Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 września 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 376/22 w sprawie ze skargi A. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 15 marca 2022 r., nr SKO.4150.81.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z 13 września 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 376/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: "WSA w Łodzi", "Sąd wojewódzki", "Sąd I instancji") uchylił postanowienia organów obu instancji oraz orzekł w przedmiocie kosztów w sprawie ze skargi A. J. (dalej: "inwestor", "skarżąca") w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie warunków zabudowy.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 3 lutego 2022 r. skarżąca wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną oraz urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji na części działki nr [...] przy ul. [...] w Ł., w obrębie [...].

Prezydent Miasta Łodzi (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") postanowieniem z 18 lutego 2022 r., nr DPRG-UA-IX.101.2022 na podstawie art. 61a ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: "k.p.a.", odmówił wszczęcia postępowania we wnioskowanej sprawie. Organ I instancji wskazał na zasadę ustalania warunków zabudowy w odniesieniu do działki objętej wnioskiem, rozumianej jako całość nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Podkreślono, że wpłynęły dwa inne wnioski, złożone przez tego samego wnioskodawcę na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych, na terenie innych części działki nr [...]. Zdaniem Prezydenta procedowanie tych wniosków prowadziłoby do sytuacji, w której w różnych częściach jednej działki ewidencyjnej obowiązywałyby trzy niezależne decyzje o warunkach zabudowy. Podniesiono, że projekt zagospodarowania dla całego zamierzenia budowlanego powinien być zgodny z decyzją o warunkach zabudowy, a zatem również decyzja o warunkach zabudowy powinna obejmować całe zamierzenie budowlane.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej: "Kolegium", "SKO") postanowieniem z 15 marca 2022 r., nr SKO.4150.81.2022 - utrzymało w mocy opisane wyżej postanowienie. Kolegium nie uznało wniosku za kompletny (skuteczny), bowiem dotyczy obszaru, którego nie można utożsamiać z "terenem inwestycji" w znaczeniu nadanym mu przez przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503), dalej: "u.p.z.p.".

WSA w Łodzi uwzględnił skargę. Sąd wojewódzki wskazał, że przy ocenie istnienia przesłanek z art. 61a § 1 k.p.a. organ nie bada merytorycznie wniosku, a wydając rozstrzygnięcie ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. W ocenie Sądu I instancji wykładnia przepisów prawa materialnego dokonana w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego nie stanowi uzasadnionej przeszkody do wszczęcia postępowania. WSA w Łodzi stwierdził, że możliwość ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji w oparciu o dane zawarte we wniosku mogła nastąpić dopiero po wszczęciu postępowania administracyjnego i nie mogła stanowić przesłanki z art. 61a § 1 k.p.a. Na zakończenie Sąd wojewódzki wskazał na zmianę stanu prawnego w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, która powinna zostać uwzględniona przez organy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Kolegium, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 61a § 1 w zw. z art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." - poprzez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że "w innych uzasadnionych przyczynach" odmowy wszczęcia postępowania nie może mieścić się sytuacja, w której nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla części (fragmentu) działki ewidencyjnej bo odmowa wszczęcia może być tylko z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych w sytuacji gdy z treści wskazanego przepisu wynika, że katalog innych przyczyn odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest otwarty i tym samym zgodnie z intencją ustawodawcy możliwa jest odmowa wszczęcia postępowania z tej innej przyczyny jaką może być to, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla części (fragmentu) działki ewidencyjnej, gdyż w takiej sytuacji rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, ponieważ z góry wiadomo, że wnioskodawca nie może otrzymać tych warunków zabudowy, a więc zgodnie z zasadą ekonomiki prowadzenie postępowania administracyjnego jest zbędne, natomiast jego wszczęcie będzie powodowało niezgodnie z zasadą ekonomiki procesowej prowadzenie postępowania wyjaśniającego, w tym dowodowego, tj. m.in. konieczność sporządzenia analizy urbanistycznej przez uprawnioną osobę i będzie prowadziło do generowania niepotrzebnych kosztów tego postępowania;

2) art. 61a § 1 w zw. z art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek w/w błędnej wykładni i niezasadne przyjęcie, że nie była możliwa odmowa wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, w sytuacji gdy nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla części (fragmentu) działki ewidencyjnej - to jak najbardziej możliwa i uzasadniona jest odmowa wszczęcia postępowania, tym bardziej, że zgodnie z zasadą ekonomiki procesowej rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, a więc prowadzenie postępowania nie spowoduje zamierzonego przez wnioskodawcę rezultatu, a jedynie będzie prowadziło do generowania niepotrzebnych kosztów tego postępowania związanych m.in. ze sporządzeniem analizy urbanistycznej przez uprawnioną osobę.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. polegające na uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, z tego tylko powodu, że odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić jedynie z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych, w sytuacji gdy brak było uzasadnionych podstaw do przyjęcia naruszenia w/w przepisów prawa, a zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, wydane zostały w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżące kasacyjnie Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Łodzi; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres sądowej kontroli przez NSA.

Jeżeli skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i prawa procesowego, to w pierwszej kolejności należy rozpatrzyć te ostatnie, co następnie pozwoli ocenić prawidłowe zastosowanie lub wykładnię powołanych w sprawie przepisów prawa materialnego w ustalonym stanie faktycznym. Zdaniem NSA nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a.

Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd wojewódzki jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3514/19 oraz wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a., a nadto, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się Sąd wojewódzki uchylając zaskarżone postanowienia. Oceny tej nie zmienia powiązanie normy art. 141 § 4 p.p.s.a. z przytoczonymi wyżej przepisami p.p.s.a. i art. 61a § 1 k.p.a. Jednocześnie Sąd wojewódzki był uprawniony do zastosowania art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Zastosowanie tego przepisu przez Sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi. Granice sprawy określa jej przedmiot jakim jest odmowa wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu I instancji dotknięte są tymi samymi wadami prawnym, stąd w pełni zasadne było zastosowanie przez Sąd wojewódzki normy art. 135 p.p.s.a. i uchylenie także postanowienia Prezydenta. Dalej – nie doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. bowiem granice sprawy nie zostały przekroczone. Wszystkie wymienione przepisy procesowe zostały prawidłowo zastosowane w odniesieniu do art. 61a § 1 k.p.a.

Sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego w istocie eksponuje - poprzez przywołanie normy art. 12 k.p.a. - zasadność zastosowania w tej sprawie normy art. 61a § 1 k.p.a. z punktu widzenia ekonomiki postępowania. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwe najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Konfrontacja tej zasady z inną zasadą statuowaną w k.p.a., tj. zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. mającej umocowanie w art. 7 Konstytucji RP, nie pozwala na przyjęcie prymatu tej pierwszej. Jak bowiem wynika z zarzutów skargi kasacyjnej Kolegium zasadność zastosowania art. 61 a § 1 k.p.a. tłumaczy koniecznością szybkiego i sprawnego załatwienia sprawy administracyjnej. Tymczasem zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a. nie może prowadzić do naruszenia przepisów prawa i w konsekwencji naruszać uprawnień procesowych stron. Każda sprawa administracyjna musi być rozpoznana wnikliwie, z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (vide wyrok NSA z 20 sierpnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1413/20).

Organ jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z jego treścią gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 k.p.a. stosuje się odpowiednio. Organ ma obowiązek wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w dwóch sytuacjach. Po pierwsze, gdy stwierdzi, że wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego pochodzi od podmiotu niebędącego stroną postępowania - co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Po drugie, gdy ustali, że w sprawie występują inne uzasadnione przyczyny. Owe "inne uzasadnione przyczyny" nie zostały zdefiniowane, jednakże w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że chodzi tu o sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. I tak przykładowo, gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której prowadzone jest już postępowanie administracyjne, wydano w sprawie rozstrzygnięcie, sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji, bowiem ma charakter cywilnoprawny, brak jest przepisu prawa stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji (vide: wyroki NSA z: 7 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2159/12, 22 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 1635/14, 28 października 2015 r. II OSK 2465/15, 6 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3032/19). Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 615/17). Postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania jest aktem formalnym, a nie merytorycznym, z tego względu w orzecznictwie ukształtował się pogląd, że odmowa wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. jest dopuszczalna jedynie w razie oczywistej przeszkody, gdy ocena tej kwestii nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (vide wyrok NSA z 21 listopada 2023 r. sygn. akt II OSK 296/21). W niniejszej natomiast sprawie organ dokonał ustalenia stanu faktycznego, tj. zakresu wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a następnie skonfrontował ten stan z przepisami prawa materialnego. Mianowicie dokonał analizy normy art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Przy czym należy stwierdzić, że SKO uwzględniło nieaktualne brzmienie przepisów, gdyż na datę orzekania przez organ II instancji kwestia relewantna dla sprawy była uregulowana w art. 52 ust. 2 pkt 1 a u.p.z.p. Przepis ten stwierdza, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać m.in. określenie granic terenu objętego wnioskiem. A ponieważ wniosek o ustalenie warunków zabudowy został wniesiony w dniu 2 lutego 2022 r. obowiązywały już nowe przepisy dla tego postępowania, czyli m.in. rzeczony art. 52 ust. 2 pkt 1 a u.p.z.p.

Niemniej uchybienie to nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy bowiem istotą sprawy zarzuconą organom była kwestia przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mimo braku wszczęcia postępowania i rozstrzygnięcia merytorycznego w orzeczeniu, które nie ma takiego charakteru. Organ bowiem dokonał analizy przepisów prawa materialnego w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego (teren inwestycyjny stanowi część działki ewidencyjnej), analizy wykładni tych przepisów prezentowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych i skonkludował, że należy odmówić wszczęcia postępowania. Tymczasem w istocie dokonał merytorycznej oceny wniosku, co jest niedopuszczalne na gruncie stosowania art. 61 a § 1 k.p.a. jako przepisu formalnego.

W konsekwencji zarzut naruszenia art. 61a § 1 w zw. z art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. okazał się bezzasadny.

Mając powyższe na uwadze, NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. Wobec tego, że strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostali uczestnicy postępowania nie zażądali przeprowadzenia rozprawy, NSA na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.