II SA/Wa 1241/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-11-24	
Data wpływu	2020-07-08	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Agnieszka Góra-Błaszczykowska
Joanna Kruszewska-Grońska /sprawozdawca/
Sławomir Antoniuk /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6192 Funkcjonariusze Policji	
Hasła tematyczne	Policja	
Sygn. powiązane	III OSK 4492/21	
Skarżony organ	Komendant Policji	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 1997 nr 78 poz 483;  art. 190  ust. 4;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 360;  art. 115a; Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325;  art. 145 par. 1  pkt 1 lit. a,  art. 135; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 listopada 2020 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] marca 2020 r. nr [...]	
Uzasadnienie
Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] maja 2020 r. nr [...] Komendant Główny Policji (dalej: "KGP", "organ odwoławczy", "organ drugiej instancji"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Policji (dalej: [...], organ pierwszej instancji") z [...] marca 2020 r. nr [...] o odmowie wypłaty B. B. (dalej: "skarżąca"), wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach sprawy:

Wnioskiem z [...] listopada 2018 r. skarżąca zwróciła się do [...] o ponowne naliczenie i wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.

Następnie organ pierwszej instancji (w piśmie z [...] grudnia 2018 r.) poinformował skarżącą o niemożności realizacji jej żądania z uwagi na fakt, iż nie wprowadzono regulacji prawnych określających inny wymiar części miesięcznego uposażenia do naliczenia ekwiwalentu. Pismo to doręczono skarżącej [...] grudnia 2018 r.

W dniu [...] lipca 2019 r. skarżąca skierowała do [...] ponaglenie, podnosząc, że pozostaje on w bezczynności w zakresie rozpoznania jej wniosku z [...] listopada 2018 r.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] KGP uznał, iż organ pierwszej instancji nie pozostawał w bezczynności.

Skarżąca wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność [...]. Wyrokiem z [...] stycznia 2020 r., sygn. akt [...] tut. Sąd zobowiązał [...] do rozpoznania wniosku skarżącej z [...] listopada 2018 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, a także stwierdził, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Odpis ww. wyroku (wówczas nieprawomocnego) wraz z uzasadnieniem wpłynął do organu pierwszej instancji [...] lutego 2020 r.

W dniu [...] marca 2020 r. [...] wydał decyzję nr [...], którą odmówił skarżącej wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za 124 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego/dodatkowego w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2014 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podniósł, że przepis art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.; dalej: "u.P.") w aktualnym stanie nie normuje wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy osobom, które odeszły na zaopatrzenie emerytalne przed wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn., akt K 7/1, opublikowanym 6 listopada 2018 roku (Dz.U. z 2018 r., poz. 2012). W myśl tego orzeczenia, art. 115a u.P. w zakresie jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował zmianę treści przepisu art. 115a u.P. w ten sposób, że wyeliminował z systemu prawnego tę cześć przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W konsekwencji powstała luka w systemie prawnym, która - wobec obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa - uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego. Sytuacja taka (brak podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego) będzie miała miejsce aż do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazane zostanie, jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy (koniecznym będzie przyjęcie nowego wskaźnika tych przeliczeń).

Ponadto istotne znaczenie będzie miało ewentualne wprowadzenie przez ustawodawcę przepisów przejściowych, rozstrzygających, do jakich zdarzeń prawnych bądź też podmiotów nowe przepisy prawa znajdą zastosowanie. Pomimo trwających prac legislacyjnych w powyższym zakresie, obecnie nie jest możliwe określenie, kiedy projektowane regulacje i w jakim kształcie, staną się prawem obowiązującym.

Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, iż Komenda [...] Policji jako instytucja zhierarchizowana podlega poleceniom, wytycznym oraz procedurom określanym przez jednostkę nadrzędną, tj. Komendę Główną Policji. W tym aspekcie organ przytoczył stanowisko Komendy Głównej Policji z 14 czerwca 2019 r., zgodnie z którym do czasu wejścia w życie stosownych regulacji prawnych, brak jest podstaw do wypłaty (wyrównania) przedmiotowego ekwiwalentu zarówno funkcjonariuszom zwolnionym ze służby w Policji przed dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., jak i tym policjantom, którzy zostali bądź zostaną zwolnieni ze służby w Policji po dniu wejścia w życie przedmiotowego wyroku.

W odwołaniu od decyzji [...] z [...] marca 2020 r. skarżąca – obok szeregu uchybień proceduralnych - zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie art. 190 ust. 4, art. 2 i art. 66 ust. Konstytucji RP, a także art. 114 ust. 1 pkt 2 oraz art. 115a u.P. w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r.

Po rozpatrzeniu odwołania, powołaną na wstępie decyzją z [...] maja 2020 r. nr [...] KGP utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 u.P. policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3 u.P. Sposób ustalania wysokości tego ekwiwalentu określa art. 115a u.P., który do 5 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

W dniu 6 listopada 2018 r. w Dzienniku Ustaw (poz. 2102) został ogłoszony wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w którym stwierdzono, że art. 115a u.P. w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował zmianę treści przepisu art. 115a u.P. w ten sposób, że wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawnego, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W konsekwencji powstała luka w systemie prawnym, która wobec obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego.

Sytuacja taka (brak podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego) będzie miała miejsce aż do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazane zostanie, jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy (koniecznym będzie przyjęcie danego wskaźnika tych przeliczeń). Ponadto istotne znaczenie będzie miało wprowadzenie przez ustawodawcę przepisów przejściowych, rozstrzygających, do jakich zdarzeń prawnych bądź też podmiotów nowe przepisy prawa znajdą zastosowanie, co w konsekwencji może skutkować koniecznością ponownego ustalenia wysokości omawianego ekwiwalentu i wypłaty różnicy w jego wysokości osobom, które taki ekwiwalent otrzymały na podstawie zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny regulacji. W tym kontekście nie jest jednoznaczne, czy organ rozpatrując omawiane żądanie wypłaty ekwiwalentu powinien wstrzymać się z oceną możliwości jego spełnienia do czasu zakończenia prac legislacyjnych nad daną kwestią i dopiero po wejściu w życie stosownych regulacji dokonać czynności materialno-technicznej wypłaty żądanego ekwiwalentu albo wydać decyzję o odmowie wypłaty żądanej należności, czy też bez oczekiwania na wprowadzenie rozwiązań prawnych determinowanych wskazanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego orzekać o odmowie wypłaty. W ocenie organu odwoławczego, wobec aktualnego braku przepisów prawa, które mogłyby stanowić podstawę wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu w innej niż dotychczas wysokości, decydując się na rozpatrzenie wniosku, nie ma możliwości rozstrzygnięcia go w inny sposób niż poprzez odmowę uwzględnienia zgłoszonego w tym zakresie żądania. Odmowa taka następuje w formie decyzji administracyjnej, bowiem zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem, odmowa dokonania czynności materialno-technicznej powinna być dokonana w drodze decyzji, gdyż jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona mająca w tym interes prawny.

Organ zaznaczył też, że obecne odmowne rozpatrzenie żądania skarżącej nie wyklucza ponownego zwrócenia się, już po wejściu w życie regulacji określających sposób ustalania wysokości omawianego ekwiwalentu pieniężnego, do właściwego organu o wypłatę tego ekwiwalentu. W takim przypadku, jeżeli wprowadzone regulacje będą pozwalały na spełnienie jej żądania, wskazane świadczenie pieniężne zostanie skarżącej niezwłocznie wypłacone.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję KGP z [...] maja 2020 r. skarżąca wniosła o jej uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

1. art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez odmowę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego należnego w związku ze zwolnieniem ze służby, a wypłaconego w zaniżonej wysokości na podstawie niekonstytucyjnego przepisu art. 115a u.P., pomimo ukształtowania przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, nowego stanu prawnego wskazanej normy prawnej. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne;

2. zasady państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP, tj. zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa;

3. art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, tj. prawa do określonych w u.P. dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów oraz maksymalnych norm pracy. Nie jest bowiem należytą realizacją tego prawa dokonanie w przeszłości wypłaty ekwiwalentu w wysokości ustalonej w oparciu o przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny. Trybunał nie odroczył wejścia w życie zakwestionowanego przepisu;

4. art. 114 ust. 1 pkt 2 oraz art. 115a u.P. poprzez odmowę wypłaty należnego jej w zgodzie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy/dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby, pomimo istniejących norm prawnych (wypłata równoważnika w związku ze zwolnieniem skarżącej ze służby nastąpiła z naruszeniem prawa do właściwego obliczenia wysokości tego równoważnika);

5. art. 6, art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uniemożliwienie realizacji jej praw w świetle treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, a co za tym idzie niestosowanie się do przepisów prawa, naruszając tym samym zasady prawdy obiektywnej oraz praworządności; niepodejmowanie z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, uwzględniając słuszny interes obywatela; pominięcie obowiązku odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu, w szczególności co do skutków wstecznych orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzającego zakresowo niezgodność z ustawą zasadniczą normy prawnej od daty jej wydania, czym - zgodnie ze wskazaniami w uzasadnieniu - norma ta jawnie uchybiała art. 32 Konstytucji, poprzez dyskryminację funkcjonariuszy Policji w odniesieniu do innych służb mundurowych. Organ Policji zobowiązany jest prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się przy tym zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, co w przypadku skarżącej nie miało miejsca.

W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Skarżąca opiera żądanie wypłacenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w uzupełniającej wysokości na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. W orzeczeniu tym Trybunał stwierdził, że art. 115a u.P. w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.

Przepis art. 115a u.P., będący przedmiotem powyższego wyroku stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Przepis ten wprowadzony został w życie ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy – Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084) i obowiązywał od 19 października 2001 r.

Skutkiem wyroku Trybunału była utrata 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a u.P. w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został zatem wyeliminowany z systemu prawnego w całości.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 wskazał, że "ekwiwalent pieniężny przyznawany jest w sytuacji zwolnienia funkcjonariusza ze służby, zaś celem tej regulacji, w kwestionowanym zakresie, jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych corocznych płatnych urlopów".

Trybunał Konstytucyjny wskazał dalej, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze (...). Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 u.P., który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze.

Zdaniem Trybunału przyjęcie w art. 115a u.P. wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym to przepisem pracownik ma prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów, zaś maksymalne normy czasu pracy określa ustawa.

Należy wskazać, że skutki orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego regulują następujące przepisy Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483, ze zm.):

Art. 190.

1. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne.

2. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawach wymienionych w art.188 podlegają niezwłocznemu ogłoszeniu w organie urzędowym, w którym akt normatywny był ogłoszony. Jeżeli akt nie był ogłoszony, orzeczenie ogłasza się w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski".

3. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Termin ten nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy, gdy chodzi o ustawę, a gdy chodzi o inny akt normatywny – dwunastu miesięcy. W przypadku orzeczeń, które wiążą się z nakładami finansowymi nie przewidzianymi w ustawie budżetowej, Trybunał Konstytucyjny określa termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego po zapoznaniu się z opinią Rady Ministrów.

4. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania.

Należy w tym miejscu przywołać uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 28 czerwca 2010 r., sygn. akt II GPS 1/10 (orzeczenia sądów administracyjnych są publikowane w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl) trafnie wyjaśniającej znaczenie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w świetle regulacji zawartych w art. 190 ust. 1 - 4 Konstytucji RP. NSA wskazał, że art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi o prawie jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy orzeczenia.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że "celem ustawowej procedury, realizującej normę art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, musi być więc realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego (...). Konstytucja przesądza o samym fakcie sanacji indywidualnych stosunków prawnych, wyznaczając cel "wznowienia" w trybie procedur ukształtowanych w ustawach. Dlatego też jakiekolwiek ograniczenia art.190 ust. 4 Konstytucji są dopuszczalne wówczas, gdy uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji, który wyłączałby wznawianie postępowania jako sprzeczne z konstytucyjną istotą danej instytucji prawnej (...). Niedopuszczalne jest ograniczanie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji poprzez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy też na skutek ich wykładni".

Poglądy powyższe znalazły kontynuację i potwierdzenie w licznych wyrokach sądów administracyjnych, dotyczących czynności zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu pobranej na podstawie przepisu uznanego za niekonstytucyjny (zob. w tej materii m.in.: wyrok NSA z 9 sierpnia 2011 r. wydany w sprawie o sygn. akt I OSK 1958/10).

Skoro zatem czynność przyznania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop kończyła sprawę administracyjną w oparciu o przepis art. 115a u.P., który został uznany za niekonstytucyjny w zakresie dotyczącym wysokości tego świadczenia, to należy stwierdzić, że czynność ta stanowi "inne rozstrzygnięcie", o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

Art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi konstytucyjną gwarancję uprawnienia funkcjonariusza Policji do uzyskania ponownego rozstrzygnięcia jego sprawy dotyczącej ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w nowym, ukształtowanym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego stanie prawnym. Nie może unicestwić tej gwarancji brak szczególnej regulacji trybu postępowania w odniesieniu do spraw, których "rozstrzygnięcie" przybiera formę czynności materialno-technicznej.

Rozważając stanowisko organów Policji, które wskazywały na brak możliwości rozstrzygnięcia sprawy w zgodzie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z uwagi na brak regulacji ustawowej należy podkreślić, że Trybunał nie stwierdził niekonstytucyjności całego przepisu art. 115a u.P., a jedynie jego części określającej sposób obliczania ekwiwalentu. Zatem pozostała w systemie prawnym obowiązująca regulacja, ustanawiająca uprawnienie policjanta do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku jego zwolnienia ze służby.

Rozważenia wymaga zatem, czy możliwe było w istniejącym w dniu orzekania przez organ stanie prawnym zadośćuczynienie uprawnieniu policjanta do uzyskania ekwiwalentu w wysokości odpowiadającej regulacjom konstytucyjnym.

W tym miejscu należy wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu analizowanego wyroku wyinterpretował trafnie z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 115a u.P. normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela powyższą wykładnię konstytucyjnego prawa do urlopu w zakresie, w jakim obejmuje ono także prawo do ekwiwalentu pieniężnego.

Zatem należy przyjąć, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. z 2015 r., poz. 90). Z kolei pobierane przez funkcjonariusza wynagrodzenie w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ Policji.

Zdaniem Sądu, wątpliwości co do współczynnika dni roboczych, jaki powinien zostać przyjęty, nie mogły uniemożliwiać realizacji gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariuszy Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania.

W jednym z wyroków odnoszących się do powyższej kwestii (z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2819/19) Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") podkreślił, iż "brak działania ustawodawcy w wykonaniu orzeczenia TK nie może być przeszkodą w podejmowaniu działań przez organy administracji, które są zobowiązane do samodzielnego ustalenia jak sentencja wyroku TK powinna wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy. Takie postępowanie ma zapobiec sytuacji, w której w wyniku braku działania ustawodawcy, obywatele faktycznie zostaną pozbawieni przyznanych im przez Konstytucję uprawnień wynikających z treści art. 190 ust. 4 Konstytucji RP" (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny, ekwiwalent, będący substytutem urlopu wypoczynkowego, powinien odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Z tego też względu brak w przepisach pragmatyki policyjnej określenia sposobu ustalania współczynnika do naliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop (regulacji stricte technicznej) nie mógł być uznany za brak nieusuwalny, tamujący realizację uprawnień zagwarantowanych funkcjonariuszowi ustawowo. Należy zwrócić uwagę na potrzebę uzupełnienia powstałej na skutek bierności prawodawcy luki w prawie. Luka bierności powstaje wskutek zaniedbania organu odpowiedzialnego za występowanie danej regulacji prawnej. W celu uzupełnienia luk prawnych "extra legem" (powstałych, gdy system norm bezpośrednich nie wypowiada się o danym stanie faktycznym, chociaż powinien, a organ stosujący prawo nie może znaleźć w przepisach prawnych normy prawnej, z której wynikałyby skutki pozytywne), tworzone są normy pośrednie w drodze reguł tzw. argumentacji prawniczej. Jedną z nich jest wnioskowanie per analogiam – na podstawie podobieństwa. Analogia legis (z ustawy) ma miejsce wtedy, gdy do jakiegoś stanu faktycznego nieuregulowanego normą bezpośrednią, stosuje się normy prawne, odnoszące się bezpośrednio do innego stanu. Istotne jest przy tym podobieństwo obu tych stanów faktycznych, bo z niego wnioskuje się o podobieństwie skutków prawnych. O ile niekiedy obowiązujące przepisy mogą zakazywać posługiwania się analogią (np. w prawie karnym z uwagi na zabezpieczenie pewności prawa lub szczególnej ochrony niektórych wartości), to w prawie cywilnym i administracyjnym analogia jest dopuszczalna i ma istotne znaczenie.

Zatem organ Policji powinien był rozważyć, czy wobec braku stosownego przepisu prawnego natury technicznej, określającego współczynnik służący do ustalenia ekwiwalentu za 1 dzień urlopu, nie zastosować w tej mierze rozwiązań prawnych stosowanych w innych pragmatykach służbowych, bądź stosowanych na gruncie prawa pracy. W tym ostatnim przypadku prawodawca precyzyjnie określił metodę ustalania współczynnika służącego do ustalania ekwiwalentu w każdym roku kalendarzowym. W wydanym na podstawie art. 173 Kodeksu pracy rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 8 stycznia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego, ustalania i wypłacania wynagrodzenia za czas urlopu oraz ekwiwalentu pieniężnego za urlop, w § 19 kwestię tę określono następująco:

"1. Współczynnik służący do ustalenia ekwiwalentu za 1 dzień urlopu ustala się odrębnie w każdym roku kalendarzowym i stosuje przy obliczaniu ekwiwalentu, do którego pracownik nabył prawo w ciągu tego roku kalendarzowego.

2. Współczynnik ustala się, odejmując od liczby dni w danym roku kalendarzowym łączną liczbę przypadających w tym roku niedziel, świąt oraz dni wolnych od pracy wynikających z rozkładu czasu pracy w przeciętnie pięciodniowym tygodniu pracy, a otrzymany wynik dzieli się przez 12.

3. Jeżeli pracownik jest zatrudniony w niepełnym wymiarze czasu pracy, wartość współczynnika, ustaloną zgodnie z ust. 2, obniża się proporcjonalnie do wymiaru czasu pracy tego pracownika". Wskazana metoda nie jest metodą uniwersalną, lecz indywidualną, rzeczywistą dla każdego roku kalendarzowego, uwzgledniającą każdorazowo ilości dni niebędących dniami pracy w danym roku. Jest metodą najbardziej precyzyjną, w pełni realizującą postulat wypłaty świadczenia ekwiwalentnego należnego policjantowi w związku z niewykorzystaniem w naturze urlopu do dnia rozwiązaniem stosunku służbowego.

W wyroku z 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3394/19, NSA stwierdził, że: "Nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem kasatora, iż na dzień orzekania, nie było w systemie prawnym normy ustawowej odnoszącej się do ustalenia należnego prawa do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Podstawą prawną tą jest art. 115a ustawy, który zachował walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Nie jest dopuszczalne odniesienie problemu istnienia normy prawnej będącej podstawą ustalenia uprawnień policjanta wyłącznie do kwestii technicznych związanych z brakiem określenia przez ustawodawcę czynnika odpowiadającego ułamkowej części miesięcznego uposażenia policjanta. Kwestia ta nie została rzeczywiście uregulowana przez ustawodawcę po wydaniu przez TK przedmiotowego wyroku. Sposób jednakże obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego został wskazany w uzasadnieniu wyroku TK. Trybunał wskazał, że >>świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 u.P., który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze<<. Wobec powszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału Konstytucyjnego nie jest dopuszczalne pominięcie przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy administracyjnej wyroku Trybunału z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. W jego uzasadnieniu Trybunał wskazał na sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w sposób niebudzący najmniejszych wątpliwości. Świadczeniem ekwiwalentnym za jeden dzień przepracowanego urlopu jest uposażenie za jeden dzień roboczy. Wyrok ten winien tym samym stać się również podstawą prawną działania sądu i organu". Powyższy pogląd został przedstawiony w licznych orzeczeniach NSA (np. o sygn. akt: I OSK 3383/19, I OSK 2928/19, I OSK 2819/19, I OSK 2749/19 i I OSK 2844/19).

Dostrzec wypada, iż obecnie ustawodawca usunął stan niepewności prawnej, który w ocenie organu Policji stanowił podstawę do wydania decyzji odmownej, bowiem mocą art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczegółowych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2020 r., poz. 1610) nadał art. 115a u.P. nowe brzmienie: "Art. 115a. Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Zgodnie z art. 48 powołanej ustawy, znowelizowany art. 115a u.P. wszedł w życie z dniem 1 października 2020 r. Wobec tego kwestia wysokości współczynnika ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez policjanta urlop wypoczynkowy została ostatecznie ustalona.

Mając powyższe na uwadze organ pierwszej instancji powinien ponownie rozpatrzyć wniosek skarżącej z [...] listopada 2018 r. i rozstrzygnąć o jego zasadności, uwzględniając postanowienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 oraz znowelizowany ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. art. 115a u.P.

Uznając, że w sprawie w dacie orzekania przez organ doszło do naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a u.P., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), uchylił zaskarżoną i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.