III SAB/Gd 314/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-09-25	
Data wpływu	2025-07-30	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Adam Osik /sprawozdawca/
Alina Dominiak
Jacek Hyla /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	III OZ 22/26	
Skarżony organ	Komendant Policji	
Treść wyniku	Zobowiązano do dokonania czynności	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 i ust. 3, art. 6, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 16; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2025 nr 0 poz 636; art. 1 ust. 1; Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 149 § 1, pkt 1 i 3, § 1a; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Asesor WSA Adam Osik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 września 2025 r. sprawy ze skargi F. S. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Gdańsku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Komendanta Miejskiego Policji w Gdańsku do rozpoznania wniosku skarżącego F. S. z dnia 2 lipca 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej w części dotyczącej punktu piątego wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że Komendant Miejski Policji w Gdańsku dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego F. S. z dnia 2 lipca 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej w części dotyczącej punktu pierwszego wniosku; 3. stwierdza, że bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Gdańsku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Komendanta Miejskiego Policji w Gdańsku na rzecz skarżącego F. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
W dniu 2 lipca 2025 r. F. S. wniósł do Komendanta Miejskiego Policji w Gdańsku o udostępnienie informacji o dwóch interwencjach policji w związku z jego zgłoszeniami nieprawidłowego parkowania pojazdów w G. przy skrzyżowaniu ulic M. i C. oraz przy ulicy D. Wniósł o udostępnienie informacji w następującym zakresie:

1. Kiedy i gdzie dokładnie miała miejsce interwencja funkcjonariuszy w związku z ww. zgłoszeniem? Proszę o podanie dokładnej daty i godziny (przedziału czasowego).

2. Czy zgłoszenie zostało potwierdzone? Czy funkcjonariusze zastali nieprawidłowo zaparkowany pojazd?

3. Jakie działania podjęli funkcjonariusze na miejscu zgłoszenia?

4. Czy interwencja była nagrywana w jakikolwiek sposób? (np. wideorejestrator w pojeździe, kamera nasobna)

5. Wnoszę o udostępnienie raportu historii działania utworzonego w związku z ww. zgłoszeniem, w formie elektronicznej kopii.

Pismami z 9 i 14 lipca 2025 r. organ udzielił wnioskodawcy odpowiedzi na wnioski w odniesieniu do punktów 2-4. Poinformował nadto, że wnioskowane Raporty historii działania dotyczące przedmiotowych interwencji nie stanowią informacji publicznej i nie mogą zostać udostępniony w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.) – dalej jako: "u.d.i.p.", albowiem zostały włączone do materiałów czynności wyjaśniających prowadzonych w trybie art. 54 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. – Kodeks postępowania w sprawach i wykroczenia (tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r., poz. 860), a zarejestrowanych odpowiednio pod sygnaturami RSOW-1089/2025 i RSOW-1168/2025.

F. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Gdańsku, zarzucając mu naruszenie: art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji, art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepisy te stanowią podstawę prawa do uzyskiwania informacji oraz dostępu do dokumentów poprzez brak zastosowania, polegający na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niepełnym zrealizowaniu dwóch wniosków o udostępnienie informacji.

Skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosków niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że organ w swych pisma z 9 i 14 lipca 2025 r. udostępnił skarżącemu informacje będące przedmiotem wniosków w zakresie punktów 2-4. Nie odniósł się jednak do punktu 1. wniosków, podczas gdy brak jest uzasadnienia dla zignorowania części jego wniosków dotyczących poinformowania o przedziale czasowym interwencji, których dotyczyły. Nadto zdaniem skarżącego raport historii działania, który zawiera informacje takie jak: szczegółowy opis podjętych przez policję działań w sprawie zgłoszenia oraz sposób ich zakończenia, bieżący status, czas trwania interwencji oraz czas reakcji na zgłoszenie, czy spis decyzji podjętych przez dyżurnego, stanowi informację publiczną. Ten dokument nie zawiera informacji tajnych lub niewskazujących na sposób obsługi sprawy przez policję. Nie istnieją też przesłanki do odmowy jego udostępnienia.

Skarżący dodał, że jest osobą zawiadamiającą o wykroczeniu, która nie jest stroną postępowania ani osobą, której prawa zostały naruszone wskutek wykroczenia, a więc nie przysługuje mu dostęp do akt sprawy. jego wnioski nie dotyczyły również udostępnienia akt sprawy jako pełnego zbioru dokumentów, a jedynie jednego dokumentu, który dokładnie wskazał. Udostępnienie tego dokumentu w jego przypadku może odbywać się jedynie na zasadach określonych w UDIP.

W odpowiedzi na skargę Komendant Miejski Policji w Gdańsku wniósł o oddalenie skargi, a z ostrożności procesowej o jej odrzucenie.

Organ wyjaśnił, że w odpowiedzi na wnioski pismami z 9 i 14 lipca 2025 r. udzielił skarżącemu wyjaśnień na pytania zawarte w punktach 2, 3 i 4. Odnośnie punktu 1. obu wniosków odpowiedzi udzielono pismem z 22 lipca 2025 r. czyli do czasu przekazania skargi przez organ do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Natomiast odnośnie punktu 5. organ wyjaśnił, że tryb i dostęp do danych czynności wyjaśniających realizowanych w trybie art. 54 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. - Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r., poz. 860) reguluje art. 38 § 1 tego kodeksu w zw. z art. 156 § 5 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r., poz. 45) i nie można zamiennie stosować przepisów innych ustaw by otrzymać dostęp do tych danych. Tym samym dokument, o który wnosi skarżący można uzyskać jedynie według reguł zawartych w wymienionych wyżej przepisach procesowych, które są przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p.

W sytuacji, gdy żądana informacja ma charakter informacji publicznej kolizję przepisów regulujących dostęp do informacji dotyczących między innymi postępowań w sprawach o wykroczenie rozwiązuje przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. stanowiąc, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że przepisów tej ustawy nie stosuje się, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Wskazana norma kolizyjna wyłącza stosowanie jej przepisów zawsze w przypadku istnienia regulacji szczególnych o dostępie do informacji publicznych.

W sprawach o wykroczenia przepisy takie zawiera kodeks postępowania w sprawie o wykroczenia, który w art. 38 § 1 stanowi, że do czynności procesowych prowadzonych w postępowaniu w sprawach o wykroczenia stosuje się odpowiednio także przepisy art. 95, art. 100 § 1 i 8, art. 105, art. 107, art. 108, art. 116-134, art. 136-142, art. 156 § 1-5 i 6, art. 157, art. 158, art. 160-166 Kodeksu postępowania karnego, a gdy sąd orzeka jednoosobowo, również przepisy art. 109-115 Kodeksu postępowania karnego. Zastosowanie znajduje zatem art. 156 § 1 k.p.k., zgodnie z którym stronom, podmiotowi określonemu w art, 416, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta sprawy sądowej i daje możność sporządzenia z nich odpisów. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępnione również innym osobom. Art. 156 § 5 i 5a k.p.k. odnoszą się do postępowania przygotowawczego. Bez wpływu na powyższe pozostaje okoliczność, że skarżący we wskazanym postępowaniu wyjaśniającym ma status zawiadamiającego o popełnieniu wykroczenia, albowiem nie staje się on z tego tytułu stroną postępowania wykroczeniowego. Natomiast zgodnie z art. 56a k.p.w. jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 27 (brak wniosku o ukaranie), osobie, która złożyła zawiadomienie o popełnieniu wykroczenia, przysługuje zażalenie do organu nadrzędnego na niewniesienie wniosku o ukaranie. Podsumowując należy uznać, że żądanie skarżącego udostępnienia informacji w postaci raportu historii działania w formie elektronicznej kopii nie mogło zostać załatwione w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem taką możliwość wyłącza art. 1 ust. 2. Z analizy skargi wynika jednoznacznie, że nie żąda on dostępu do informacji publicznej o treści określonych dokumentów, ale o postać dokumentu, która miałaby być przekazana w formie elektronicznej kopii. Kopię dokumentu można zaś uzyskać tylko według reguł zawartych w art. 156 k.p.k., który jest przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p.

W ocenie organu chronologia czynności dokonanych przez organ w rozpoznawanej sprawie skonfrontowana z datą skierowania do organu skargi na bezczynność (18 lipca 2025r) i ustawowego terminu jej wniesienia przez organ do Sądu, prowadzi do wniosku, że już wówczas skarżący dysponował wnioskowanymi informacjami w zakresie pkt. 1-4 jego wniosku, których udzielił mu organ. Również w zakresie pkt. 5. wniosku skarżący uzyskał od organu pisemne wyjaśnienie powodów braku możliwości udostępnienia mu raportu historii działania w formie elektronicznej kopii.

Zdaniem organu stanowi to prawidłowy sposób załatwienia wniosku skarżącego w pełnym zakresie. W konsekwencji, w dacie ustawowego wniesienia skargi do Sądu organ zobowiązany nie pozostawał w bezczynności. Oceny tej nie zmienia fakt rozstrzygnięcia punktu 1. wniosku pismem z 18 lipca 2025r. Nie sposób zatem uznać, że działanie organu nacechowane było złą wolą, brakiem wystarczającej staranności działania, bądź przypisać organowi lekceważący stosunek do norm prawa. Nie było to też działanie o charakterze intencjonalnym.

Biorąc pod uwagę powyższe, tj. fakt załatwienia wniosku skarżącego w prawem przewidzianej formie i terminie, okoliczności sprawy uzasadniają oddalenie a z ostrożności procesowej jej odrzucenie, jako niedopuszczalnej, gdyż celem skargi na bezczynność nie jest samo stwierdzenie pozostawania przez organ w stanie bezczynności, lecz spowodowanie ustania tego stanu poprzez doprowadzenie do załatwienia przez organ określonej sprawy administracyjnej. Przy tym podkreślić należy, że subiektywne przeświadczenie skarżącego, że udostępniona informacja jest niepełna nie może wpłynąć na negatywna ocenę działania organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym stosownie do 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", które to przepisy stanowią, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 bądź przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę procesową strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia, czy też - jak w sprawie niniejszej - przez rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W świetle powołanej ustawy, aby uchylić się od zarzutu bezczynności podmiot zobowiązany powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy wnioskowana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ustalenie tej okoliczności determinuje dalsze czynności organu, w takim bowiem przypadku organ powinien: udostępnić wnioskowaną informację publiczną, jeśli znajduje się w jej posiadaniu (art. 10 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, jeśli stwierdzi istnienie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej bądź jeśli stwierdzi, że brak jest szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej przetworzonej (art. 16 i art. 17 u.d.i.p. w związku z art. 5 i art. 3 ust. 1 u.d.i.p.); poinformować, że w danej sprawie przysługuje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).

W przypadku gdy organ stwierdzi, że nie posiada żądanej informacji publicznej powinien poinformować o tym wnioskodawcę, czyniąc to w formie zwykłego pisma (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Analogicznie organ powinien postąpić jeśli w wyniku analizy przedmiotu sprawy stwierdzi, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).

Natomiast w przypadku, gdy - wbrew ocenie podmiotu zobowiązanego - wnioskodawca uznaje, że żądane przez niego informacje stanowią informację publiczną i powinny być mu udostępnione w trybie u.d.i.p. przez ten podmiot, może kwestionować tę ocenę wnosząc skargę na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. W postępowaniu zainicjowanym taką skargą sąd administracyjny, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., dokonuje weryfikacji czy wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej (warunek podmiotowy), czy żądane informacje posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. (warunek przedmiotowy) oraz czy wniosek został rozpatrzony w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami.

W przedmiotowej sprawie skarga dotyczy bezczynności organu w udzieleniu informacji publicznej. Z treści skargi oraz jej uzasadnienia wynikało, że skarżący objął swą skargą bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku w zakresie punktów 1. i 5. Taki zakres sprawy został objęty kontrolą Sądu.

Wskazać zatem należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przy czym sposób realizacji prawa do informacji publicznej określa ww. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta - stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej - reguluje zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna w rozumieniu tej ustawy podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Natomiast w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że definicja pojęcia "informacji publicznej", wynikająca z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p., ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. ma otwarty charakter i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną (por. wyrok NSA z 4 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2223/14, dostępny w CBOSA). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 września 2015 r. (sygn. akt I OSK 2093/14, dostępny w CBOSA), nie określono zamkniętego katalogu informacji publicznej w u.d.i.p., ponieważ ustawodawca chciał, aby społeczeństwo posiadało instrument do jak najszerszej kontroli instytucji publicznych. Taki instrument, aby był sprawny, powinien obejmować jak największą liczbę stanów faktycznych. Liczba ta nie może być ograniczona, ponieważ dynamiczny charakter stosunków społeczno-gospodarczych rodzi nowe sytuacje, w których pojawia się aktywność podmiotów publicznych. Ta aktywność w państwie demokratycznym powinna być poddana kontroli społecznej za pośrednictwem narzędzia, jakim jest prawo dostępu do informacji publicznej. Dlatego też uznaje się, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej. Zatem walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Jest to zatem każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji (por. wyrok WSA w Lublinie z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Lu 163/17, dostępny w CBOSA).

Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w świetle art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r. poz. 636) nie ulega wątpliwości, że Policja jest podmiotem, który wykonuje zadania publiczne w zakresie m.in. ochrony życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra, ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych, wykrywania przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców. Jest zatem podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Natomiast kwestią sporną jest kwalifikacja żądanej informacji objętej punktem piątym wniosku jako kwalifikującej się do udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem organu żądane informacje takiego charakteru nie mają, gdyż akta postępowania, do których włączono raporty historii działania nie stanowią informacji publicznej. Ponadto w ocenie organu przepisy kodeksu postępowania karnego oraz kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia w sposób pełny regulują kwestię dostępu do akt i wyłączają w tym zakresie możliwość zastosowania przepisów u.d.i.p.

Należy zatem wyjaśnić, że rzeczywiście w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, wyrażony w uzasadnieniu do uchwały NSA z 9 grudnia 2013 r. (sygn. I OPS 7/13), że akta spraw, w tym akta postępowania przygotowawczego, są jako całość zbiorem różnorodnych materiałów usystematyzowanym przez organ, który nadał temu zbiorowi określony kształt i który się nim posługuje w prowadzonym postępowaniu. Zatem żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości, także akt zakończonego postępowania przygotowawczego, nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. W orzecznictwie podkreśla się także, że zaaprobowanie odmiennego poglądu w praktyce powodowałoby niemożność prawidłowego załatwienia wniosku o udostępnienie akt w sposób wymagany przez ustawę. Różnorodność informacji zawartych w aktach wymagałyby bowiem każdorazowo od podmiotu dysponującego aktami ich szczegółowej analizy, a następnie "wyodrębnienia" tych z nich, które mają charakter publiczny od tych które takiego charakteru nie mają, przy czym chodzi o "wyodrębnienie" informacji, a nie ich nośników czyli dokumentów. Informacje niemające charakteru publicznych jako niepodpadające pod tryb objęty ustawą wymagałyby odmowy udostępnienia w formie pisma. Te publiczne z kolei, w zależności od ich rodzaju, wymagałyby bądź udostępnienia w formie czynności materialno-technicznej, bądź wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia w przypadkach określonych w art. 5 u.d.i.p., a najczęściej obu tych form działania. Uznanie, że w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej można wnioskować o dostęp do całości akt, czy o sporządzenie kopii wszystkich dokumentów zawartych w aktach, czy tylko kopii dokumentów z akt "zawierających" informację publiczną bez sprecyzowania o jaką informację w istocie chodzi (poza wskazaniem że publiczną) każdorazowo nakładałoby na organ konieczność nie tylko analizy całości akt, ale również konieczność jednoczesnego podjęcia wielu różnych rozstrzygnięć dostosowanych odpowiednio do poszczególnych informacji, co nie wydaje się ani prawidłowe, ani też z praktycznego punktu widzenia możliwe. Przedmiotem regulacji ustawy jest informacja publiczna pojmowana jako pewna wiedza, wiadomość, fakt, rzeczywistość. Zatem wniosek złożony w trybie tej ustawy musi wskazywać o jaką informację tak naprawdę chodzi i co ma być jej przedmiotem (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 5 marca 2013 r., sygn. I OSK 2289/12).

Należy jednak zauważyć, że w niniejszej sprawie skarżący wniósł nie o dostęp do akt postępowania wykroczeniowego jako całości, lecz o udostępnienie dokumentów znajdujących się w tych aktach, wyraźnie określonych we wniosku. Czym innym jest zaś dostęp do akt postępowania o wykroczenie lub ich części jako zbioru dokumentów, a czym innym udostępnienie konkretnej informacji publicznej, nawet jeżeli znajduje się ona w zbiorze takich dokumentów (por. wyroki NSA: z 25 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 1188/21, z 21 lutego 2018 r.; sygn. akt: I OSK 2078/16; z 26 czerwca 2019 r.; sygn. akt I OSK 3656/18 oraz z 23 września 2022 r.; sygn. akt III OSK 1975/21). Zauważyć bowiem należy, że art. 156 § 5 k.p.k. stanowi, że jeżeli nie zachodzi potrzeba zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania lub ochrony ważnego interesu państwa, w toku postępowania przygotowawczego stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów lub kopii oraz wydaje odpłatnie uwierzytelnione odpisy lub kopie. W przedmiocie udostępnienia akt, sporządzenia odpisów lub kopii lub wydania uwierzytelnionych odpisów lub kopii prowadzący postępowanie przygotowawcze wydaje zarządzenie. W wypadku odmowy udostępnienia akt pokrzywdzonemu na jego wniosek należy poinformować go o możliwości udostępnienia mu akt w późniejszym terminie. Z chwilą powiadomienia podejrzanego lub obrońcy o terminie końcowego zaznajomienia z materiałami postępowania przygotowawczego pokrzywdzonemu, jego pełnomocnikowi lub przedstawicielowi ustawowemu nie można odmówić udostępnienia akt, umożliwienia sporządzania odpisów lub kopii oraz wydania odpisów lub kopii. Za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione innym osobom. Prokurator może udostępnić akta w postaci elektronicznej. Przy czym stosownie do art. 156 § 5b k.p.k., przepis § 5 stosuje się odpowiednio do udostępniania akt zakończonego postępowania przygotowawczego. Oznacza to, że przepisy Kodeksu postępowania karnego, regulujące kwestie dostępu do akt w trakcie postępowania sądowego oraz postępowania przygotowawczego, wyłączają w tym zakresie uregulowania u.d.i.p., ale jedynie w przypadku wniosku o udostępnienie określonego zbioru różnorodnych materiałów i dokumentów, które tworzą akta sprawy, a nie w przypadku wniosku o dostęp do zawartej w tym zbiorze informacji publicznej, czy też konkretnie oznaczonego dokumentu (wyrok NSA z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3656/18).

Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że "informacją publiczną" jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie "sprawa publiczna" oznacza natomiast przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto szeroką definicję pojęcia "informacja publiczna" wskazując, że jest to każda wiadomość wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1574/19, publ. CBOSA). Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów władzy oraz ww. podmiotów. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że informacja o działaniach podjętych przez funkcjonariuszy Policji w toku prowadzenia czynności służbowych, do których zostali powołani, stanowi informację publiczną. Jest to bowiem informacja o sposobie działania funkcjonariuszy Policji stanowiącej umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Uzyskanie odpowiedzi na pytania o działania podjęte w ramach dokonanej przez niego interwencji, sformułowane we wniosku (również w punkcie 5.) pozwoli obywatelowi zweryfikować, czy organ wykonuje ustawowe zadania w sposób prawidłowy i czy nie doszło w tym zakresie do ewentualnych nieprawidłowości lub zaniedbań. Skarżący nie żądał bowiem wglądu do akt postępowania w sprawie o wykroczenie, ani też wypisu czy kopii ze zgromadzonych tam dokumentów, ale ubiegał się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej o informację w postaci raportów historii działania utworzonych w zw. z jego zgłoszeniem. Tak sformułowane żądanie wniosku stanowi wniosek o dostęp do informacji publicznej.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że głównym celem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest kontrola władzy publicznej. Celem ustawy jest dbałość o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji oraz innych organów. Zdaniem Sądu, uzyskanie przez obywatela informacji o konkretnych działaniach podjętych w ramach interwencji Policji, służy realizacji wspomnianych celów.

Także w orzecznictwie sądowym uznaje się, że informacja o czynnościach podjętych w następstwie ujawnienia wykroczenia oraz o dokumentach zgromadzonych w toku postępowania stanowi informację publiczną (por. wyroki NSA z dnia 15 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 4312/21; z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3810/21; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 91/18; CBOSA).

Sąd dostrzegając, że zasady dostępu do akt w sprawach wykroczeniowych oraz zakres informacji przekazywanych osobom na temat toczącego się postępowania regulują ustawy karne procesowe i wyprzedzają tym samym w tej kwestii unormowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazuje jednak, że w niniejszej sprawie Skarżący nie wnosił o dostęp do akt postępowania wykroczeniowego jako całości, lecz o udostępnienie ww. raportów.

Wyjaśnić należy przy tym, że jak wynika z akt administracyjnych Raporty historii działania, o które zapytywał skarżący, zawierają wskazanie, że wytworzyła je Komenda Miejska Policji w Gdańsku, co wydaje się sugerować że organ ten jest w posiadaniu raportów.

Zdaniem Sądu dokumentacja zgromadzona w elektronicznych systemach wspomagających obsługę interwencji powstaje w ramach sfery działalności publicznej organu władzy publicznej jakim jest Policja tj. w ramach podejmowania interwencji przez funkcjonariuszy policji, stąd co do zasady stanowią one informację publiczną. W świetle art. 15 ust. 7c ustawy o Policji użyte w ust. 1 pkt 5b określenie interwencja oznacza włączenie się policjanta lub policjantów w tok zdarzenia mogącego naruszać normy prawne i podjęcie działań zmierzających do ustalenia charakteru, rodzaju i okoliczności powstałego zdarzenia oraz przedsięwzięć ukierunkowanych na przywrócenie naruszonego porządku prawnego. Spełnione są zatem w ocenie Sądu przesłanki w zakresie wytworzenia żądanej informacji przez organ władzy publicznej przy wykonywaniu zadań publicznych. Skoro informacja odnosi się do organu władzy publicznej, stanowi ona informację publiczną.

Sąd przyjął, że notatki urzędowe funkcjonariuszy Policji niezależnie od tego, czy zostały sporządzone odręcznie, czy też w formie wydruku elektronicznego czy maszynopisu, protokoły z przesłuchań świadków oraz wszelkie pisma urzędowe wychodzące z organu Policji i wpływające do niego w związku z podejmowanymi czynnościami posiadają walor informacji publicznej, dotyczą bowiem sfery faktów, zostały wytworzone w ramach sfery działalności organu administracji publicznej, zawierają informację o sposobie prowadzenia sprawy, etc., stanowią więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informację o sprawach publicznych. Notatka służbowa, która może zostać udostępniona, to nie każda notatka, ale notatka "oficjalna", sporządzona przez uprawnionego funkcjonariusza (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 4515/21).

Powyższe uwagi znajdują również zastosowanie do danych zawartych w elektronicznym Systemie Wspomagania Dowodzenia, które zostały sprecyzowane przez skarżącego w punkcie 5. wniosku.

Stanowią one zatem informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jak wynika z § 1 Zarządzenia Nr 12 Komendanta Głównego Policji z dnia 19 maja 2020 r. w sprawie Systemu Wspomagania Dowodzenia Policji (Dz. Urz. KGP z 2020 r., poz. 23), wydanego na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 2 oraz art. 20e ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, System Wspomagania Dowodzenia Policji, zwany dalej "SWD Policji", stanowi system teleinformatyczny wspierający wykonywanie zadań ustawowych podejmowanych w szczególności na podstawie zgłoszeń przyjmowanych przez dyżurnych jednostek organizacyjnych Policji i innych policjantów, ustaleń dokonywanych przez poszczególne służby policyjne w związku z tymi zgłoszeniami oraz informacji uzyskanych w związku z obsługą zgłoszeń alarmowych otrzymywanych z centrów powiadomienia ratunkowego (ust. 1); SWD Policji prowadzi się w Komendzie Głównej Policji jako zbiór informacji wspierających kierowanie działaniami Policji obejmujący zakresem działania terytorium całego kraju (ust. 2). Zgodnie zaś z § 1 ust. 4 pkt 1 tego Zarządzenia, SWD Policji prowadzi się m.in. w celu bieżącego rejestrowania zgłoszeń o zdarzeniach oraz podjętych interwencji i innych działań Policji.

Z regulacji tych płynie wniosek, że dane zawarte w SWD dotyczą m.in. interwencji podjętych przez funkcjonariuszy Policji w ramach realizacji czynności służbowych. System ten ma wspierać wykonywanie zadań ustawowych Policji. Przedmiotowe dane odzwierciedlają zatem informacje o sposobie prowadzenia sprawy i podobnie jak wskazane wyżej dokumenty posiadają walor informacji publicznej. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z § 16 ust. 2 powołanego Zarządzenia, zawartym w rozdziale 5 zatytułowanym "Procedura udostępnienia informacji z SWD Policji", w przypadku wniosków kierowanych do Komendy Głównej Policji na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 oraz z 2020 r. poz. 695), informacje przetwarzane w SWD Policji udostępnia komórka organizacyjna Komendy Głównej Policji właściwa do udzielenia informacji publicznych, a w przypadku wniosków kierowanych do pozostałych jednostek organizacyjnych Policji kierownicy tych jednostek. Powołany przepis wprost zatem wskazuje na obowiązek udzielenia przedmiotowych informacji spoczywający w przypadku Komendy Głównej Policji – na komórce organizacyjnej Komendy Głównej Policji właściwej do udzielenia informacji publicznych, a w przypadku wniosków kierowanych do pozostałych jednostek organizacyjnych Policji – na kierownikach tych jednostek, a zatem niewątpliwie także na Komendancie Policji (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11 maja 2023 r. sygn. akt II SAB/Rz 23/23). Żadna norma prawna przy tym nie pozbawia dokumentacji z interwencji charakteru informacji publicznej.

Odnosząc się zaś do argumentacji organu, iż art. 54 § 2 k.p.w. przewiduje poinformowanie osoby, która złożyła zawiadomienie, o ewentualnym niewniesieniu wniosku o ukaranie zaznaczyć należy, że dokonanie powyższej czynności nie pozbawia obywatela możliwości uzyskania informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej o działaniach podjętych przez organ podczas konkretnej interwencji, przeprowadzanej w ramach wykonywania zadań publicznych.

Mając na uwadze, że żądane informacje stanowią informację publiczną, rację należy przyznać skarżącemu, że organ w dacie wniesienia skargi pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu punktu piątego wniosków skarżącego z 2 lipca 2025 r., gdyż do dnia wniesienia skargi nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej, ani nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Bezczynność ta nie ustała do dnia wyrokowania. W związku z powyższym Sąd w pkt. 1. sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego w ww. zakresie w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Z kolei udzielenie skarżącemu informacji objętej punktem pierwszym wniosku po upływie 14-dniowego terminu ustawowego na udzielenie informacji publicznej wyłącza dopuszczalność zobowiązania organu do jej udostępnienia. Nie zwalnia jednak organu z uzasadnionego zarzutu pozostawania w stanie prawnej bezczynności w udostepnieniu informacji. Z tych względów w ww. zakresie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł jak w pkt. 2 sentencji wyroku.

Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Tymczasem w niniejszej sprawie, w 14-dniowym terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., organ poinformował skarżącego, że w jego ocenie żądana informacja (w całości) nie może zostać udostępniona. Stwierdzona przez Sąd bezczynność organu wynika z odmiennej oceny charakteru żądanego dokumentu w świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Mając powyższe względzie Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł jak w pkt. 3. sentencji wyroku.

O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi w wysokości 100 złotych Sąd postanowił zgodnie z art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. jak w punkcie 4 sentencji wyroku.