II OSK 267/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-06-25	
Data wpływu	2023-02-08	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Grzegorz Czerwiński
Paweł Miładowski /przewodniczący sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	VII SA/Wa 1217/22	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	oddalono skargę kasacyjną w części, w części umorzono postępowanie	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 80 poz 717;  art. 28 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 3, 7 i 9, art. 15 ust. 2 pkt 3,; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2020 nr 0 poz 1740;  art. 140; Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483;  art. 2, art. 7,  art. 21, art. 31, art. 32, art. 64;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1217/22 w sprawie ze skargi G. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 7 marca 2019 r. nr IX/162/2019 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. oddala skargę kasacyjną w części dotyczącej § 38 ust. 1 pkt 3 lit. a zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym działki nr [...]; II. umarza postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w pozostałej części; III. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 października 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1217/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę G. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 7 marca 2019 r., nr IX/162/2019, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Augustówki, część I – w rejonie ul. Antoniewskiej (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2019 r. poz. 3623), zwanej dalej "MPZP", w pkt 1 stwierdził nieważność § 38 ust. 1 pkt 2 lit. g zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym działki nr [...]; w pkt 2 oddalił skargę w pozostałej części.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że w zakresie terenu objętego symbolem "[...]" (gdzie położona jest działka nr [...] należąca do strony skarżącej) nie doszło do istotnych naruszeń trybu sporządzania MPZP, ani właściwości organów wynikających z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", i dla tej oceny nie ma znaczenia wyrok WSA w Warszawie z 4 sierpnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 148/20, który nie dotyczył terenu o symbolu [...].

Natomiast prowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej uchwały wykazała, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, które uzasadnia stwierdzenie nieważności § 38 ust. 1 pkt 2 lit. g MPZP, poprzez ustalenie w MPZP szerokości frontu działki nr [...] (teren o symbolu [...]) na nie więcej niż 20 m. W związku z tą oceną Sąd I instancji stwierdził nieważność § 38 ust. 1 pkt 2 lit. g MPZP.

Odnośnie do pozostałych zaskarżonych przepisów MPZP, tj. § 38 ust. 1 pkt 2 lit. d (co do ustalenia minimalnej liczby kondygnacji: 2 k) oraz § 38 ust. 1 pkt 3 lit. a (zakazu podpiwniczania budynków), to Sąd nie doszukał się wskazywanego w skardze "zwykłej" naruszenia prawa.

A mianowicie, Sąd mając na względzie treść § 4 ust. 1, § 15 ust. 1 pkt 1 i § 38 ust. 1 pkt 2 lit. e MPZP oraz § 3 pkt 16, § 72, § 77, § 97 i § 102 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), stwierdził, że zarówno Rada, jak i następnie organy orzekające o pozwoleniu na budowę, zobligowane są uwzględnić parametry określone w ww. rozporządzeniu, w tym znaczenie określenia "kondygnacja". A zatem ustalenie w zaskarżonej uchwale minimalnej liczby kondygnacji na 2, przy jednoczesnym wskazaniu maksymalnej liczby kondygnacji – 4 i maksymalnej wysokość zabudowy 15 m nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Ustalenia te wpisują się w określenie w MPZP gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy. Co dodatkowo istotne, zgodnie z ustaleniami § 38 ust. 1 pkt 1 lit. a i b MPZP, dla terenów oznaczonych symbolem MW ustalono jako podstawowe przeznaczenie terenu: zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, zaś jako dopuszczalne: usługi nieuciążliwe, wbudowane w budynkach mieszkalnych w formie wydzielonych lokali usługowych, z zakresu: handlu, gastronomii, zdrowia, oświaty, kultury, rzemiosła, opieki społecznej jako funkcja uzupełniająca; usługi biur, obsługi finansowej, wbudowane w budynkach mieszkalnych w formie lokali usługowych, wydzielonych w budynkach mieszkalnych jako funkcja uzupełniająca oraz zieleń osiedlowa, inna zieleń urządzona, w tym zadrzewienia i zakrzewienia. Tym samym w odniesieniu do omawianego terenu zawsze będziemy mieć do czynienia z zabudową budynkami mieszkalnymi, posiadającymi określoną w MPZP minimalną i maksymalną liczbę kondygnacji. W tej sytuacji niezasadna jest podnoszona na rozprawie argumentacja skarżącej, że z uwagi na kwestionowany § 38 ust. 1 pkt 2 lit. d MPZP, skarżąca w sytuacji potencjalnej realizacji na działce "budowli nie posiadającej kondygnacji", nie będzie mogła określić jej minimalnej wysokości.

Co do zakazu podpiwniczania budynków, Sąd wskazał, że w ramach planowania przestrzennego uwzględnia się m.in. cele ochrony przyrody, co też następuje w odniesieniu do konkretnych stanów faktycznych wynikających z uwarunkowań danego terenu. W niniejszej sprawie istnieją zaś konkretne uwarunkowania wskazujące, że zakaz ten ma uzasadnienie merytoryczne i jest związany z ochroną Jeziorka C.. Jak wynika z akt sprawy działka skarżącej jest położona niedaleko otuliny rezerwatu Jeziorko C. i w obrębie zlewni tego jeziorka, co wprost wynika z załącznika nr 11 do Zarządzenia nr 9 Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z 8 maja 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2012 r. poz. 4195). W § 9 ust. 1 pkt 2 tego zarządzenia wprowadzono następujące ustalenia do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta stołecznego Warszawy, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta stołecznego Warszawy, planu zagospodarowania przestrzennego województwa mazowieckiego dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych: w obrębie zlewni jeziorka nie należy pogarszać istniejących warunków hydrologicznych. W konsekwencji umiejscowiony w MPZP zakaz podpiwniczania budynków na terenie, który stanowi teren istotny dla zasilania jeziorka nie ma związku z samą odległością od tego zbiornika, a wyłącznie z obszarem jego zasilania. Zgodnie z wynikami znajdującego się w aktach sprawy "Opracowania ekofizjograficznego rejonu Jeziorka C. i Łuku S. Synteza (część tekstowa)" wykonanego pod kierunkiem dra M. F., odzwierciedlonymi m.in. na mapie geomorfologicznej, zasilanie jeziorka następowało w wyniku połączenia systemu jeziorka z Jeziorkiem W. i P., a funkcjonujący system fluwialny odpowiednio ukształtował warunki geomorfologiczne, m.in. dolinki rzeczne. Działka skarżącej leży niemal w całości na zidentyfikowanym w badaniach towarzyszących obszarze zasilania Jeziorka C. wodami podziemnymi. Znajduje się bowiem w bezpośredniej zlewni Rowu "W" (jak przy tym wynika z map znajdujących się w sprawie, dopływ tego rowy znajduje się wzdłuż południowej granicy terenu 1MW), który jest obecnie jedynym źródłem doprowadzającym wody powierzchniowe do Jeziorka C.. Z ww. opracowania ekofizjograficznego wynika przy tym, że udowodniono, iż istnieje ścisły związek poziomu wód w tym rowie z poziomem wód w jeziorku. Powyższe zapisy, dotyczące zakazu podpiwniczania na części terenów objętych planem, w tym na przedmiotowym terenie, zostały pozytywnie ocenione również w Prognozie oddziaływania na środowisko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z października 2012 r. Objęcie niemal całego terenu [...] wodami podziemnymi, wykazano przy tym zarówno w opracowaniu ekofizjografinczym, jak też na złożonej przez organ na rozprawie powiększonej mapie hydrograficznej wraz z zaznaczonymi granicami działek ewidencyjnych. Ponadto w § 12 pkt 4 MPZP w zakresie ochrony wód powierzchniowych i podziemnych ustalono zakaz prowadzenia odwodnień i innych robót powodujących trwałe obniżenie poziomu wód podziemnych lub ograniczenie zasilania poziomów wodonośnych, cieków i zbiorników wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody i racjonalna gospodarka wodna. A zatem omawiany zakaz ma na celu ochronę istniejących terenów wodnych i niepogarszania warunków hydrologicznych (w tym obniżania poziomu wód gruntowych). Sąd I instancji, mając na względzie treść art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., uznał, że nie można doszukać się aby ustanowiony zakaz podpiwniczania budynków powodował naruszenie wskazywanych w skardze przepisów Konstytucji RP. W związku z tym, zdaniem Sądu, brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w tej części. Organ wprowadzając w zaskarżonym planie ograniczenia w zakresie możliwości zagospodarowania działki skarżącej poprzez zakaz podpiwniczania nie przekroczył bowiem granic władztwa planistycznego, prawidłowo wyważając interes publiczny, społeczny i prywatny, jak również wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami. W ocenie Sądu, powyższa ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanowione zostało to ograniczenie.

Konkludując Sąd wskazał, że analiza przyjętych w MPZP rozwiązań planistycznych wskazuje, że Rada przekroczyła władztwo planistyczne i naruszyła prawo własności skarżącej poprzez ustalenie w MPZP szerokości frontu dz. nr [...] (położonej na terenie symbolu 1MW) na nie więcej niż 20 m. Z powyższych względów Sąd uznał, że przy uchwalaniu MPZP doszło do naruszenie art. 140 K.c. oraz art. 2 i art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 Konstytucji RP, co skutkowało stwierdzeniem nieważność § 38 ust. 1 pkt 2 lit. g zaskarżonej uchwały w odniesieniu do dz. nr [...] (pkt 1 wyroku).

Jednocześnie, Sąd uznał, że Rada nie naruszyła rażąco prawa przy uchwaleniu § 38 ust. 1 pkt 2 lit. d oraz nie przekroczyła przysługującego jej władztwa planistycznego w zakresie uchwalenia § 38 ust. 1 pkt 3 lit. a uchwały w stosunku do przedmiotowej działki i w tym zakresie skargę oddalił (pkt 2 wyroku).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła G., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, w której oddalono skargę, tj. nie stwierdzono nieważności § 38 ust. 1 pkt 1, pkt 2 lit. a-f oraz h-l, pkt 3-7 MPZP i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie w części, w której oddala skargę, tj. poprzez stwierdzenie nieważności § 38 ust. 1 pkt 1, pkt 2 lit. a-f oraz h-l, pkt 3-7 MPZP; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w części, w której oddalono skargę, tj. nie stwierdzono nieważności § 38 ust. 1 pkt 1, pkt 2 lit. a-f oraz h-l, pkt 3-7 MPZP i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. przez jego bezpodstawne zastosowanie i niestwierdzenie nieważności § 38 ust. 1 pkt 1, pkt 2 lit. a-f oraz h-l, pkt 3-7 MPZP w zakresie dotyczącym dz. nr [...], podczas gdy w ww. zakresie MPZP zostało uchwalone z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego poprzez przekroczenie przez organ przysługującego mu władztwa planistycznego, a tym samym uniemożliwienie skarżącej zagospodarowania należącej do niej działki zgodnie z zamierzeniami oraz ustalonym w MPZP przeznaczeniem terenu, co winno skutkować koniecznością uwzględnienia skargi w całości i stwierdzenia nieważności § 38 MPZP w całości;

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.), zwanej dalej "K.c.", przez jego bezpodstawne zastosowanie i niestwierdzenie nieważności § 38 ust. 1 pkt 1, pkt 2 lit. a-f oraz h-l, pkt 3-7 MPZP w zakresie dotyczącym dz. nr [...], podczas gdy w ww. zakresie MPZP zostało uchwalone z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego poprzez nieuzasadnione oraz bezprawne ograniczenie skarżącej prawa w zakresie wykonywanego przez nią władztwa nad nieruchomością stanowiącą jej własność, poprzez ograniczenie możliwości zabudowy nieruchomości, w szczególności wyrażające się zakazem realizowania podpiwniczeń budynków, w tym realizowania kondygnacji podziemnych, co winno skutkować koniecznością uwzględnienia skargi w całości i stwierdzenia nieważności § 38 MPZP w całości;

3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.) przez jego bezpodstawne zastosowanie i niestwierdzenie nieważności § 38 ust. 1 pkt 1, pkt 2 lit. a-f oraz h-l, pkt 3-7 MPZP w zakresie dotyczącym dz. nr [...], podczas gdy w ww. zakresie MPZP zostało uchwalone z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, tj. zasady racjonalności prawodawcy oraz zasady praworządności i w konsekwencji doszło do uchwalenie aktu prawa miejscowego, dyskryminującego skarżącą pod względem możliwości zabudowy nieruchomości stanowiącej jej własność ze względu na wprowadzone w planie miejscowym ustalenia, co winno skutkować koniecznością uwzględnienia skargi w całości i stwierdzenia nieważności § 38 MPZP w całości.

4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. przez jego bezpodstawne zastosowanie i niestwierdzenie nieważności § 38 ust. 1 pkt 1, pkt 2 lit. a-f oraz h-l, pkt 3-7 MPZP w zakresie dotyczącym dz. nr [...], podczas gdy w ww. zakresie MPZP zostało uchwalone z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, tj. z pominięciem uwzględnienia zasady równości oraz poprzez niezachowywanie właściwej równowagi między interesem indywidualnym, a interesem publicznym, a tym samym z naruszeniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności, co winno skutkować koniecznością uwzględnienia skargi w całości i stwierdzenia nieważności § 38 MPZP w całości.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.

5) art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez jego niewłaściwą wykładnię, co doprowadziło do jego niewłaściwego zastosowania poprzez oddalenie skargi w części i przyjęcie, że § 38 ust. 1 pkt 1, pkt 2 lit. a-f oraz h-l, pkt 3-7 MPZP w zakresie dotyczącym dz. nr [...] nie został uchwalony z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego w związku z przekroczeniem przez organ przysługującego mu władztwa planistycznego, podczas gdy organ przekroczył przysługujące mu władztwo planistyczne i uniemożliwił skarżącej zagospodarowanie należącej do niej działki zgodnie z zamierzeniami oraz ustalonym w MPZP przeznaczeniem terenu;

6) art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 140 K.c. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez jego niewłaściwą wykładnię, co doprowadziło do jego niewłaściwego zastosowania poprzez oddalenie skargi w części i nieuzasadnione przyjęcie, że § 38 ust. 1 pkt 1, pkt 2 lit. a-f oraz h-l, pkt 3-7 MPZP w zakresie dotyczącym dz. nr [...] nie został uchwalony z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego w związku z nieuzasadnionym oraz bezprawnym ograniczeniem skarżącej prawa w zakresie wykonywanego przez nią władztwa nad nieruchomością stanowiącą jej własność, poprzez ograniczenie możliwości zabudowy nieruchomości, w szczególności wyrażające się zakazem realizowania podpiwniczeń budynków, w tym realizowania kondygnacji podziemnych;

7) art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez jego niewłaściwą wykładnię, co doprowadziło do jego niewłaściwego zastosowania poprzez oddalenie skargi w części i przyjęcie, że § 38 ust. 1 pkt 1, pkt 2 lit. a-f oraz h-l, pkt 3-7 MPZP w zakresie dotyczącym dz. nr [...] nie został uchwalony z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, tj. zasady racjonalności prawodawcy oraz zasady praworządności, podczas gdy MPZP dyskryminuje skarżącą pod względem możliwości zabudowy nieruchomości stanowiącej jej własność ze względu na wprowadzone w planie miejscowym ustalenia;

8) art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez jego niewłaściwą wykładnię, co doprowadziło do jego niewłaściwego zastosowania poprzez oddalenie skargi w części i przyjęcie, że § 38 ust. 1 pkt 1, pkt 2 lit. a-f oraz h-l, pkt 3-7 MPZP w zakresie dotyczącym dz. nr [...] nie został uchwalony z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, tj. z pominięciem uwzględnienia konstytucyjnych zasad równości i proporcjonalności, podczas gdy MPZP w ww. zakresie został uchwalony z pominięciem zasady równości oraz z niezachowaniem właściwej równowagi między interesem indywidualnym, a interesem publicznym.

Przy piśmie procesowym z dnia 27 lutego 2023 r. strona skarżąca zawnioskowała przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dołączonego dokumentu tj. Opinii hydrogeologicznej autorstwa dra inż. T. B. na okoliczność braku wpływu realizacji budynków z kondygnacją podziemną (na obszarze oznaczonym w MPZP jako [...]) na warunki hydrologiczne tego terenu, w tym na zasilanie Jeziorka C..

W piśmie procesowym z dnia 7 maja 2025 r. strona skarżąca cofnęła skargę kasacyjną w części – w zakresie, w jakim skarżąca zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2022 r. co do oddalenia skargi, tj. nie stwierdzenia nieważności § 38 ust. 1 pkt 1, pkt 2 lit. a-f oraz h-l, pkt 3 lit. b, pkt 4-7 MPZP w zakresie dotyczącym działki ew. nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w m.st. Warszawie.

Jednocześnie skarżąca podtrzymała skargę kasacyjną w zakresie w jakim Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 października 2022 r. oddalił skargę, nie stwierdzając nieważności § 38 ust. 1 pkt 3 lit. a MPZP w zakresie dotyczącym działki ew. nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w m.st. Warszawie, a także podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty.

W związku z dokonanym cofnięciem skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej skargą kasacyjną części, która nie została cofnięta niniejszym pismem, tj. w zakresie w jakim nie stwierdzono nieważności § 38 ust. 1 pkt 3 lit a MPZP i rozpoznanie skargi do WSA poprzez jej uwzględnienie, tj. poprzez stwierdzenie nieważności § 38 ust. 1 pkt 3 lit. a MPZP w zakresie dotyczącym działki ew. nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w m.st. Warszawie; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie w jakim nie stwierdzono nieważności § 38 ust. 1 pkt 3 lit. a MPZP w zakresie dotyczącym działki ew. nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w m.st. Warszawie i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W piśmie procesowym z dnia 30 maja 2025 r. strona skarżąca przedstawiła swoje dodatkowe stanowisko w sprawie, negując ustanowienie na terenie jej nieruchomości zakazu podpiwniczania budynków.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej, które w toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zostały zawężone tylko do zakresu, w ramach którego Sąd I instancji oddalił skargę w części dotyczącej § 38 ust. 1 pkt 3 lit. a MPZP.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego sformułowane w zakresie dotyczącym § 38 ust. 1 pkt 3 lit. a MPZP (zakazu podpiwniczania budynków). W pozostałym zakresie z uwagi na częściowe cofnięcie skargi kasacyjnej, na podstawie art. 60 w zw. z art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a., postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlegało umorzeniu w części dotyczącej § 38 ust. 1 pkt 1, pkt 2 lit. a-f oraz h-l, pkt 3 lit. b, pkt 4-7 MPZP w odniesieniu do działki ew. nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w m.st. Warszawie.

Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej w zakresie wskazywanego § 38 ust. 1 pkt 3 lit. a MPZP (zakaz podpiwniczania budynków) należy stwierdzić, że zasadniczo argumentacja skargi kasacyjnej abstrahuje od oceny Sądu I instancji odnośnie do motywów ustanowionego w § 38 ust. 1 pkt 3 lit. a MPZP zakazu podpiwniczania budynków. Otóż Sąd I instancji wyraźnie przywołał argumenty związane z ochroną przyrody w postaci ochrony Jeziorka C., co ma swój związek nie ze wskazywaną w skardze kasacyjnej normą ogólną wynikającą z § 20 pkt 2 MPZP (dot. obszaru narażonego na niebezpieczeństwo powodzi), lecz związana jest z § 12 pkt 4 MPZP, zgodnie z którym w zakresie ochrony wód powierzchniowych i podziemnych ustala się zakaz prowadzenia odwodnień i innych robót powodujących trwałe obniżenie poziomu wód podziemnych lub ograniczenie zasilania poziomów wodonośnych, cieków i zbiorników wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody i racjonalna gospodarka wodna. Ochrona ta jest związana wyłącznie z obszarem zasilania Jeziorka C., ponieważ działka strony skarżącej leży niemal w całości na zidentyfikowanym w badaniach towarzyszących obszarze zasilania Jeziorka C. wodami podziemnymi. Sąd wyraźnie wskazał, że tego rodzaju ustalenia nie mają znaczenia z punktu widzenia odległości od Jeziorka C.. Chodzi bowiem o zachowanie stanu hydrologicznego zasilającego Jeziorko C.. W skardze kasacyjnej w odniesieniu do zasad proporcjonalności i równości nie wykazano aby inne wskazywane tereny, na których nie ustanowiono zakazu podpiwniczania (tj. tereny o symbolach: 1MN/MW, 2MN/MW, 14MN/U i 1MN/MW/U) także leżały na zidentyfikowanym w badaniach towarzyszących obszarze zasilania Jeziorka C. wodami podziemnymi. Nie wykazano aby ww. tereny i teren o symbolu [...] miały takie same uwarunkowania faktyczne. Nie świadczy o tym podobne położenie wzdłuż kanału zasilającego Jeziorko C., lecz to, że działka strony skarżącej leży niemal w całości na zidentyfikowanym w badaniach towarzyszących obszarze zasilania Jeziorka C. wodami podziemnymi. Dla tej oceny, która wskazuje na istniejące warunki faktyczne na nieruchomości strony skarżącej, nie ma znaczenia więc argument dotyczący zlokalizowania względem kanału zasilającego. Tej ocenie nie przeczy też to, że dodatkowo działka strony skarżącej znajduje się w bezpośredniej zlewni Rowu "W" (jak przy tym wynika z map znajdujących się w sprawie, dopływ tego rowu znajduje się wzdłuż południowej granicy terenu [...]), który jest obecnie jedynym źródłem doprowadzającym wody powierzchniowe do Jeziorka C.. Jak wskazał Sąd I instancji, z opracowania ekofizjograficznego wynika, że udowodniono, iż istnieje ścisły związek poziomu wód w tym rowie z poziomem wód w jeziorku. W skardze kasacyjnej nie wykazano aby inne wskazywane tereny zlokalizowane były w pobliżu dopływu kanału zasilającego. Trudno także wywodzić swoje rację z faktu, że w MPZP uwzględniono zabudowę zrealizowaną na podstawie decyzji o warunkach zabudowy dopuszczającej podpiwniczenie. To, że dany inwestor uzyskał określone prawo do zabudowy w granicach wyznaczonych przez decyzję o warunkach zabudowy jest zagadnieniem odrębnym od kwestii legalności uchwalenia planu miejscowego. Czym inny jest ocena zaistniałego faktu istniejącej już zabudowy, od uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto sama wykazywana w przedstawionej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu "Opinii hydrologicznej" z lutego 2023 r. możliwość budowy podpiwniczonego budynku nie oznacza, że w procedurze planistycznej organ planistyczny błędnie kierował się wymogami ochrony przyrody. Czym inny są cele ochrony przyrody, a czym innym potencjalna możliwość podpiwniczenia budynku. Poza tym z przedstawionej Opinii wynika, że mamy do czynienia z unikalnym terenem, uzasadniającym jego ochronę, a więc zachowanie Jeziorka C. w nienaruszonej formie. Skoro w procedurze planistycznej uwzględniono to, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.), co ma swoje przełożenie na treść planu miejscowego, która obowiązkowo powinna określać zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu (art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.), to nie można właśnie w tymże działaniu organu upatrywać naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i w związku z zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP). W niniejszej sprawie uchwalenie zaskarżonej uchwały zawierającej w § 38 ust. 1 pkt 3 lit. a zakaz podpiwniczania budynków dla terenu o symbolu [...], wynikało z szeregu przesłanek, które zostały uwzględnione w procedurze planistycznej. A mianowicie, wzięto m.in. pod uwagę, że: (1) działka strony skarżącej jest położona niedaleko otuliny rezerwatu Jeziorko C.; (2) działka ta położona jest w obrębie zlewni tego jeziorka; (3) istnieją akty, z których wynika to, że nie należy pogarszać istniejących warunków hydrologicznych (patrz: załącznik nr 11 do Zarządzenia nr 9 Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z 8 maja 2012 r. oraz ustalenia do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta stołecznego Warszawy); (4) stosowne argumenty wynikają z "Opracowania ekofizjograficznego rejonu Jeziorka C. i Łuku S. Synteza (część tekstowa)"; (5) działka strony skarżącej leży niemal w całości na zidentyfikowanym w badaniach towarzyszących obszarze zasilania Jeziorka C. wodami podziemnymi; (6) istnieje ścisły związek poziomu wód w tym rowie z poziomem wód w jeziorku; (7) zakaz podpiwniczania budynków został pozytywnie oceniony w Prognozie oddziaływania na środowisko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z października 2012 r.; (8) niemal cały teren [...] objęty jest wodami podziemnymi; (9) ustanowiony zakaz ma na celu ochronę istniejących terenów wodnych i niepogarszania warunków hydrologicznych (w tym obniżania poziomu wód gruntowych). Dlatego brak jest podstaw do skutecznego twierdzenia, że w omawianym zakresie MPZP został uchwalony z naruszeniem zasad proporcjonalności (wywodzona m.in. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), równości (art. 32 Konstytucji RP), czy też w związku z nieuzasadnionym oraz bezprawnym ograniczeniem prawa własności (art. 140 K.c.) strony skarżącej, a tym samym aby uchwalenie MPZP było wynikiem naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego i nastąpiło z przekroczeniem władztwa planistycznego gminy. Dlatego Sąd I instancji, mając na względzie treść art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., niewadliwie uznał, że nie można doszukać się aby ustanowiony zakaz podpiwniczania budynków powodował naruszenie wskazywanych w skardze przepisów Konstytucji RP oraz w sposób nieuprawniony ingerował w prawo własności. Kwestia tzw. "władztwa planistycznego" oznacza, że działanie organu planistycznego nie może być dowolne i musi zawierać się w granicach obowiązującego prawa. W tym zakresie – jeśli chodzi o kwestię naruszenia prawa własności, które nie jest prawem absolutnym – należy wskazać, że przepisy obowiązującego prawa przyznają organowi gminy uprawnienie do władczej ingerencji w prawo własności, co oczywiście wymaga uzasadnienia i jest wynikiem procesu wyważania różnych grup interesów w ramach obowiązującej zasady zróżnicowanego rozwoju oraz konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Przy ocenie dopuszczalnego prawem stopnia ingerencji w prawo własności w okolicznościach niniejszej uwzględniono szereg argumentów, które posłużyły do sformułowania w § 38 ust. 1 pkt 3 lit. a MPZP zakazu podpiwniczania budynków, a tym samym ograniczenia w sposób dopuszczalny prawa własności. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, brak jest podstaw do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie w wyniku uchwalenia MPZP doszło do nieuprawnionej ingerencji w przysługujące stronie skarżącej prawo własności. Należy wskazać, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to doskonały przykład tego w jaki sposób organy władzy publicznej mogą w granicach i na podstawie obowiązującego prawa ingerować w prawo własności. Taka zaś ingerencja posiada normatywne podstawy w Konstytucji RP (patrz: art. 21, art. 31 i art. 64) i wpisuje szeroko w problematykę prawną "ochrony prawa własności", której elementem jest dopuszczalna prawem ingerencja władzy publicznej w prawo własności. Także treść prawa własności jaką wyznacza art. 140 K.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. doskonale wpisuję się w tego rodzaju problematykę, co nie wymaga szerszego omówienia. Są to jedne z desygnatów charakteryzujących zasadę demokratycznego państwa prawnego, o jakiej stanowi art. 2 Konstytucji RP. Takie zaś ramy granic prawa własności, a więc i jego ochrony, jeśli chodzi o systemową konstrukcję prawną są rozwiązaniem w pełni realizującym dokonania nowożytnej myśli prawniczej, właśnie jeśli chodzi o kwestię ochrony prawa własności. Poza tym pominięty w zarzutach skargi kasacyjnej art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wprost stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Uchwalenie MPZP to bowiem konsekwencja zastosowania przepisów ustawy – u.p.z.p.; a postulowana ochrona Jeziorka C. wespół jednak z przyznanym w planie miejscowym zakresem prawa zabudowy terenu o symbolu [...], nie pozwala na stwierdzenie, że w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do naruszenia prawa własności co do jego istoty. MPZP konstytucyjnie chroniony rdzeń prawa własności uwzględnia przyznając stronie skarżącej prawo do zabudowy jej nieruchomości choć z zakazem podpiwniczania budynków, a więc uwzględniając przysługujący stronie skarżącej zakres prawa własności także w rozumieniu art. 140 K.c., ponieważ strona skarżąca niewątpliwie będzie mogła korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności – zabudować budynkami wielorodzinnymi. W żadnym razie tak zakreślony problem prawny skardze kasacyjnej nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że uchwalenie MPZP nastąpiło z przekroczeniem tzw. "władztwa planistycznego gminy", czy też nieuprawnionym (nieuzasadnionym) naruszeniem prawa własności.

Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że Sąd I instancji niewadliwie ocenił, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w części dotyczącej § 38 ust. 1 pkt 3 lit. a MPZP. W tym zakresie ma rację Sąd, że organ, wprowadzając zakaz podpiwniczania budynków, nie przekroczył granic władztwa planistycznego, prawidłowo wyważając interes publiczny (art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.), społeczny i prywatny (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.), jak również wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.). Tym samym w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny Sądu, który wskazał, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanowione zostało to ograniczenie.

Dlatego wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. w zw. z § 38 ust. 1 pkt 3 lit. a MPZP; art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 140 K.c. w zw. z § 38 ust. 1 pkt 3 lit. a MPZP; art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z § 38 ust. 1 pkt 3 lit. a MPZP; art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.pw zw. z § 38 ust. 1 pkt 3 lit. a MPZP; oraz naruszenia prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 38 ust. 1 pkt 3 lit. a MPZP; art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 140 K.c. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 38 ust. 1 pkt 3 lit. a MPZP; art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 38 ust. 1 pkt 3 lit. a MPZP; art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 38 ust. 1 pkt 3 lit. a MPZP – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku.

W pkt 1 sentencji wyroku zawarto postanowienie o częściowym umorzeniu postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym na podstawie art. 60 w zw. z art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Okoliczności niniejszej sprawy uzasadniały odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.