Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na uchwałę Rady Miasta Szczecina z dnia 22 listopada 1999 r. nr XVI/532/99 w przedmiocie zmiany D.80 Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego D.38, na obszarze dzielnicy Prawobrzeże w Szczecinie I. stwierdza nieważność § 2 pkt 43 zaskarżonej uchwały, II. orzeka, że zaskarżona uchwała w tej części nie podlega wykonaniu.

Prokurator Okręgowy w [...] w skardze z dnia [...] r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w[...] , na podstawie art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. - o prokuraturze (Dz. U. z 2008 r.

Nr 7, poz. 39 ze zm.) oraz art. 50 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 3 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zaskarżył Uchwałę Nr XVI/532/99 Rady Miasta Szczecin z dnia 22 listopada 1999 r. w sprawie zmiany D.80 Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Szczecina (Dz. Urz. Woj. Zachodn. Nr 46, poz. 711) w części określonej w § 2 pkt 43 tej uchwały.

Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale rażące naruszenie art. 94 Konstytucji RP i rażące naruszenie obowiązującego w dacie podjęcia uchwały przepisu art. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r.

Nr 15, poz. 139 ze zm.), przez zdefiniowanie w § 2 pkt 43 pojęcia "wysokości zabudowy", pomimo braku przepisu prawa obowiązującego rangi ustawy, który przyznawałby kompetencje organom gminy do regulowania tego zagadnienia oraz wykorzystanie definicji "wysokości obiektu budowlanego" - a w tym "budynku" – do zdefiniowania pojęcia "wysokości zabudowy", pomimo iż w sposób odmienny zagadnienie "wysokości budynku", zostało zdefiniowane w obowiązującym w dacie podjęcia uchwały akcie prawnym wyższego rzędu – w § 6 i 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.), a obecnie przepis § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Na podstawie art. 147 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 pkt 43 uchwały oraz

o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała nie podlega w tym zakresie wykonaniu-

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że w przywołanym wyżej akcie prawa miejscowego Rada Miasta Szczecina zdefiniowała w jego § 2 pkt 43 pojęcie "wysokości zabudowy" poprzez odwołanie się do pojęcia "wysokości obiektu budowlanego". Przepis ten określił "wysokości zabudowy" jako: "wysokość obiektu budowlanego mierzoną od poziomu po stronie ulicy (placu) od górnej płaszczyzny stropu nad ostatnią kondygnacją zawierająca pomieszczenia na stały pobyt ludzi oraz służącą celom technologicznym, magazynowym i innym związanym z działalnością podstawową wykonywaną w budynku. W rozumieniu planu poddasze użytkowe nie jest kondygnacją".

Zdaniem Prokuratora uchwała w tej części rażąco narusza art. 94 Konstytucji RP, jak również art. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.).

Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego - którym niewątpliwie jest również miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - tylko na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Przepis ten doprecyzowany został w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który wskazuje, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych.

Dalej Prokurator podniósł, że zawarcie w skarżonej uchwale definicji wysokości zabudowy zastąpiło bez stosownego upoważnienia ustawowego, w oderwaniu od obowiązującego porządku prawnego. Brak jest bowiem takich przepisów prawa wyższego rzędu (Konstytucja, ustawa, rozporządzenie), które dawałyby radzie gminy kompetencje, aby w ramach przepisów prawa miejscowego ustalała przepisy definiujące sposób dokonywania pomiaru wysokości budynku. Akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu.

Zagadnienia, które powinny zostać uregulowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostały wskazane w art. 10 obowiązującej w dacie podjęcia uchwały ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (z. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), który nie przewidywał możliwości, ani konieczności definiowania przez organy gminy pojęcia wysokości zabudowy. Rada Miasta Szczecina doprowadziła do sytuacji, w której akt prawa miejscowego reguluje istotne zagadnienie prawne bez właściwej delegacji ustawowej a ponadto czyni to w sposób zasadniczo odmienny od aktu prawnego wyższego rzędu. Definicja "wysokości budynku", do której przez definicję "wysokości obiektu budowlanego" odwołuje się uchwała określając pojęcie "wysokości zabudowy", zawarta była w przepisach wykonawczych do ustawy

z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126). Rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. Ministra Gospodarki Przestrzennej

i Budownictwa unormował w § 7 zagadnienie "wysokości budynku", która liczona jest od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku, nie będącym wyłącznie wejściem do pomieszczeń gospodarczych lub technicznych, do górnej płaszczyzny stropu lub stropodachu nad najwyższą kondygnacją użytkową, łącznie

z grubością izolacji cieplnej, bez uwzględnienia wyniesionych ponad te płaszczyzną maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych. Obecnie definicja tego zagadnienia zawarta jest w przepisie § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Powyżej wskazane okoliczności wskazują, iż Rada Miasta Szczecina doprowadziła do sytuacji, w której wykorzystała własną definicję "wysokości budynku" do zdefiniowania "wysokości zabudowy".

Zaistniały stan narusza art. 94 Konstytucji RP i powoduje, że w obrocie prawnym funkcjonują dwie rożne definicje "wysokości budynku", co w konsekwencji wywołuje problemy interpretacyjne u adresatów normy.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Szczecin, wniosła o jej oddalenie.

Odnośnie zarzutu posłużenia się definicją, legalną bez upoważnienia ustawowego wskazała, że kwestii definicji legalnych poświęcono dużo miejsca zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie.

W orzecznictwie sądowym co do zasięgu obowiązywania definicji legalnych konkurują ze sobą dwa stanowiska. W wielu orzeczeniach za oczywistą przyjmuje się regułę , zgodnie z którą zasięg definicji legalnej obejmuje gałąź prawa, w której definicja występuje. Można jednak wskazać i takie orzeczenia, gdzie zasadność użycia definicji legalnej pochodzącej z tej samej gałęzi prawa jest kwestionowana. Przykładowo ustalając znaczenie wyrażenia gospodarstwa rolnego dla potrzeb ustawy o podatku od spadków darowizn NSA przyjął znaczenie jakie temu terminowi nadają przepisy kodeksu cywilnego, a nie bliższa systemowo ustawa o podatku rolnym (wyrok NSA

z 18 maja 1994 r. III S.A. 1325/93 Wspólnota 1994/26 str. 14). Z kolei co do zasięgu definicji legalnej zawartej w danym akcie prawnym przyjmuje się jednoznacznie, iż definicja taka wiąże na obszarze całego aktu prawnego, w którym jest zawarta, jeśli została umieszczona w słowniczku ustawowym, lub w przepisach ogólnych.

Nadto organ wskazał, iż posługiwanie się definicją legalną w akcie normatywnym jest regulowane w "Zasadach techniki prawodawczej" stanowiących załącznik do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908).

Kwestia definicji legalnych zawarta jest w Dziale VIII - Typowe środki techniki prawodawczej, zatem posługując się zasadami wykładni systemowej wskazać należy, iż posługiwanie się definicjami legalnymi przy tworzeniu prawa jest traktowane jako jedna z technik prawodawczych, zatem trudno uznać, iż do zawarcia w aktach prawa miejscowego definicji legalnych wymagane jest upoważnienie ustawowe zawarte w aktach wyższego rzędu. Gdyby upoważnienie takie było wymagane, to w odniesieniu do wszystkich definicji zawartych w § 2 zaskarżonej uchwały Rady Miasta Szczecina należałoby przyjąć konsekwentnie stanowisko, iż są one nieważne.

Żaden z przepisów (ani też § 146 i § 149 zasad techniki prawodawczej) nie daje podstawy do uznania, iż zawarcie w prawie miejscowym definicji legalnych wymaga szczególnego upoważnienia ustawowego, a taki wywód w istocie rzeczy zawarty jest w skardze Prokuratora Okręgowego w [...] .

Wszystkie definicje zawarte w § 2 skarżonej uchwały odnoszą się wyłącznie do zmienianego planu, albowiem wskazano to wprost poprzez zapis "definicje terminów używanych w zmianie planie ".

Zdaniem organu, również kwestionowanie definicji "wysokości zabudowy" przez odwołanie się do definicji "wysokości obiektu budowlanego" jest całkowicie niezasadne. Strona skarżąca nie wskazała bowiem, aby w innych przepisach znajdowała się definicja pojęcia "wysokości zabudowy", bo takiej definicji w istocie rzeczy nie ma.

Z kolei w przywołanym przez skarżącego § 7 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, które nie obowiązuje już od dnia

12 grudnia 2002 r., kiedy to weszło w życie rozporządzenie Ministra Infrastruktury

z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie ma zawartej definicji wysokość zabudowy, ale także wysokości obiektu budowlanego. Przywołany przepis definiował bowiem wysokość budynku.

Okoliczność powyższa jest bardzo istotna, albowiem ustawa z dnia 7 lipca 1994r. -Prawo budowlane w art. 3 w pkt 1 i 2 definiuje odrębnie pojęcie budynku i odrębnie pojęcie obiektu budowlanego, przy czym każdy budynek jest obiektem budowlanym, natomiast nie każdy obiekt budowlany jest budynkiem.

Zdefiniowane w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego pojęcie budynku niewątpliwie mieści się w pojęciu obiektu budowlanego zdefiniowanym w art. 3 ust. 1 Prawa budowlanego, ale zakres pojęciowy obiektu budowlanego jest szerszy i wobec tego nie może być utożsamiany z pojęciem budynku, jak to uczynił Prokurator Okręgowy we wniesionej skardze.

Dodatkowo organ podniósł, że zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie: "przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych", a także okoliczność, iż rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zmieniono brzmienie § 6. Zgodnie z aktualnym brzmieniem tego przepisu, obowiązującym od dnia 8 lipca 2009 r. "wysokość budynku, służąc do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi." Taki zapis daje podstawę do stwierdzenia, iż definicja wysokości budynku zawarta

w analizowanym przepisie ma zastosowanie wyłącznie do niniejszego rozporządzenia, a więc nie do planów zagospodarowania przestrzennego.

Reasumując pełnomocnik organu zakwestionował wywód Prokuratora Okręgowego, iż zaistniały stan narusza art. 94 Konstytucji RP i powoduje, że w obrocie prawnym funkcjonują dwie różne definicje wysokości budynku. Wywód ten jest o tyle niezrozumiały, że przedmiotem zaskarżenia jest zapis uchwały definiujący "wysokości zabudowy" a nie "wysokości budynku".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje :

Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U.

Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, aktów organów jednostek samorządu terytorialnego

i ich związków innych niż wyżej wymienione, a podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej oraz zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga Prokuratora Okręgowego

w [...] zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone przepisy § 2 pkt 43 Uchwały nr XV/484/99 Rady Miasta Szczecin z dnia 25 października 1999 r. naruszają prawo.

Należy podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 16 marca 2001 r., IV SA 385/99, iż przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu (konstytucja, ustawa, rozporządzenie) i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych organom gminy. Hierarchia źródeł prawa została wyraźnie określona

w art. 87 Konstytucji RP. Akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być sprzeczne z nimi.

Kwestię wysokości budynku, w dacie uchwalania zaskarżonego przepisu, regulował § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.), a w obecnym stanie prawnym § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zmianami dokonanymi przez § 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 2004 r. - Dz.U. Nr 109, poz. 1156, oraz przez § 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 marca 2009 r. - Dz.U. Nr 56, poz. 461). Przepis § 6 cyt. rozporządzenia stanowi wykonanie delegacji z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Żaden natomiast przepis prawa obowiązującego (rangi ustawy) nie dał takich kompetencji organom gminy, aby w ramach przepisów prawa miejscowego ustalały sobie dowolnie, a następnie stosowały własne przepisy definiujące, jak należy dokonywać pomiaru wysokości budynku, gdyż to wynika z powyżej powołanego przepisu rozporządzenia (źródła prawa powszechnie obowiązującego). Jest to jeden z podstawowych elementów konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP.

W § 2 pkt 43 Uchwały nr XVI/532/99 Rada Miasta Szczecin z dnia

22 listopada 1999 r. zdefiniowała pojęcie wysokości zabudowy odnosząc to pojęcie do wysokości obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego za obiekt budowlany należy rozumieć:

a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi,

b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami

i urządzeniami,

c) obiekt małej architektury.

Postawienie znaku równości między "wysokością zabudowy" a "wysokością obiektu budowlanego" nie było uprawnione. Obiekt budowlany to również budynek,

a definicja pojęcia "wysokość budynku" zawarta jest we wskazanym § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w prawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) zawarty został wymóg dotyczący standardu zapisywania ustaleń projektu tekstu planu miejscowego. Z przepisu tego wynika, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników dotyczące zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów

i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Zdefiniowanie "wysokości zabudowy" poprzez wykorzystanie do tego celu definicji "wysokości budynku" zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, narusza wymieniony w tym przepisie wymóg określenia wysokości projektowanej zabudowy. Sposób pomiaru wysokości budynku dotyczy wyłącznie budynku, tymczasem w skład zabudowy mogą wchodzić także inne obiekty budowlane. Nakaz obliczania ich wysokości w sposób właściwy dla budynków uznać należy za niczym nieuzasadniony. Dokonywanie pomiaru wysokości budowlanych innych niż budynki mogło by być niewykonalne. Nawet w treści samej definicji wykluczono ten sposób pomiaru w odniesieniu do niektórych kategorii obiektów budowlanych (zob. wyrok NSA z 28 kwietnia 2009 r., II OSK 1549/08). Rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego należy wprost odnieść do rozpoznawanej sprawy, w której "wysokość zabudowy" zdefiniowano poprzez pojęcie "wysokości obiektu budowlanego", a zatem w tym i budynku, poza tym w sposób, który jak podkreślił NSA, czyni niemożliwym dokonywanie pomiaru innych obiektów budowlanych.

Zatem zawarcie w planie uregulowań nie znajdujących umocowania

w przepisach prawa sprawia, że zaskarżony § 2 pkt 43 Uchwały nr XVI/532/99 Rady Miasta Szczecin z dnia 22 listopada 1999 r. należy uznać jako rażąco naruszający prawo.

W tej sytuacji uznać należy, że pozostałe argumenty organu zawarte

w odpowiedzi na skargę nie zasługują na uwzględnienie.

Biorąc powyższe pod uwagę, stosownie do przepisu art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.

Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.