisu znajdującej się w obszarze analizowanym zabudowy, podała jakie gabaryty posiadają występujące tam budynki, jaka występuje geometria dachów, jak kształtuje się linia zabudowy wzdłuż drogi publicznej jaką jest ul. [...]. Następnie w oparciu o zebrane informacje i wyliczenia, wskazała ustalenia dla przyszłej zabudowy.

W odniesieniu do linii zabudowy organ – powołując się na zasadę dotyczącą jej wyznaczenia ustanowioną w § 4 ust. 1 rozporządzenia - wskazał, że w przedmiotowej decyzji obowiązującą linię nowej zabudowy od ul. [...] - przedmiotowy teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do tej ulicy, wyznaczono w odległości 7,5 m od granicy z działką drogową, jako przedłużenie linii zabudowy na działce bezpośrednio sąsiadującej, oznaczonej nr [...]. Kolejnym parametrem, który nakazuje wyznaczyć rozporządzenie, jest ustalenie wskaźnika powierzchni istniejącej zabudowy w stosunki do powierzchni działki. Zgodnie z zasadą wyrażoną w § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik ten wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W niniejszej sprawie autor analizy sporządził zestawienie 12 nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym (czyli wszystkich, które leżą w jego granicach) i w oparciu o występujące na tych nieruchomościach wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wyliczył średni wskaźnik, który na tym terenie występuje. Wskaźnik ten wynosi 30 %. Taki też wskaźnik został podany w ustaleniach decyzji dla terenu przyszłej inwestycji. Jak zauważył organ, również jako średni z obszaru analizowanego wylicza się parametr wskazujący szerokość elewacji frontowej budynku - § 6 ust. 1 rozporządzenia. Podobnie jak w pozostałych przepisach rozporządzania możliwe jest inne wyznaczenie tego parametru, o ile wynika to ze sporządzonej analizy. W niniejszej sprawie, mając na uwadze wyżej przedstawioną zasadę, na podstawie szerokości elewacji występujących w budynkach zlokalizowanych w obszarze analizowanym na 11 działkach ewidencyjnych, wyznaczono średnią szerokość elewacji z obszaru analizowanego, która wynosi 18 m. W wydanej w sprawie decyzji, parametr ten wyznaczono w wielkości od 11 do 13 m. Załącznik Nr 3 zawierający wyniki analizy podał przyczyny ustalenia takiego wskaźnika. W szczególności bowiem wskazano, że szerokość działki stanowiącej teren inwestycji posiada ok. 16 m. Już ten fakt wyklucza zastosowanie w sprawie wskaźnika szerokości elewacji frontowej na poziomie średniej szerokości ustalonej dla obszaru analizowanego. W związku z tym organ uznał, że właściwym będzie wskazanie dla przyszłej zabudowy wskaźnika szerokości elewacji w przedziale od 11 do 13 m. Na zasadność takiego ustalenia wpływa też, zdaniem organu, okoliczność, że znajdujące się w bezpośredni sąsiedztwie terenu inwestycji budynki na działkach nr [...] i [...] posiadają takie właśnie szerokości. Fakt ustalenia w takim wymiarze szerokości także dla przyszłej zabudowy, będzie spełniał warunek zapewnienia prawidłowego kształtowania parametru szerokości w sąsiedztwie. Zdaniem Kolegium, takie uzasadnienie odstępstwa od zasady podstawowej dotyczącej wyznaczenia tego parametru, jest w pełni zasadne, albowiem wynika zarówno ze stanu faktycznego istniejącego na działce inwestora, jak i zabudowy znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie działki mającej być zabudowaną.

W odniesieniu do ustaleń wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, organ przytaczając § 7 rozporządzenia, wskazał, że w badanej sprawie decyzja ustala wysokość: do poziomu okapu od 5 m do 7 m; do poziomu kalenicy od 8 m do 11 m; w sytuacji dachu płaskiego do poziomu attyki - 10 m z tolerancją +/- 0,5m. W sporządzonej analizie stwierdzono, że wysokości budynków w obszarze analizowanym są zróżnicowane, i w związku z tym podano wysokości zarówno do poziomu okapu, jak i poziomu kalenicy budynków znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji, i to zarówno usytuowanych na wschód, jak i na zachód granic działki inwestora. W oparciu o wymienione w analizie wysokości poszczególnych budynków autor analizy wyliczył średnią wysokość budynków w obszarze analizowanym. Niemniej jednak, w wynikach analizy stwierdził, że dla przyszłej zabudowy, która usytuowana jest w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej o wysokościach zabudowy jednorodzinnej, należałoby przyjąć poszczególne wysokości takie jak występują w zabudowie usytuowanej wokół działki nr [...], bowiem takie właśnie ustalenie wysokości planowanej zabudowy zapewni prawidłowe relacje z otoczeniem i będzie nawiązywać skalą do budynków usytuowanych wokół terenu inwestycji. Również ustalenia dotyczące geometrii dachu organ uznał za właściwe, odpowiadające § 8 rozporządzenia.

Przedstawione parametry i cechy przyszłej zabudowy, w ocenie organu, wskazują na zgodny z istniejącymi przepisami sposób oraz metody ich ustalania poprzez ustanowienie ich na poziomie średniego wskaźnika z obszaru analizowanego, obliczonego prawidłowo na podstawie wszystkich danych z wyznaczonego obszaru, albo w sposób odmienny, w oparciu o uzyskane w analizie informacje na temat, tak samego terenu inwestycji, jak i istniejącego sposobu zagospodarowania terenu.

Jako bezzasadny organ uznał zarzut złożenia przez inwestora niekompletnego wniosku wskazując, że zawierał on w swej części pisemnej niezbędne dane, takie jak określenie terenu inwestycji, przedmiotu inwestycji z zaznaczeniem, że nie będzie ona obejmować infrastruktury technicznej. Inwestor dokonał opisu planowanej inwestycji poprzez wypełnienie standardowego wniosku, przygotowanego dla stron przez organ administracji. We wniosku tym podano granice terenu objętego wnioskiem, z zaznaczeniem działki na której będzie zlokalizowany obiekt kubaturowy, wjazd na teren inwestycji. Dokonano charakterystyki inwestycji obejmującej zapotrzebowania na wodę, energię elektryczną, i sposób odprowadzenia ścieków. Do wniosku inwestor dołączył informacje uzyskane przez niego od dysponentów poszczególnych mediów, przy czym sposób realizacji tej części wniosku jest w pełni wystarczający i odpowiada obowiązującym wymogom.

We wniosku inwestor określił także planowany sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabaryty planowanej inwestycji. Treść wniosku wskazuje zatem, iż jest on kompletny. Ponadto, nie można przyjąć - jak to zarzuca skarżąca, iż organ pierwszej instancji orzekł poza granice wniosku, co było by ewidentnym naruszeniem prawa. Co do treści wniosku, nie jest zasadny zarzut pominięcia w rozstrzygnięciu wewnętrznej instalacji wod-kan, enn, co. Wniosek nie zawiera w swym przedmiocie infrastruktury technicznej, zaś instalacje wewnętrzne obiektu nie wymagają wydania decyzji.

Za bezzasadny Kolegium uznało zarzut pomijania działek znajdujących się w wyznaczonym obszarze analizowanym przy wyliczaniu wskaźników zabudowy - a to działek oznaczonych nr [...],[...],[...]. Działki te jedynie w swej niewielkiej części objęte są linią obszaru analizowanego, przy czym znajdująca się na nich zabudowa leży już w całości poza obszarem analizowanym. Zasadą jest natomiast, by w ustalaniu poszczególnych wskaźników zabudowy uczestniczyły jedynie te nieruchomości, które leżą w całości w obszarze analizowanym, ewentualnie leży w nim ta część, która jest zabudowana. Jak wynika z orzecznictwa sądowego analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu podlegają te działki, które w całości lub przynajmniej w znacznej części wchodzą w obszar analizowany. Co do działek nr [...] i [...] - zabudowane są one obiektami garażowymi, które w sposób zasadniczy odbiegają swoimi parametrami od zabudowy mieszkaniowej.

Nadto, jak wskazano w treści wyników analizy, dla ustalenia takich parametrów jak szerokość, czy wysokość nowego obiektu, miano na uwadze parametry zabudowy znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji. Nie jest natomiast prawdą, że w analizie nie wyliczono wysokości budynków jako wartości średniej z terenu inwestycji. W analizie podano taką średnią. Jednak, mając na uwadze treść zasady wynikającej z § 7, ustalono ją jako odwzorowanie tego wskaźnika z zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie.

Kolegium uznało, iż nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, że w decyzji ustalono część wskaźników jako wielkości minimalne i maksymalne. Taka możliwość ustalania parametrów jest zaakceptowana przez orzecznictwo sądowoadministracyjne. Odnośnie braku określenia w decyzji kwestii ochrony zieleni na terenie inwestycji, istotnie nie zawiera ona uwag, a to z racji na treść opinii Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia [...] października 2010 r.

W skardze na powyższą decyzję I, B,, L,. D., Z. D. i A. S. podnieśli zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a to :

a) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 6 i 7 w zw. z § 3 rozporządzenia poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy z arbitralnym pominięciem działek znajdujących się w wyznaczonym obszarze analizowanym i bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji przy określaniu wskaźników zabudowy, a w szczególności działek nr [...] i nr [...] przy wyznaczaniu innych - poza powierzchnią zabudowy, średnich wskaźników zabudowy;

b) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 6 i 7 ustawy w zw. z § 3 rozporządzenia poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy na podstawie nieaktualnej mapy ewidencyjnej z dnia [...] czerwca 2010 r., nieuwzględniającej nowej zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym i bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, a w szczególności nowego budynku położonego na działce nr [...];

c) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 6 i 7 ustawy w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy z określeniem wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do całej powierzchni działki nr [...] w sytuacji, gdy teren inwestycji wskazany na mapach we wniosku obejmował tylko część powierzchni działki nr [...];

d) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 6 i 7 ustawy w zw. z § 7 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy z wadliwym określeniem wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, polegającym na pominięciu wyznaczenia ich średnich wysokości na obszarze analizowanym (nie spełnia tego wymagania określenie jedynie średniej wysokości budynków) i następnie, dowolnym przyjęciu wysokości od – do, bez uzasadnienia wykazującego zaistnienie potrzeby takiego określenia wysokości, a odstąpienia od zasady wskazywania konkretnej wysokości wyznaczonej w metrach;

e) art. 54 pkt. 2 lit. b) w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie wyznaczenie w decyzji o warunkach zabudowy w zakresie warunków ochrony zdrowia ludzi, środowiska, przyrody, krajobrazu warunków ochrony zieleni w sytuacji, gdy w innej decyzji o warunkach zabudowy dla tego terenu były szczegółowo wymienione warunki ochrony zieleni, a na nieruchomości znajdują się krzewy ozdobne.

Skarżący podnieśli również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a to :

a) art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ze względu na wydanie decyzji niezgodnej z żądaniem zawartym we wniosku i późniejszych pismach wnioskodawcy, a w szczególności w zakresie parametrów charakteryzujących inwestycję (powierzchnia zabudowy, gabaryty) i nazwy samej inwestycji;

b) art. 15 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu pierwsze instancji, a to w szczególności :

- do zarzutu, że decyzja została wydana na podstawie nieaktualnej mapy ewidencyjnej z dnia [...] czerwca 2010 r. nieuwzględniającej zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym;

- do zarzutu dotyczącego wadliwego określenia wskaźnika powierzchni zabudowy (odniesienie do całej powierzchni działki zamiast do części powierzchni działki obejmującej teren inwestycji);

- do zarzutu, że decyzja została wydana dla inwestycji o innej nazwie (innej niż podanej we wniosku), a ustalenia zawarte w decyzji nie pozwalają na zrealizowanie inwestycji o parametrach wskazanych w ostatecznie sprecyzowanym wniosku;

c) art. 7 k.p.a. w zw. z 77 § 1 k.p.a., w zw. z art. 78 § 1 k.p.a., w zw. z art. 80 k.p.a., w związku z wymienionymi w pkt 1 powyżej przepisami prawa materialnego poprzez niepodjęcie przez organy zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, kompletnego zbadania materiału dowodowego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a w szczególności niewyjaśnieniu rozbieżności między opiniami UMK Wydziału Ochrony Środowiska dla tego samego terenu, pominięciu przyznanego przez wnioskodawcę faktu wzniesienia nowego budynku na działce nr [...] przy ocenie aktualności mapy ewidencyjnej z dnia [...] czerwca 2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za uzasadnioną. Stwierdził zatem, że obie wydane w sprawie decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, a wystąpienie stwierdzonych uchybień uzasadnia uchylenie obu kontrolowanych aktów administracyjnych.

Sąd uznał za zasadne wiele podnoszonych w skardze zrzutów, a także stwierdził inne wadliwości stanowiące naruszenie przepisów prawa materialnego, względnie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności Sąd zgodził się ze skarżącą, że wbrew wymogom wynikającym z art. 52 ust. 2 pkt 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym inwestor nie określił we wniosku zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków. Nie spełnia tego wymogu zakreślenie lub pozostawienie niezakreślonymi w punkcie 2 – Charakterystyka inwestycji - pól odnoszących się do poszczególnych mediów (przyłącze, sieć) oraz wpisanie w niektórych pozycjach słów – "zgodnie z warunkami". W tej części wniosku należało bowiem podać w odpowiednich jednostkach miar konkretne zapotrzebowanie na ilość energii elektrycznej, energii z sieci ciepłowniczej, dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Oceniając wagę tego uchybienia dla rozstrzygnięcia sprawy Sąd zauważył, że inwestor dołączył do wniosku "warunki" dostawców mediów, o których wspomina w jego treści. Powyższe dokumenty nie zostały jednakże poddane ocenie w żadnej z kontrolowanych decyzji, co stanowi naruszenie zasad przewidzianych w art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. oraz 107 § 1 i 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd przy tym wskazał, że jako jeden z koniecznych do łącznego spełnienia wymogów dla wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przewidziano w art. 61 ust. 1 pkt 3, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W myśl powołanego w tym przepisie ust. 5, warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. W tej sytuacji nie można uznać, że warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został w sprawie niniejszej spełniony.

Za uzasadniony Sąd uznał również zarzut, w którym wskazuje się na wadliwość sporządzonej w sprawie analizy z uwagi na nieaktualność mapy, na której została ona przeprowadzona. Powołując się w tej kwestii na przepis art. 52 ust. 1 ustawy i planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd uznał, że z regulacji tych wynika niewątpliwie obowiązek uwzględnienia w postępowaniu tam podanych map stanowiących dokumenty urzędowe. Takie dokumentu mają zaś służyć nie tylko odniesieniu do konkretnego terenu zamiaru inwestora, ale także odpowiedniemu przeprowadzeniu w sprawie analizy, zaś następnie wydaniu właściwej decyzji wiążącej na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Mapy takie winny uwzględniać aktualny stan w terenie, zaś w przypadku dezaktualizacji dokumentów dołączonych do wniosku (w związku np. z długotrwałością postępowania), odpowiednie mapy dla celów przeprowadzenia analizy i sporządzenia załączników graficznych do decyzji winien z urzędu zgromadzić organ właściwy do jej wydania, w myśl ogólnych zasad postępowania dowodowego, wobec braku podstaw prawnych do ponownego nakładania takiego obowiązku na inwestora. Nie zawsze brak aktualnych map jest uchybieniem mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja nie zachodzi bowiem wtedy, gdy nieaktualność map pozostaje bez wpływu na treść i wyniki analizy oraz ustalenie zawarte w decyzji. W sprawie niniejszej inwestor dołączył do wniosku kopię mapy ewidencyjnej w skali 1:1000 wydaną [...] czerwca 2010 r. Przedłożył jednak dodatkowo kopię mapy sytuacyjno-wysokościowej wydaną również [...] czerwca 2010 r., która w miejscu gdzie na kopii mapy ewidencyjnej znajduje się działka [...] - zabudowana tylko jednym budynkiem - oznaczonym nr 1 (trzykondygnacyjnym), obrazuje rozpoczętą budowę obiektu budowlanego będącego budynkiem. Fakt istnienia drugiego budynku (a nie rozpoczętej budowy) na działce nr [...] sygnalizuje sam inwestor ponownie w odpowiedzi na odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. decyzją dnia [...] lutego 2011 r. podając, że "... na działce nr [...] istnieje już zabudowa znacznie intensywniejsza niż wynika to z mapy ewidencyjnej, jako że wzniesiono tam kolejny budynek mieszkalny." W przeprowadzonej przy ponownym rozpoznaniu sprawy analizie urbanistyczno-architektonicznej z daty [...] września 2011 r. działka nr [...] znajduje się w obszarze analizowanym i uznawana jest za zabudowaną tylko jednym budynkiem. Budynek na działce nr [...] służy nie tylko określeniu nieprzekraczalnej linii zabudowy na działce nr [...]. Działka nr [...], jako zabudowana jednym trzykondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym jest uwzględniana przy wyliczaniu koniecznych średnich rzutujących na określenie powierzchni zabudowy na działce nr [...], zaś tam znajdujący się budynek o wysokości 8 m jest nawet uznawany za bliskie sąsiedztwo, miarodajne dla określenia w sposób wariantowy wysokości elewacji frotowej mającej powstać zabudowy na działce nr [...].

Jak zaznaczył Sąd, w analizie brak jest jakichkolwiek wyjaśnień odnoszących się do zobrazowanej na mapie sytuacyjno-wysokościowej z [...] czerwca 2010r. rozpoczętej budowy drugiego budynku na działce nr [...]. Treść odpowiedzi inwestora na pierwsze odwołanie sugeruje, że budowa ta była zakończona i legalna, zaś w aktach administracyjnych nie zgromadzono innych związanych z jego bytem materiałów. Wskazane braki czynią przeprowadzoną w sprawie analizę wadliwą, zaś ustalenia na jej podstawie parametrów dla wnioskowanego zamierzenia przedwczesnym. W tym stanie rzeczy nie sposób weryfikować twierdzeń inwestora zawartych w odpowiedzi na skargę, które są odmienne od podnoszonych w toku postępowania administracyjnego.

Tak wydana decyzja narusza nie tylko powołane uprzednio przepisy prawa materialnego dotyczące przeprowadzenia w sprawie właściwej analizy, ale także wymogi wynikające art. 7 k.p.a. , art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. Ponadto organ odwoławczy nie udzielił odpowiedzi na poruszające te istotne kwestie zarzuty dowołania, co stanowi również naruszenie zasady z art. 11 k.p.a. Podobnie – zdaniem Sądu - należy ocenić nieodniesienie się przez organ drugiej instancji do zarzutów odwołania dotyczących wadliwego określenia wskaźnika powierzchni zabudowy (odniesienie do całej powierzchni działki nr [...], zamiast do części powierzchni działki obejmującej teren inwestycji), jak również braku ustaleń w zakresie ochrony zieleni, czy przyjęciu przy ustalaniu wysokości elewacji frontowej średniej wysokości budynków, a nie wysokości gzymsu, czy attyki.

Następnie Sąd wskazał, że budzi zastrzeżenia, jako naruszające przepisy prawa materialnego, ustalenie dla inwestycji objętej wnioskiem linii zabudowy, którą jedynie określono jako obowiązującą, zaś w istocie wyznaczono jako nieprzekraczalną. Linia zabudowy jaką należy ustalić w decyzji o warunkach zabudowy ma mieć charakter obowiązującej linii zabudowy, która jest zasadniczo różna od nieprzekraczalnej linii zabudowy. Treść art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 61 ust. 6 i ust 7 pkt 1 u.p.z.p. wskazuje wprost na konieczność wyznaczenia w decyzji ustalającej warunki zabudowy linii zabudowy. Również tu - podobnie jak co do pozostałych parametrów, wymagana jest konkretność i stanowczość wydawanego rozstrzygnięcia, w którym brak miejsca na dowolność po stronie inwestora, czy też dopuszczalność faktycznego kształtowania linii zabudowy dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wymóg konkretności i stanowczości rozstrzygnięcia sygnalizuje dalej wprowadzenie w § 4 rozporządzenia wykonawczego pojęcia obowiązującej linii zabudowy, nie zaś innych - np. pojęcie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Żaden jednak z powyższych przepisów - także § 4 ust. 3 - nie zwalnia z powinności wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy. Przepis ten dopuszcza bowiem tylko wyznaczenie linii zabudowy w inny sposób niż wskazany w ust. 1-2. Nie zezwala natomiast na określenie innej linii regulacyjnej niż obowiązująca linia zabudowy. Określenie linii nowej zabudowy jako obowiązującej oznacza, że nie są możliwe żadne odstępstwa od wyznaczonego w decyzji jej przebiegu. Ustalenie w decyzji linii zabudowy ma zaś istotne znaczenie nie tylko pod kątem zbliżenia projektowanego budynku do pasa drogowego. Do takich wniosków prowadzi zarówno treść § 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, jak również fakt, że kwestia linii zabudowy została objęta regulacją z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, związaną z ładem przestrzennym i dobrym sąsiedztwem, nie zaś pkt 5 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. To ten ostatni przepis - a nie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., dotyczy zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, a więc także ustawą o z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Powyższa ustawa w art. 43 normuje kwestie zbliżenia obiektów budowlanych do pasa drogowego, przy czym z zawartych w niej regulacji wynika, że ustawodawca nie wprowadza żadnych wymogów w stosunku do dróg innych niż drogi publiczne (tj. autostrady, drogi ekspresowe, czy ogólnodostępne drogi - krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne), w szczególności zaś co do dróg wewnętrznych. W takim zatem przypadku - podobnie jak w sytuacji, gdy linia zabudowy na działce sąsiedniej jest zgodna z przepisami odrębnymi określającymi zbliżenie obiektów budowlanych do pasa drogowego - o wyznaczeniu linii zabudowy decyduje wyłącznie wymóg dobrego sąsiedztwa przy zachowaniu ładu przestrzennego. Treść art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i w nim wymieniona linia zabudowy nie ma zatem związku tylko z kwestią usytuowania obiektów budowlanych względem dróg.

Zdaniem Sądu, uzasadnienia dla wyznaczania w decyzji o warunkach zabudowy nieprzekraczalnej linii zabudowy nie stwarza także § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, który odwołuje się do Polskiej Normy PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. Jak zatem Sąd podkreślił, rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 67 ust. 3 p.z.p., który nie zawiera upoważnienia do określenia w drodze tego aktu wykonawczego sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (w tym linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu - kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Przepis art. 67 ust. 3 p.z.p. upoważnia tylko do określenia w drodze rozporządzenia oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Co charakterystyczne, regulacja § 3 tego rozporządzenia dotyczy wyłącznie części graficznej, a nie tekstowej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Ponadto, jak zauważył Sąd, sposób ustanawiania Polskiej Normy i jej usytuowanie w systemie prawnym normuje ustawa z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz.U. Nr 169, poz. 1386 ze zm.). W świetle przepisów tej ustawy opracowywane przez Komitety Techniczne Polskie Normy nie pełnią roli przepisów prawa. Nadanie im takiego waloru wymaga regulacji szczególnej, zawartej w przepisie rangi ustawowej, natomiast przywołanie Polskich Norm w rozporządzeniu nie skutkuje nałożeniem obowiązku ich stosowania. Akt niższego rzędu nie może zmienić postanowień aktu wyższego rzędu, jakim jest ustawa o normalizacji.

Niezależnie od tego uwzględnienie Polskiej Normy PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. na tle pozostałych regulacji jest zgodne z poglądami prezentowanymi przez Sąd. W szczególności, Polska Norma PN-B-01027 z lipca 2002 r. dotyczy rysunku budowlanego i podaje oznaczenia graficzne stosowane w projektach zagospodarowania działki lub terenu. Zawarte w niej kolejno tablice odnoszą się do: 1 – oznaczeń graficznych obiektów budowlanych, 2 – oznaczeń graficznych granic i linii regulacyjnych, 3 – oznaczeń graficznych urządzeń komunikacji, 4 - wymiarowania, 5 – oznaczeń graficznych ukształtowania terenu, 7 – oznaczeń graficznych zieleni i urządzeń terenowych. Tablica 2 – Oznaczenia graficzne granic i linii regulacyjnych, w pozycji 2.1. wskazuje jako przedmiot oznaczenia obowiązującą linię zabudowy, określa jej przedstawienie graficzne i grubość linii, zaś rysunek zamieszczony w uwagach wskazuje, że obowiązująca linia zabudowy oznacza lokalizację obiektu budowlanego w tej właśnie linii. O ile z pozycji 2.2 Tabeli 2 pojawia się maksymalna nieprzekraczalna linii zabudowy, pozostawiająca pewną dowolność w sytuowaniu obiektu budowlanego, to jednak żadne z przepisów rangi ustawowej lub rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stwarza podstaw do określania w decyzji maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że niestosując się do tych wymogów, organy obu instancji naruszyły prawo. Wydały też rozstrzygnięcie sprzeczne z wynikami analizy urbanistyczno-architektonicznej z dnia [...] września 2011r., w której podano – "W obszarze analizowanym jest czytelna linia zabudowy. Budynki usytuowane są równolegle do dróg. W związku z tym, że planowana zabudowa jest zlokalizowana przy drodze publicznej – ul. [...] dla przedmiotowej inwestycji zachodzi konieczność wyznaczenia linii zabudowy. Budynki na działkach sąsiednich nr [...],[...] i [...] tworzą czytelną linię zabudowy, zatem dla wnioskowanej inwestycji należy wyznaczyć linię zabudowy w odl.7,5 m od granicy z działką drogową nr [...] jako przedłużenie linii zabudowy na działce nr [...] obr. [...] P.". Z analizy wynika zatem, że inna lokalizacja planowanego budynku nie jest uzasadniona i może prowadzić do zaburzenia opisanego wyżej ładu przestrzennego już kształtowanego przez istniejącą zabudowę. Określenie w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją, linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji jako nieprzekraczalnej linii zabudowy w rozumieniu Polskiej Normy PN-B-01027, w odległości 7.5 m od granicy z działką drogową nr [...], stanowi kolejny powód do uchylenia obu powyższych decyzji.

Odnosząc się następnie do zasad wyznaczania konkretnych parametrów w stanie faktycznym niniejszej sprawy Sąd zwrócił ponadto uwagę na zagadnienie znaczenia określenia szerokości elewacji frontowej, tam gdzie szerokość działki, czy terenu inwestycji jest stosunkowo niewielka w relacji do gabarytów planowanego obiektu budowlanego. Wskazał zatem, że regułą jest, iż w sprawach o ustalenie warunków zabudowy nie uwzględnia się w procesie decyzyjnym przepisów techniczno-budowlanych, poza wprost przewidzianymi w tym zakresie wyjątkami (do który nie należy kwestia podnoszona uprzednio przez właścicieli działek sąsiednich, nie będąca aktualnie przedmiotem zarzutów skargi). W sprawie niniejszej zarówno w analizie, jej wynikach, a także uzasadnieniu wydanych decyzji pominięto istotne rozważania w kwestii dopuszczalności ustalenia szerokości elewacji frontowej dla planowanej zabudowy w taki sposób, że powyższe umożliwia realizację obiektu budowlanego na działce objętej zamierzeniem inwestycyjnym przy granicy (w granicy) z działką lub działkami sąsiednimi, albo w odległości mniejszej niż przewidziana w przepisach odrębnych. Szczegółowe w tym względzie kwestie wynikają z wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, ze zm.) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690). Wskazano przy tym, że § 12 ust. 4 powyższego rozporządzenia stanowi, że usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2 i 3, powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Powiązanie tej regulacji z treścią art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nakazuje zaś uznać sygnalizowane zagadnienie za szczególnie doniosłe, jako związane z ograniczeniami praw właścicieli w zagospodarowaniu terenu sąsiedniego.

W ocenie Sądu w sprawie niniejszej organy administracji publicznej nie rozstrzygnęły wprost i jednoznacznie o dopuszczalności lokalizacji inwestycji objętej wnioskiem w sposób odmienny niż przewidziany w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Tego istotnego zagadnienia nie wyjaśniono ani w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, czy tekstowych załącznikach, ani też w sporządzonej analizie urbanistyczno-architektonicznej. Szerokość elewacji frontowej mającego powstać budynku określono przy tym w Załączniku Nr 1 do decyzji na od 11 do 13 m, w sytuacji gdy jak wynika z analizy urbanistyczno-architektonicznej front działki nr [...] oraz jej szerokość ma 16 m.

To istotne zagadnienie pominął również w rozważaniach organ odwoławczy.

Wskazując na powyższe Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały również w tym zakresie wydane z naruszeniem art. 7 k.p.a. , art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz 107 §1 i 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Za bezzasadny z punktu widzenia procesowego Sąd uznał zarzut arbitralnego pominięcia działek znajdujących się w wyznaczonym obszarze analizowanym i bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji przy określaniu wskaźników zabudowy, a w szczególności działek nr [...] i nr [...] przy wyznaczaniu innych - poza powierzchnią zabudowy, średnich wskaźników zabudowy. Zasadność takiego podejścia wynika bowiem zarówno z analizy urbanistyczno – architektonicznej z dnia [...] września 2011 r., jak i uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji, zaś ma stanowić je brak podstaw nawiązywania w zakresie określania niektórych parametrów do działek o zabudowie innego rodzaju (garaże).

Wszystkie wskazane wyżej uchybienia przepisom prawa materialnego oraz przepisom postępowania Sąd uznał za stwarzające podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku A. H., reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła następujące zarzuty:

I. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:

• art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, iż w sprawie rozstrzygniętej przez organy administracji publicznej nie wystąpiło spełnienie przesłanek dla wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

• art. 52 ust. 2 pkt 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, iż wniosek skarżącej z dnia [...] sierpnia 2008 r. nie zawierał określenia zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków;

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uchylenie prawidłowych decyzji wydanych w sprawie przez organy administracji publicznej zamiast oddalenia skargi.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. B., L. D., Z. D. i A. S., reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli o oddalenie tej skargi i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Powołując zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym autor skargi kasacyjnej wywodzi, że Sąd I instancji w sposób nieuzasadniony przyjął, że wniosek inwestora w części dotyczącej charakterystyki planowanej inwestycji nie odpowiadał prawu. W jego ocenie, warunek określony w art. 52 ust. 2 pkt 2a ww. ustawy jest spełniony również wtedy, gdy wnioskodawca opisuje charakterystykę planowanej inwestycji poprzez odwołanie się do warunków przedstawionych przez dostawców poszczególnych mediów. Pełnomocnik skarżącej nie zgodził się również ze stwierdzeniem, że nie odpowiada prawu sposób określenia parametrów planowanej zabudowy. Przeczy temu prawidłowe wyznaczenie w decyzji Prezydenta Miasta K. nieprzekraczalnej linii zabudowy jako linii za którą możliwa jest zabudowa, przy wyznaczeniu jej odległości od granicy drogi publicznej oraz określeniu szerokości frontu elewacji nowej zabudowy. Końcowo pełnomocnik skarżącej uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania stwierdził, że nieuzasadnione jest twierdzenie Sądu o wydaniu decyzji w oparciu o nieaktualną mapę ewidencyjną. Zabudowa działki nr [...] nie mogła być naniesiona na mapę ewidencyjną, ponieważ proces inwestycyjny na tej działce nie został zakończony poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Uznając podniesione zarzuty za nieuzasadnione należy wskazać, że zgodnie z powołanym art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zgodnie art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do decyzji o warunkach zabudowy odpowiednio stosuje się przepisy art. 52 tej ustawy. Jak stanowi art. 52 w ust. 2, wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz, w przypadku braku obowiązku przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Uznać należy, że analiza akt sprawy w świetle powołanych przepisów nie pozwala na stwierdzenie, by Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji dopuścił się naruszenia powyższych norm. Przede wszystkim nie zasługują na uwzględnienie podnoszone przez autora skargi kasacyjnej argumenty, iż dla określenia charakterystyki planowanej inwestycji wystarczające jest dołączenie do wniosku warunków dostawców mediów. Zauważyć bowiem należy, że ocenie organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy podlega kwestia, czy istniejące uzbrojenie terenu będzie wystarczające dla określonego zamierzenia budowlanego. Chodzi tu o infrastrukturę niezbędną ze względu na późniejsze funkcje zamierzenia inwestycyjnego, jak i prawidłowy sposób użytkowania obiektu. Mając zatem na uwadze wymogi techniczno-budowlane, jakie spełniać musi dana inwestycja, wymagane jest konkretne określenie zapotrzebowania na wodę, energię, czy też sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, poprzez wskazanie wartości, jakie należy w tym zakresie uwzględnić. Powyższego wymogu, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, nie można wypełnić poprzez przedstawienie warunków na jakich zagwarantowane będą dostawy powyższych mediów.

Następnie stwierdzić trzeba, że brak w niniejszej sprawie uzasadnienia dla przyjęcia, iż doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez stwierdzenie przez Sąd I instancji, że wątpliwości budzi charakter ustalonej we wniosku linii zabudowy. Wskazać należy, jak słusznie wskazał w odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżących, że tak sformułowany zarzut powinien odnosić się do naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), które określa sposób, w jakim następuje wyznaczenie linii zabudowy. Powołanie w tej mierze art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie pozwala na rozważenie, czy w sposób prawidłowy Sąd I instancji dokonał kontroli spełnienia warunków dla wyznaczenia linii zabudowy. Brak jest bowiem w tym przepisie kryteriów, jakie powinien spełniać w tym zakresie wniosek o wydanie warunków zabudowy. Zaznaczyć przy tym należy, że w świetle art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny. Z tych względów omawiany zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że wniesiona skarga kasacyjna sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika ani w petitum ani w jej uzasadnieniu nie zawiera wskazania przepisów regulujących procedurę sądowoadministracyjną, czy administracyjną, których naruszenia, zdaniem skarżącego, dopuścił się Sąd pierwszej instancji. Braki powyższego elementu konstrukcyjnego uniemożliwiają merytoryczne rozpoznanie zarzutu opartego na twierdzeniu, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak podkreślono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznawać sprawy domyślając się jedynie intencji autora skargi, mając wątpliwości interpretacyjne co do podstaw zaskarżenia, jego zakresu i formułowanych wniosków.

Uznając zatem, iż podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie dały podstaw do podważenia prawidłowości zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 204 pkt 2 tej ustawy. Na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie 3 wyroku sprostował oczywistą omyłkę w wyroku Sądu I instancji.