III SA/Gd 419/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-07-11	
Data wpływu	2013-05-15	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Bartłomiej Adamczak /sprawozdawca/
Felicja Kajut
Jolanta Sudoł /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej	
Hasła tematyczne	Straż pożarna	
Sygn. powiązane	I OSK 2556/13	
Skarżony organ	Komendant Państwowej Straży Pożarnej	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2009 nr 12 poz 68; art. 95, art. 95d, art. 115, art. 124 ust. 1, art. 124b ust. 2 i ust. 3; Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - tekst jednolity.
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2013 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Komendanta Państwowej Straży Pożarnej z dnia 13 marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia wypłaty nagrody rocznej oddala skargę.	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 13 marca 2013 r. (nr [...]) [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 27 grudnia 2012 r. (nr [...]), którą zawieszono st. kpt. A. B. wypłatę nagrody rocznej.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia 27 grudnia 2012 r. (nr [...]) – działając na podstawie art. 95 ust. 1, art. 95 d ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2007 r. w sprawie nagród i zapomóg dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 234 poz. 1725) – orzekł o zawieszeniu A. B. (dalej: "funkcjonariusz", "skarżący") wypłaty nagrody rocznej za 2012 r.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że zawieszenie nastąpiło z uwagi na toczące się wobec funkcjonariusza postępowanie dyscyplinarne za czyn określony w art. 115 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, tzn. naruszenie dyscypliny i pragmatyki służbowej (sygn. akt [...]). Stosownie bowiem do § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2007 r. wypłatę nagrody rocznej zawiesza się strażakowi, przeciwko któremu toczy się postępowanie karne lub dyscyplinarne o czyn popełniony w roku kalendarzowym, za który nagroda jest wypłacana - do czasu wydania prawomocnego orzeczenia.

W odwołaniu od tej decyzji funkcjonariusz podniósł, że nastąpiło naruszenie prawa procesowego przez przyjęcie, że toczy się przeciwko niemu postępowanie dyscyplinarne, podczas gdy do chwili obecnej nie zostały mu przedstawione zarzuty. Ponadto w decyzji błędnie przyjęto, że postępowanie dyscyplinarne toczy się w trybie art. 115 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, który dotyczy odpowiedzialności dyscyplinarnej za popełnienie przestępstwa lub wykroczenia.

Po rozpatrzeniu odwołania [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia 13 marca 2013 r. (nr [...]) - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej: "k.p.a.") - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie dyscyplinarne wobec funkcjonariusza jest w toku – toczy się "przeciwko" st. kpt. A. B., a nie "w sprawie". Organ zaznaczył, że w dniu 27 lipca 2012 r. rzecznik dyscyplinarny zapoznał obwinionego funkcjonariusza z treścią stawianych zarzutów dyscyplinarnych, co zostało potwierdzone protokołem przesłuchania natomiast wnioskiem z dnia 20 sierpnia 2012 r. rzecznik dyscyplinarny skierował do Komisji Dyscyplinarnej przy [...] Komendancie Państwowej Straży Pożarnej wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego i skierowanie sprawy przeciwko st. kpt. A. B. na rozprawę. Mimo wyznaczania kilku terminów rozpraw wymieniony nie stawiał się na nie usprawiedliwiając swoją nieobecność. Organ podkreślił, że w sprawie dyscyplinarnej funkcjonariusz ustanowił profesjonalnego pełnomocnika, który aktywnie uczestniczy w tym postępowaniu. Organ przyjął, że w istniejących okolicznościach faktycznych dyspozycja § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2007 r. została wypełniona i zaistniała podstawa do zawieszenia wypłaty nagrody rocznej.

A. B. zaskarżył opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

Skarżący zarzucił, że przepis wykonawczy - § 3 ust 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2007 r. w sprawie nagród i zapomóg dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej, został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej, gdyż art. 95d ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie daje w jego ocenie podstawy do określania przesłanek zawieszania nagrody rocznej, a ustawa nie przewiduje instytucji zawieszenia wypłaty nagrody (na gruncie ustawy możliwe jest jedynie niewypłacenie nagrody rocznej w sytuacji, gdy są spełnione ustawowe przesłanki zmniejszenia lub pozbawienia strażaka nagrody rocznej).

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego poprzez:

- przyjęcie, że wobec osoby skarżącego toczy się jakiekolwiek postępowanie dyscyplinarne, podczas gdy nie zostały mu przedstawione zarzuty - w wymaganym prawie trybie, co powoduje, że sprawa toczy się w sprawie, a nie przeciwko komukolwiek;

- przyjęcie, że przeciwko skarżącemu toczy się postępowanie w trybie art. 115 § 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, który dotyczy odpowiedzialności dyscyplinarnej za popełnienie przestępstwa lub wykroczenia, podczas gdy postępowanie toczy się w sprawie czynów, które dotyczą dyscypliny służby.

W uzasadnieniu podniósł, że systemowa analiza przepisów prowadzi do wniosku, że instytucja zawieszenia wprowadzona do ww. rozporządzenia jest sprzeczna z uregulowaniami rangi ustawowej. Skoro art. 95 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej określa zasady przyznania, obliczania, przesłanki obniżenia lub utraty prawa do nagrody rocznej (ust. 1-7), i nic nie mówi o zawieszaniu prawa do nagrody, to takiego zawieszania prawa do nagrody nie może wprowadzać rozporządzenie. Co więcej, treść art. 95 ust. 8 tej ustawy jednoznacznie wskazuje, że możliwa jest sytuacja, w której postępowanie dyscyplinarne lub karne nie zakończy się w roku, w którym nastąpił czyn objęty tym postępowaniem. Zatem ustawodawca nie wprowadził instytucji zwieszenia prawa do nagrody rocznej lecz przesunął skutek w postaci ograniczenia lub pozbawienia nagrody rocznej na rok, w którym zapadnie orzeczenie potwierdzające popełnienie przez strażaka sankcjonowanego czynu. W razie zastosowania § 3 ust 1 wskazanego rozporządzenia sytuacja określona w art. 95 ust 8 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie może zaistnieć.

Ponadto, skarżący wniósł o załączenie do akt dokumentacji jego sprawy dyscyplinarnej toczącej się przed Komisją Dyscyplinarną przy [...] Komendancie Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej podnosząc, że nie zostały mu przedstawione zarzuty w trybie i na zasadach określonych w Kodeksie postępowania karnego. W tych okolicznościach nie można twierdzić, że postępowanie prowadzone jest przeciwko stronie; jest to postępowanie w sprawie, a nie przeciwko osobie. Przejście w fazę procesu przeciwko osobie wymaga przedstawienia zarzutów w określonym trybie, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej zwanej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne (pkt 1). W myśl art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż w ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie zaistniały jakiekolwiek okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w przedmiocie zawieszenia funkcjonariuszowi wypłaty nagrody rocznej.

Materialno-prawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowił przepis art. 95 ust. 1 oraz art. 95d ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (t.j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2007 r. w sprawie nagród i zapomóg dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 234 poz. 1725), zwanego dalej "rozporządzeniem".

Rozporządzenie to zostało wydane w oparciu o delegację ustawową określoną w art. 95d ustawy, zgodnie z którą minister właściwy do spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy oraz ministrem właściwym do spraw zabezpieczenia społecznego, kierując się szczególnymi zadaniami wykonywanymi przez Państwową Straż Pożarną oraz potrzebą zapewnienia rzetelnego wykonywania tych zadań przez strażaków, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki i tryb przyznawania strażakom nagród i zapomóg, o których mowa w art. 95 i 95a, a także sposób tworzenia funduszu nagród i zapomóg, o którym mowa w art. 95b, uwzględniając: 1/ tryb postępowania w zakresie przyznawania i wypłaty nagród oraz zapomóg; 2/ jednostki organizacyjne Państwowej Straży Pożarnej, w których tworzy się fundusz nagród i zapomóg, oraz sposoby ustalania i warunki zwiększania jego wysokości dla poszczególnych dysponentów.

Powołany w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi natomiast, że uprawnienie do nagrody rocznej zawiesza się na okres toczącego się przeciwko strażakowi postępowania karnego, w sprawie o przestępstwo skarbowe lub dyscyplinarne, o czyn popełniony w roku kalendarzowym, za który nagroda jest przyznawana, z zastrzeżeniem ust. 2 (który nie stanowił w rozpoznawanej sprawie podstawy rozstrzygnięcia). Innymi słowy, przepis ten określa sposób (tryb) postępowania organu uprawnionego do wypłaty nagrody rocznej wobec strażaków, którzy znajdują się "w szczególnej" sytuacji tj. gdy przeciwko nim toczy się postępowanie karne, postępowanie w sprawie o przestępstwo skarbowe lub postępowanie dyscyplinarne. W takiej sytuacji prawodawca (tutaj: minister właściwy do spraw wewnętrznych) przyjął, że najwłaściwszym rozwiązaniem w przypadku zaistnienia takiej sytuacji będzie zawieszenie wypłaty nagrody na okres toczącego się postępowania, czyli do czasu ostatecznego jego zakończenia i wyjaśnienia tej sprawy.

W ocenie Sądu – wbrew stanowisku skarżącego – zastosowana w rozporządzeniu instytucja "zawieszenia uprawnienia do nagrody rocznej" została wydana zarówno w granicach upoważnienia ustawowego, jak też w celu pełniejszego wykonania przepisów ustawy. Mianowicie, ustawodawca na mocy art. 95d ustawy powierzył (delegował) kompetencję prawodawczą organowi wykonawczemu m.in. w zakresie "trybu przyznawania strażakom nagród i zapomóg, o których mowa w art. 95 i 95a". W pojęciu "trybu postępowania" niewątpliwie mieszczą się różne instytucje prawne, których zastosowanie prowadzić ma do realizacji celów przyjętych przez ustawodawcę. Z analizy treści ustawy o Państwowej Straży Pożarnej wynika, że wolą ustawodawcy było ograniczenie lub pozbawienie prawa do nagrody rocznej tych strażaków, którzy swoim zachowaniem naruszyli przepisy karne, karno-skarbowe, czy też naruszyli normy dyscypliny służbowej, z uwzględnieniem stopnia zawinienia czy rodzaju nałożonej nań kary (art. 95 ust. 6 pkt 1-2 i ust. 7 pkt 1-2 ustawy). Zasadą jaką przyjął ustawodawca jest to, że omawiana restrykcja (tj. obniżenie lub nieprzyznanie nagrody rocznej) ma nastąpić za rok kalendarzowy, w którym strażak popełnił przestępstwo lub czyn, o których mowa w ust. 6 pkt 1 i 2 i w ust. 7 pkt 1 i 2, a tylko w przypadku, gdy nagroda została już za ten rok strażakowi wypłacona, jej obniżenie lub nieprzyznanie może wyjątkowo nastąpić za rok, w którym: 1/ postępowanie karne lub dyscyplinarne zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem lub 2/ strażak został zwolniony ze służby (art. 95 ust. 8 ustawy). W ocenie Sądu należy zatem uznać, że to właśnie ustanowienie w rozporządzeniu instytucji "zawieszenia uprawnienia do nagrody rocznej" służy rzeczywistej i efektywnej realizacji przyjętego przez ustawodawcę w art. 95 ust. 8 ustawy rozwiązania prawnego, gdyż wstrzymuje na czas toczących się "postępowań karno-dyscyplinarnych" otrzymanie przez strażaka tej nagrody, z uwagi na to, że wysokość i wypłata tego świadczenia będzie ściśle uzależniona od wyniku (zakończenia) ww. postępowań. Reasumując tę część rozważań, w ocenie Sądu podniesiony w skardze zarzut sprzeczności § 3 ust. 1 rozporządzenia z ustawą jest chybiony, gdyż ww. przepis, zastosowany przez organy przy wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, został wydany w na podstawie i w celu wykonania ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia przesłanką do zawieszenia strażakowi uprawnienia (wypłaty) nagrody rocznej jest okoliczność toczenia przeciwko niemu m.in. postępowania dyscyplinarnego. Zaznaczenia wymaga, że skarżący kwestionuje fakt wypełnienia w przedmiotowej sprawie wskazanej przesłanki podnosząc, że postępowanie dyscyplinarne przed Komisją Dyscyplinarną przy [...] Komendancie Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej toczy się w istocie "w sprawie" naruszenia dyscypliny służbowej a nie przeciwko skarżącemu, gdyż – wobec (usprawiedliwionej) nieobecności zarówno skarżącego, jak też ustanowionego przez niego pełnomocnika na wszystkich wyznaczonych przez tę Komisję rozprawach – nie zostały mu w istocie przedstawione zarzuty stawiane w postępowaniu dyscyplinarnym, a zatem nie można przyjąć, że przedmiotowe postępowanie dyscyplinarne zostało wszczęte wobec skarżącego. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy rzecznik dyscyplinarny składa wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego na żądanie przełożonego dyscyplinarnego, po uprzednim przeprowadzeniu czynności sprawdzających. Należy zatem przyjąć, że to sam fakt złożenia przez rzecznika dyscyplinarnego do komisji dyscyplinarnej wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego determinuje moment zainicjowania tego postępowania. Wniosek ten sporządzany jest w oparciu o przeprowadzone uprzednio przez rzecznika postępowanie wyjaśniające (czynności sprawdzające) mające na celu sprecyzowanie danego czynu zabronionego określonego w art. 115 ustawy, ustalenia okoliczności jego popełnienia oraz wskazania osoby, której zarzuca się popełnienie danego czynu.

W aktach sprawy znajduje się wniosek Rzecznika Dyscyplinarnego przy [...] Komendancie Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej z dnia 20 sierpnia 2012 r. (znak: [...]) o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego przeciwko st. kpt. A. B. Zastępcy Dowódcy Zmiany Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej o naruszenie wskazanych we wniosku obowiązków służbowych wynikających z przepisów "Regulaminu służby i pracy Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej" . Wniosek ten został złożony w tym samym dniu (20.08.2012 r.) w siedzibie Komisji Dyscyplinarnej przy [...] Komendancie Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Należy zatem przyjąć, iż właśnie z tą chwilą wszczęte zostało wobec osoby skarżącego postępowanie dyscyplinarne. Żaden z przepisów ustawy nie daje bowiem podstawy do przyjęcia, że wszczęcie postępowania dyscyplinarnego następuje w innym momencie, aniżeli moment złożenia wniosku o wszczęcie do komisji dyscyplinarnej, a szczególności z przepisów nie wynika, by o momencie tym decydować miało przedstawienie przez komisję dyscyplinarną na rozprawie obwinionemu zarzutów. O tym, że to dzień wpływu do komisji dyscyplinarnej wniosku o wszczęcie postępowania wyznacza moment jego wszczęcia świadczy treść przepisów art. 124b ust. 2 w zw. z ust. 3 zd. 1 ustawy, które stanowią, że po otrzymaniu wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego przewodniczący komisji wyznacza termin rozprawy i zawiadamia o nim rzecznika dyscyplinarnego, obwinionego oraz obrońcę, a w razie potrzeby wzywa świadków i biegłych (ust. 2), a postępowanie dyscyplinarne w pierwszej instancji powinno być zakończone w terminie 30 dni od dnia wpływu wniosku (ust. 3 zd. 1). Dokonując wykładni tych przepisów należy dojść do wniosku, że skoro postępowanie dyscyplinarne ma się zakończyć w ciągu 30 dni od dnia wpływu do komisji dyscyplinarnej wniosku, a jakiekolwiek czynności tej komisji (np. wyznaczenie terminu rozprawy i zawiadomienie o nim obwinionego) mogą nastąpić dopiero po otrzymaniu wniosku rzecznika dyscyplinarnego o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, to przyjąć należy, że to właśnie fakt złożenia tego wniosku przesądza o momencie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego toczącego się w stosunku do obwinionego wskazanego w treści wniosku. W świetle zatem przeprowadzonej wykładni ww. przepisów i ustaleń faktycznych znajdujących odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy, należy przyjąć, że w dniu 20 sierpnia 2012 r. zostało wszczęte wobec skarżącego postępowanie dyscyplinarne, a zatem w dniu wydania zaskarżonych decyzji (organów obu instancji) postępowanie to było w toku (nie zostało bowiem zakończone prawomocnym orzeczeniem). Podniesiony zatem w skardze w tym zakresie zarzut należy uznać za nieuzasadniony.

Należy zgodzić się natomiast z zarzutem naruszenia prawa procesowego, polegającym na błędnym przyjęciu przez organy, iż wobec skarżącego toczy się postępowanie dyscyplinarne za czyn określony w art. 115 ust. 2 ustawy. Oczywistym jest, iż wszczęte wobec skarżącego postępowanie dyscyplinarne prowadzone jest w odniesieniu do czynów określonych w art. 115 ust. 1 ustawy, jednakże wskazana pomyłka nie miała jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy.

Reasumując, należy przyjąć, że poddane kontroli Sądu decyzje administracyjne są zgodne z prawem, gdyż w sprawie zaistniały podstawy faktyczne i prawne do orzeczenia o zawieszeniu wobec skarżącego uprawnienia do wypłaty nagrody rocznej za 2012 r.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.