Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] października 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 234/18 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność partii politycznej [...] z siedzibą w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. zobowiązuje partię polityczną [...] z siedzibą w W. do rozpoznania pkt 1 wniosku z [...] 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 3. stwierdza, że bezczynność partii politycznej [...]z siedzibą w W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od partii politycznej [...] z siedzibą w W. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 560 (słownie: pięćset sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...] października 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 234/18 oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność partii politycznej [...] z siedzibą w W w przedmiocie rozpoznania pkt 1 wniosku z [...] 2018r. o udostępnienie informacji publicznej.

W ocenie Sądu I instancji żądana informacja, tj. wyciągi i historie rachunków bankowych nie stanowią informacji publicznej. Obrazują one bowiem operacje, jakie dokonywane są przez podmiot, który zawarł z bankiem umowę bankową, potwierdzają stan konta – przychody i wydatki. Stanowią kwestie związane z obsługą finansową danego podmiotu w związku z zawartą umową bankową. Sąd I instancji zaznaczył, że informację publiczną stanowi wysokość subwencji przyznanej partii politycznej i sposób jej wydatkowania, jednakże wyciągi i historia rachunków bankowych nie odzwierciadlają wprost rozliczenia środków publicznych przyznanych partii w postaci subwencji.

Z uwagi na powyższe brak jest podstaw do stwierdzenia, że organ pozostawał w bezczynności.

Do opisanego wyroku zgłoszono zdanie odrębne, w którym wywiedziono, że żądana przez Stowarzyszenie informacja stanowi informację publiczną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie, zarzucając mu naruszenie:

1/ przepisów postępowania mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, że złożony wniosek nie odpowiada wymogom ustawowym, a co za tym idzie brak jest podstaw do stwierdzenia bezczynności organu;

2/ prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 23a ustawy o partiach politycznych (dalej u.p.p.) i art. 24 ust. 2 i 8 u.p.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że informacja o przychodach i wydatkach partii politycznej w postaci wyciągu z jej rachunku bankowego nie stanowi informacji publicznej;

3/ prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że informacja o przychodach i wydatkach partii politycznej w postaci wyciągu z jej rachunku bankowego nie stanowi informacji publicznej.

W oparciu o powyższe skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz orzeczenie o jej charakterze ewentualnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA w oparciu o art. 15 zzs 4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, partia [...] wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania przypomnieć należy, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej ma charakter uproszczony. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wskazuje jakichkolwiek wymogów formalnych wniosku. Wniosek musi spełniać jedynie minimalne wymogi pozwalające na określenie przedmiotu i zakresu żądania, umożliwiające jego prawidłowe załatwienie. Za niezbędne elementy, które powinien zawierać wniosek o udostępnienie informacji publicznej uznaje się: wskazanie zakresu żądanej informacji publicznej oraz określenie miejsca i sposobu udostępnienia jej wnioskodawcy (zob. H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Lexis Nexis, warszawa 2013).

Złożony w niniejszej sprawie wniosek w swojej treści ściśle wskazywał przedmiot żądania – wyciągi z rachunków bankowych, zakres tego żądania - określając czasokres (od [...] 2017 r. do [...] 2018 r.), a także sposób udostępnienia informacji. Brak było zatem podstaw do uznania, że sens wniosku był niejasny, czy nieuchwytny.

Za trafne uznać należało także zarzuty naruszenia prawa materialnego.

W myśl art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Natomiast w myśl ust. 2 prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Przepis art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, nie tworząc zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji posiadających przymiot informacji publicznej.

Informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25.03.2003 r., sygn. akt II SA 4059/02)

Zgodnie z zasadą wynikającą z art. 11 ust. 2 Konstytucji RP, finansowanie partii politycznych jest jawne. Powtórzenie tego przepisu stanowi art. 23a ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 580). Formułuje on zasadę jawności finansów partii, odnosząc ją jedynie do źródeł finansowania. Z zasady tej wynika zakaz utajniania finansów partyjnych oraz odpowiadający mu nakaz ujawniania informacji finansowych o działalności partii. Jawność finansowania działalności partyjnej traktowana jest jako instrument zwalczania korupcji i innych negatywnych zjawisk, stwarzających zagrożenia dla stabilności politycznej państwa i demokratycznej gry wyborczej. Partie są zatem zobligowane do ujawnienia wszelkich informacji związanych ze źródłami i sposobami gromadzenia środków finansowych oraz wskazywania celów i podstaw ich wydatkowania.

Zauważyć należy, że w wyroku z 18 lipca 2012 r., sygn. akt K 14/12 (OTK-A 2012/7/82, Dz. U. z 2012 r. poz. 849) Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, iż celem partii politycznych jest realizacja funkcji polegających na wpływaniu na kształt polityki państwowej, w tym także funkcji uczestniczenia w rządzeniu, przy czym funkcje te w przeważającej mierze są realizowane dzięki wykorzystywaniu budżetowych środków finansowych. Analizując zagrożenia wynikające z prowadzenia przez partie polityczne działalności gospodarczej Trybunał podkreślił znaczenie przejrzystości finansów partii politycznych w demokratycznym państwie prawa. Zdaniem Trybunału, w skrajnym przypadku brak tej przejrzystości stwarzałby zagrożenie dla realizacji wspomnianych wyżej, ważnych funkcji w systemie politycznym, mógłby ponadto prowadzić do załatwiania prywatnych spraw przy pomocy publicznych pieniędzy. Wprowadzanie ograniczeń jawności w omawianym zakresie prowadziłoby do ograniczenia przejrzystości finansów partii, mogłoby zatem powodować wspomniane negatywne konsekwencje.

Biorąc pod uwagę podstawy działania partii politycznych, należy uznać za słuszne i pożądane, aby obywatele mieli dostęp do informacji dotyczących ich finansów. Stanowisko takie wynika w szczególności z faktu, że zasoby pieniężne poszczególnych ugrupowań składają się w znacznej mierze ze środków publicznych (subwencji lub dotacji, kreowanych m.in. z wpływów podatkowych). Tym samym obywatele, którzy co najmniej w sposób pośredni (poprzez płacenie podatków) umożliwiają prawidłowe funkcjonowanie poszczególnych ugrupowań, powinni mieć prawo do weryfikacji, źródeł i sposobów gromadzenia oraz wydatkowania pieniędzy.

Problem obowiązku partii politycznych udzielania informacji, o jakich mowa w u.d.i.p. rozstrzygnął również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 czerwca 2013 r., sygn. akt. I OSK 513/13 wskazując, że: "ustawodawca obowiązek udostępnienia informacji publicznej przez partie polityczne zawarł w art. 4 ust. 2 ustawy. Przepis art. 1 u.d.i.p. wprowadza ogólną zasadę uznającą każdą informację o sprawach publicznych za informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie przewidzianym tą ustawą.

Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia niektóre kategorie informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, nie tworząc zamkniętego katalogu, a tym samym legalnej definicji tego pojęcia. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, na co wskazuje zwrot "w szczególności". W judykaturze i doktrynie utrwalił się pogląd, że informacją publiczną będzie "każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej."

Trafnie w tej sytuacji Sąd I instancji uznał, że [...] z siedzibą w W. należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, co wprost wynika z art. 4 ust. 2 u.d.i.p., błędnie jednak przyjął, że żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ww. ustawy.

Mając na uwadze to, że sprawa została wystarczająco wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny zdecydował o zobowiązaniu partii politycznej [...] do załatwienia wniosku Stowarzyszenia [...] na podstawie art. 188 p.p.s.a. Rozstrzygając natomiast na gruncie art. 149 § 1a p.p.s.a. o rodzaju stwierdzonej bezczynności należało uznać, iż bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. Za rażące uważa się bowiem przekroczenie prawa znaczne i niezaprzeczalne, a także oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Jest to więc naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie. W okolicznościach przedmiotowej sprawy taka sytuacja nie miała miejsca.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a w zw. z art. 149 § 1pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.