Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M.-S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Go 68/15 w sprawie ze skargi B. M.-S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. G. z dnia 11 grudnia 2014 r. nr ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 marca 2015r., sygn. akt II SA/Go 68/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę B. M.-S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. G. z dnia 11 grudnia 2014r., nr ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Wnioskiem z dnia 9 września 2013r. B. M.-S. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. G., zw. dalej SKO lub Kolegium, o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Miasta i Gminy w Ż. z dnia 5 czerwca 2007r., nr ... w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. Powyższej decyzji zarzucił wydanie z naruszeniem przepisów o właściwości – art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.,. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że Urząd Miasta i Gminy w Ż. nie był organem właściwym do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za wycięte drzewa na działce Ls V nr ... o powierzchni 1,93 ha w M. (po zmianie -...), ponieważ korzenie drzew znajdują się na działkach leśnych, a nie na działkach rolnych. Urząd Miasta i Gminy przejął kompetencje Starostwa Powiatowego w Ż. W piśmie z dnia 27 października 2013r. B. M.-S. uzupełnił wniosek, wskazując jako podstawę stwierdzenia nieważności również art. 155 § 1 pkt 3 k.p.a., podnosząc że sprawa została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, tj. postanowieniem Prokuratora Rejonowego w Ż. sygn. akt ....

Decyzją z dnia 7 października 2014r. SKO w Z. G. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia 5 czerwca 2013r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją z dnia 16 maja 2014r. Kolegium orzekło o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Miasta i Gminy z dnia 5 czerwca 2007r. sprawie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. W piśmie z dnia 9 stycznia 2014r. Wójt Miasta i Gminy Ż. podał, że dokumentacja dotycząca sprawy, w tym decyzja Wójta Gminy Ż. z dnia 5 czerwca 2007r. w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego, przekazana została do urzędowego archiwum, gdzie uległa zniszczeniu podczas zalania budynku, w związku z czym odtworzenie akt nie jest możliwe. Kolegium wskazało, że podjęte kroki w celu uzyskania dokumentów w sprawie nie przyniosły spodziewanego skutku, wobec czego postępowanie administracyjne, z przyczyn przedmiotowych, należało umorzyć.

Decyzją z dnia 10 września 2014r. SKO w Z. G. uchyliło w całości swoją decyzję z dnia 7 października 2014r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Kolegium wskazało, że w dniu 1 września 2014r. B. M.-S. przedłożył skan decyzji z dnia 5 czerwca 2006r. uwierzytelniony przez niemieckiego notariusza wraz z oryginalnym tłumaczeniem na język polski. W tej sytuacji bezprzedmiotowość postępowania już nie występuje i zasadne jest rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia 5 czerwca 2007r. w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego nielegalnego usunięcia drzew.

Kolegium wskazało, że decyzja Wójta Gminy Ż. z dnia 5 czerwca 2007r. wydana została w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a., a istotą rozstrzygnięcia jest umorzenie postępowania w sprawie nielegalnego usunięcia drzew. Przyczyną umorzenia był brak możliwości ustalenia sprawcy nielegalnej wycinki drzew na działkach nr ..., ..., ... w M. Nawet ustalenie, że nielegalnie usunięte drzewa, czy część tych drzew, rosło nie na nieruchomościach o przeznaczeniu rolnym, lecz na nieruchomościach sklasyfikowanych jako las, nie może skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji umarzającej postępowanie w sprawie, gdyż i tak nie mogłoby zapaść inne rozstrzygnięcie niż umorzenie wszczętego już postępowania jako bezprzedmiotowego. Dodatkowo organ wskazał, że z wypisów z rejestru gruntów dotyczących działek nr ..., ..., ... położonych w M. wynika, że na dzień usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia oraz na dzień wydania decyzji, której dotyczy wniosek, tj. na dzień 5 czerwca 2007r. w skład użytków przedmiotowych działek nie wchodziły lasy.

B. M.-S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i zarzucił, że decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 9, art. 10 §1, art. 11, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

Decyzją z dnia 11 grudnia 2014r. SKO w Z. G. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Kolegium nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia 5 czerwca 2007r. z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości, ponieważ Wójt Gminy Ż., jako organ, który wszczął postępowanie administracyjne w tej sprawie, był właściwy do umorzenia postępowania administracyjnego. Jako bezpodstawne uznał również organ żądanie stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 §1 pkt 3 k.p.a.., tj. z uwagi na fakt, że decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną – postanowieniem Prokuratury Rejonowej w Ż. sygn. akt .... Kolegium wskazało, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. możliwe jest tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami administracyjnymi, z których pierwsza jest ostateczna, natomiast w niniejszej sprawie postanowienie Prokuratora Rejonowego w Ż. z dnia 29 czerwca 2005r., sygn. akt ... w sprawie umorzenia śledztwa, nie jest administracyjną decyzją ostateczną w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów sformułowanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ stwierdził, że na gruncie przedmiotowej sprawy nie da się stwierdzić naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, które skutkowałyby stwierdzeniem nieważności decyzji.

Od powyższej decyzji B. M.-S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, art. 11, art. 107§ 1 i 3 k.p.a. Zdaniem skarżącego, organ nie dość wnikliwie zbadał i przeanalizował zebrany w sprawie materiał dowodowy. Organem właściwym w danej sprawie był Starosta Ż., dlatego decyzja w sprawie ustalenia kary za wycięcie drzew, a następnie decyzja o umorzeniu postępowania są nieważne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Badając legalność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że jest ona zgodna z prawem.

Sąd wskazał, że decyzją z 20 lutego 2006r. Wójt Gminy Ż. wymierzył B. M.-S. administracyjną karę pieniężną w wysokości 510 984, 40 zł za usunięcie bez zezwolenia 92 drzew na działkach rolnych ..., ... i .... Na skutek wniesionego przez stronę odwołania sprawę rozpatrywało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. G., które decyzją z dnia 31 maja 2006r. uchyliło powyższą decyzję organu I instancji i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wskazał na konieczność poczynienia bezspornych ustaleń w kwestii podmiotu odpowiedzialnego za usunięcie drzew, gdyż pominięcie sprawstwa jako istotnego elementu odpowiedzialności administracyjnej powodowałoby, że posiadacz nieruchomości ponosiłby odpowiedzialność nawet w sytuacji, gdy usunięcie drzew lub krzewów było następstwem wykroczenia lub przestępstwa popełnionego przez osobę trzecią, o której działaniu posiadacz nieruchomości nie wiedział i za które nie ponosi odpowiedzialności. Decyzją z dnia 5 czerwca 2007r. Wójt Gminy Ż. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie nielegalnego usunięcia drzew na działkach nr ..., ... i ..., stanowiących własność B. M.- S. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że pomimo prowadzonego postępowania nie zdołał ustalić sprawcy nielegalnie usuniętych drzew na działkach B. M.-S. Pismami z dnia 9 września 2013r. i 27 października 2013r. B. M.-S. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia 5 czerwca 2007r., jako podstawy prawne wskazując art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 3 k.p.a.

Zdaniem Sądu, stanowisko SKO w Z. G. zawarte w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej miało oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym oraz odpowiada obowiązującym przepisom prawa. Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia 5 czerwca 2006r., którą organ umorzył postępowanie administracyjne w sprawie nielegalnego usunięcia drzew z działek gruntu stanowiących własność skarżącego. Zdaniem skarżącego, organem właściwym do załatwienia sprawy był Starosta Ż., ponieważ korzenie wyciętych drzew znajdowały się na działkach gruntu oznaczonych geodezyjnie jako "las". Ponadto, w ocenie skarżącego, sprawa dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, tj. postanowieniem Prokuratora Rejonowego w Ż. z dnia 29 czerwca 2005r., sygn. ... o umorzeniu śledztwa.

Sąd I instancji wywiódł, że w sprawie administracyjnej zakończonej powyższą decyzją Wójta Gminy Ż. z dnia 5 czerwca 2006r. postępowanie zostało umorzone z przyczyn podmiotowych, gdyż w toku postępowania wyjaśniającego nie zdołano ustalić podmiotu odpowiedzialnego za nielegalne usunięcie drzew. Z akt sprawy wynika, że drzewa zostały nielegalnie wycięte z nieruchomości stanowiących własność skarżącego, stanowiących działki rolne (por. wypisy z rejestrów gruntu k 145 – k 148 akt administracyjnych). Okoliczności podnoszone przez skarżącego, a dotyczące umiejscowienia korzeni drzew, nie mają wpływu na ustalenie właściwości organu – w kontekście nieruchomości, z których dane drzewa zostały usunięte. Zgłoszone na tę okoliczność twierdzenia i zarzuty skarżącego Sąd ocenił jako chybione. Zauważył również, że w powołanym przez skarżącego postanowieniu Prokuratora Rejonowego w Ż. z dnia 29 czerwca 2005r. jest mowa o wycince drzew w lesie, organ nie wypowiadał się natomiast w kwestii rodzaju użytków nieruchomości, z których usunięto drzewa.

Sąd argumentował, że nie ma również potwierdzenia stanowisko skarżącego odnośnie rażącego naruszenia prawa, poprzez rozstrzygnięcie sprawy przedmiotową decyzją Wójta Gminy Ż., podczas gdy sprawa została poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, tj. postanowieniem Prokuratora Rejonowego w Ż. z dnia 29 czerwca 2005r., sygn. ... o umorzeniu śledztwa. Przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. wyraźnie wskazuje, że dotyczy on sytuacji, gdy ta sama sprawa administracyjna zostaje dwukrotnie załatwiona poprzez wydanie decyzji administracyjnych, które uzyskały walor ostateczności. Do wydania decyzji administracyjnej upoważniony jest jedynie organ administracji publicznej. Poprzez wydanie decyzji organ załatwia sprawę administracyjną (art. 104 § 1 k.p.a.). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 k.p.a.).

Postanowienie Prokuratora Rejonowego w Ż. z dnia z dnia 29 czerwca 2005r. sygn. ... o umorzeniu śledztwa, na które powołuje się skarżący, nie jest decyzją administracyjną, nie zostało wydane przez organ administracyjny i nie rozstrzyga sprawy administracyjnej. Orzeczenie zapadło w wyniku postępowania przygotowawczego, przeprowadzonego w oparciu o przepisy prawa karnego materialnego i procesowego. Nie zachodzi zatem tożsamość spraw zakończonych decyzją Wójta Gminy Ż. z dnia 5 czerwca 2006r. i postanowieniem Prokuratora Rejonowego w Ż. z dnia z dnia 29 czerwca 2005r. Tym samym, powołanie przez skarżącego przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. nie miało żadnych podstaw prawnych.

W ocenie Sądu, pozostałe zarzuty skargi również nie zasługiwały na uwzględnienie. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dał podstaw do sformułowania pod adresem organu administracyjnego zarzutu naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, określonych w art. 7 i art. 11 k.p.a.. Pomimo częściowo błędnego uzasadnienia decyzji SKO w z dnia 7 października 2014r., zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu skutkujących konieczność jej eliminacji z obrotu prawnego, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej B. M.-S. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, tj.:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na wadliwym sporządzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadnienia wyroku na skutek pominięcia szeregu podniesionych przez skarżącego w skardze zarzutów, w szczególności WSA nie odniósł się do zarzutów:

- naruszenia treści art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie - odstąpienie od zbadania treści mapki, wypisu i wyrysu działki ... (przed zmianą ...)w M. Starostwa Powiatowego w Ż. z dnia 17.05.2005r., z której zdaniem skarżącego wynika, że w dniu wycięcia drzew miał na wskazanej działce las o pow. 1,5 ha,

- naruszenia treści art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie - odstąpienie od zbadania treści decyzji Urzędu Gminy w Ż., nr ... z dnia 17.02.2005r. w sprawie wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego na rok 2005 i decyzji Urzędu Gminy w Ż., nr ... z dnia 21.02.2006r. w sprawie wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego na rok 2006, z których to decyzji wynika, iż skarżący płacił za m.in. za lata 2005 i 2006 podatek leśny za las o pow. 1,5 ha posadowionego na działce ... (przed zmianą ...) w M.,

- naruszenia treści art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie - odstąpienie od zbadania treści postanowienia Prokuratury Rejonowej w Ż. wydanego w sprawie ... w dniu 29.06.2005 r., z którego również wynika, iż drzewa zostały wycięte z lasu posadowionego na działce ... (przed zmianą ...) w M. o pow. 1,5 ha,

- naruszenia treści art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie - odstąpienie od zbadania treści mapki wydanej przez Prokuraturę Rejonową w Ż. w sprawie ... z dnia 29.06.2005 r., na której również zostało zaznaczone, iż drzewa zostały wycięte na terenie lasu posadowionego na działce ... (przed zmianą ...) w M. o pow. 1,5 ha,

- naruszenia treści art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie - odstąpienie od zbadania treści protokołu przesłuchania świadka Wiesława Polita przez Prokuraturę Rejonową w Ż., sygn., akt ... z dnia 09.06.2005 r., który był specjalistą ds. ochrony środowiska w Urzędzie Gminy w Ż. prowadził w/w postępowanie w sprawie wycięcia drzew i podczas przesłuchania przed Prokuraturą szczegółowo opisał, że drzewa zostały wycięte z lasu o pow. 1,5 ha na działce ... (przed zmianą ...) w M.,

- naruszenia treści art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie - odstąpienie od zbadania zdjęć zrobionych podczas pobytu przedstawiciela Urzędu Gminy w Ż. na wypadek zatarcia śladów w marcu 2005 r. w ilości szt. 5 szt.,

- naruszenia treści art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie - odstąpienie od zbadania położenia pni po ściętych drzewach a w szczególności dębu o promieniu pnia 36 cm i obwodzie pnia 203,47 cm, za który miał zapłacić karę w wysokości 247.310,04 zł,

- naruszenia treści art. 11 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia w decyzji SKO w Z. G., nr ... dlaczego organ uznał za niewygodne mapę , wypis i wyrys działki .. (przed zmianą ...)w M. mimo, że są dokumentami urzędowymi mającymi szczególną moc dowodową w rozumieniu art. 76 k.p.a., a dał wiarygodność pismu Urzędu Gminy w Ż. z dnia 05.05.2014 r., że na działce ... (przed zmianą ...) w M. nie było lasu,

- naruszenia treści art. 11 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia w decyzji SKO w Z. G. nr ... dlaczego organ uznał za niewygodną decyzję Urzędu Gminy w Ż., nr ... z dnia 17.02.2005 r. w sprawie wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego na rok 2005 i decyzję Urzędu Gminy w Ż., nr ... z dni 21.02.2006 w sprawie wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego na rok 2006 za las o pow. 1,5 ha na działce ... (przed zmianą ...) w M., a dał wiarygodność pismu Urzędu Gminy w Ż. z dnia 05.05.2014 r. na działce ... (przed zmianą ...) w M. nie było lasu.

Stwierdzając jedynie zdawkowo i lakonicznie, iż pozostałe zarzuty skargi również nie zasługiwały na uwzględnienie. Nadto jedynie ogólnikowo WSA wskazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dał podstaw do sformułowania pod adresem organu administracyjnego zarzutu naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 7 i art. 11 k.p.a., które to naruszenie prawa procesowego miało istotny wpływ na treść orzeczenia, albowiem skutkuje brakiem możliwości przeprowadzenia kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, jak również błędnego ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy, który legł u podstaw wydania wadliwie zaskarżonego wyroku,

2. treści art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na wadliwym sporządzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej WSA) uzasadnienia wyroku na skutek braku wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dostatecznego wyjaśnienia podstaw wydanego rozstrzygnięcia, tak faktycznych, jak i prawnych, ograniczając się jedynie w treści tego uzasadnienia do analizy treści art. 156 § 1 pkt 1 i 3 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a., nie przeprowadzając przy tym własnej analizy stanu faktycznego i zgromadzonych dowodów, co miało istotny wpływ na treść orzeczenia, albowiem WSA, nie dokonał właściwie kompletnej analizy przedmiotu sprawy, opierając się jedynie na twierdzeniach i wnioskach organu II instancji, a ten z kolei oparł się na stanowisku organu I instancji, co w konsekwencji doprowadziło nie do kontroli instancyjnej i Sądowej, a jedynie do pieczołowitego powielania błędów organu I instancji i uniemożliwienia przeprowadzenia względem skarżącego rzetelnego postępowania sądowo-administracyjnego, co miało istotny wpływ na treść orzeczenia/ albowiem brak przeprowadzenia przez WSA własnych ocen i wniosków doprowadził do braku możliwości kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia/ skoro wnioski WSA są jedynie odwzorowaniem treści decyzji organu II instancji,

3. przepisów art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa, w zw. z art. 134 i 135 p.p.s.a. polegającą na jednostronnej, dowolnej ocenie dowodów, przyjęciu i interpretacji okoliczności sprawy wyłącznie na niekorzyść skarżącego, pominięciu okoliczności świadczących na jego korzyść, zwłaszcza w kwestii odnoszącej się do przedstawianych przez skarżącego wniosków dowodowych wymienionych w treści zarzutów wskazanych w skardze do WSA w postaci m. In. decyzji wymiarowych za lata 2005 i 2006, zdjęć, w tym również satelitarnych, zeznań świadka Wiesława Polita, mapek, wypisów i wyrysów dla działki ... (przed zmianą ...), które to dowody stanowiły istotny materiał dowody w zakresie wykazania zarówno obszaru powierzchni lasu posadowionego na działce ... (przed zmianą ...), jaki i miejsca położenia wyciętych drzew, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem brak przeprowadzenia przedmiotowych wniosków dowodowych, a przynajmniej nie wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, aby takie dowody zostały przeprowadzone, doprowadził do zniekształcenia stanu faktycznego sprawy i ustalenia go w sposób wadliwy, w szczególności w zakresie ustalenia organu właściwego do rozstrzygania w sprawie nielegalnej wycinki drzew, a skutkujący niesłuszną decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z dnia 05.06.2007 r.,

4. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 78 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organów, nie zastosował środka określonego w ustawie, tj. art. 156 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być wystarczający i nie budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, wnioskowanego przez skarżącego, zwłaszcza w zakresie ustalenia, iż wycięte drzewa nie rosły na gruntach rolnych a w lesie skarżącego posadowionym na działce ... (przed zmianą ...), mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego, albowiem WSA nie odnosząc się w zasadzie do wnioskowanych przez skarżącego dowodów, a opisywanych w jego skardze, WSA, zdaniem skarżącego miał podstawy do wydania wyroku zgodnie z żądaniem skarżącego, co miało istotny wpływ na treść orzeczenia, albowiem jedynie zbadanie całokształtu materiału dowodowego mogło doprowadzić do wykazania rzetelnego stanu faktycznego toczącego się postępowania względem skarżącego, które to okoliczności, zdaniem skarżącego, przy ich rzetelnej, wszechstronnej i nie jednostronnej ocenie, dały by podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji,

5. naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 19 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. przejawiające się w tym, że WSA w niniejszej sprawie nie dokonał właściwej analizy treści wskazanych norm prawnych w zakresie, w jakim odnoszą się one do realiów niniejszej sprawy, w szczególności nie uwzględniając faktu, iż w niniejszej sprawie zainicjowane postępowanie o wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za nielegalne wycięcie drzew w ogóle nie powinno było być wszczęte przez Wójta Gminy Ż., dysponując bowiem materiałem dowodowym zawnioskowanym przez skarżącego, nie budzi wątpliwości, iż drzewa zostały wycięte z lasu a nie gruntów rolnych, co miało wpływ na treść orzeczenia, albowiem zarówno organy I i II instancji, jak również WSA w oparciu o stan faktyczny sprawy i materiał dowodowy powinny stwierdzić nieważność postępowania zainicjowanego przez Wójta Gminy Ż.. Nadto, co równie istotne, w związku z niewątpliwie poczynionymi ustaleniami organów I i II instancji, z którymi zresztą zgodził się WSA, w zakresie, w jakim zostało przyznane, iż nie da się ustalić osoby sprawcy - wycięcia drzew, nie można uznać, iż decyzja o wymierzeniu kary, a następnie decyzja o umorzeniu postępowania powinna zostać skierowana do B. M. – S., albowiem w myśl treści art. 28 k.p.a., skarżący nie powinien być stroną tego postępowania, za czym to nie on był adresatem w/w decyzji, a w konsekwencji, na mocy art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., WSA powinien stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji SKO w Z. G. z dnia 11.12.2014 r.,

6. naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez WSA, za organami I i II instancji, iż w niniejszej sprawie postępowanie stało się bezprzedmiotowe i tym samym należało umorzyć postępowanie administracyjne w sprawie nielegalnego usunięcia drzew, co miało istotny wpływ na treść orzeczenia, albowiem błędnie WSA doszedł do przekonania, iż skoro zasadnym było umorzenie w/w postępowania, to tym samym nie można mówić o nieważności decyzji.

Na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

7. art. 83 ust. 6 pkt. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009r. nr 151, poz. 1220) w zw. z art. 19 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, iż na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. nr 151, poz. 1220) organem właściwym do wydania decyzji w sprawie wymierzenia skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej za nielegalne wycięcie drzew, a następnie umorzenie przedmiotowego postępowania należało uznać Wójta Gminy w Ż., co miało istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, albowiem błędnie WSA uznał, iż w realiach niniejszej sprawy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia 7 października 2014r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2016, p.718), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej, co oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

W sprawie niniejszej skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to dotyczy art. 141 § 4 p.p.s.a. i polega na wadliwym sporządzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadnienia wyroku na skutek pominięcia szeregu podniesionych przez skarżącego w skardze zarzutów.

Zauważyć należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, jakie powinno posiadać uzasadnienie wyroku: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten może być samodzielną podstawą kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera któregoś z wymienionych ustawowych elementów, a w szczególności jeżeli w ramach "zwięzłego przedstawienia stanu sprawy" sąd nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010r. sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39). Zarzucając naruszenie tego przepisu, nie można więc skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez wojewódzki sąd administracyjny stanu faktycznego. W sprawie niniejszej uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności stanowisko Sądu I instancji co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku. To, że ten element orzeczenia skarżący kwestionują nie oznacza jeszcze, iż doszło w kontrolowanej sprawie do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można uznać, że Sąd I instancji nie przeprowadził kontroli legalności zaskarżonej decyzji, która wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym, gdy organ nadzoru nie przeprowadza na nowo postępowania administracyjnego, a jedynie ma skontrolować czy decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 2 k.p.a.).

Wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku skarżący kasacyjnie upatruje w nieodniesieniu się do zarzutów skargi naruszenia art. 7 k.p.a., art. 11 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Z art. 7 k.p.a. wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji mają więc obowiązek podejmować czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy, nie zaś wszelkie czynności, których przeprowadzenie postuluje strona postępowania. To, czy dany dowód zostanie przeprowadzony zależy od oceny przydatności tego dowodu dla wyjaśnienia okoliczności sprawy, co do których organ miał wątpliwości. Szeroki zakres środków dowodowych możliwych do zastosowania w sprawie na podstawie art. 75 k.p.a. nie powoduje konieczności ich przeprowadzania, jeśli dana okoliczność została już wyjaśniona w oparciu o inny dowód i nie został on podważony. Mając na uwadze charakter przedmiotowego postępowania nadzwyczajnego zauważyć należy, że w postępowaniu nieważnościowym organ nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, nie może przeprowadzać na nowo postępowania administracyjnego, ani prowadzić postępowania dowodowego. W postępowaniu w sprawie nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej (p. wyrok NSA z 22 stycznia 2015r. sygn. akt I OSK 1021/13, LEX 1655816). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Zatem przedmiotem niniejszego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta decyzją Wójta Gminy w Ż. z dnia 5 czerwca 2007r. w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Słusznie uznał Sąd I instancji, że zgromadzony w rozpatrywanej sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, nie wymagał uzupełnienia, nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów k.p.a.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny uznał powyższy zarzut skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwiony. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, nie zachodzi brak możliwości przeprowadzenia kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, a ustalony w sprawie stan faktyczny został prawidłowo oceniony przez Sąd I instancji. Okoliczność płacenia podatku leśnego przez skarżącego kasacyjnie, nie świadczy o tym, że wycięte drzewa rosły na tej części działki, która w ocenie jej właściciela stanowiła las. Organ oraz Sąd oparł się na wypisie z rejestru gruntów, z którego wynika, że działki, z których wycięto drzewa stanowiły działki rolne. Należy podzielić przy tym stanowisko, że nie zachodziła potrzeba ustalania w postępowaniu nieważnościowym dokąd sięgały korzenie wyciętych drzew. Również postanowienie Prokuratury Rejonowej w Ż. wydane w sprawie ... w dniu 29 czerwca 2005r., umarzające postępowanie nie stanowi dowodu, że wycięte zostały drzewa w lesie, w rozumieniu ustawy o lasach. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, postanowienie Prokuratora Rejonowego nie jest decyzją administracyjną, wobec czego jego wydanie nie stanowiło przesłanki nieważnościowej z art. 156 § pkt 4 k.p.a.

Należy także podkreślić, że sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta, co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 listopada 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej in merito. Nietrafny jest zatem zarzut, że Sąd I instancji nie dokonał własnych ustaleń i oceny.

Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a, zgodnie z którym wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. O naruszeniu tego przepisu można mówić, gdy pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – Sąd nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów Sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (p. wyrok NSA z dnia 17 października 2006r., sygn. akt FKS 56/06). Taki stan rzeczy w niniejszej sprawie nie zachodzi. Natomiast podważanie przez skarżącego kasacyjnie zaakceptowanego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy, nie może być skutecznie dokonane za pomocą naruszenia art. 134 i art. 135 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie naruszył przepisów art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 134 i 135 p.p.s.a. we wskazany w skardze kasacyjnej sposób. Sąd ocenił zasadność zastosowania przez organ powołanych przepisów k.p.a., czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, 78 oraz 80 k.p.a., przejawiający się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organów, nie zastosował środka określonego w ustawie, tj. art. 156 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł zastosować art. 156 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Organy orzekające w postępowaniu nadzwyczajnym uznały, że nie zachodzą przesłanki nieważnościowe, wymienione w art. 156 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 5 czerwca 2013r. w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. Sąd I instancji podzielił to stanowisko, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skoro nie wystąpiły przesłanki nieważnościowe przy wydaniu decyzji z dnia 5 czerwca 2013r., a zachodziły przesłanki podmiotowe bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, to zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. jest całkowicie nieuprawniony.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za nieusprawiedliwiony także zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 19 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. przejawiający się, zdaniem autora skargi kasacyjnej w tym, że WSA nie dokonał właściwej analizy treści wskazanych norm prawnych w zakresie, w jakim odnoszą się one do realiów niniejszej sprawy, w szczególności nie uwzględniając faktu, iż w niniejszej sprawie zainicjowane postępowanie o wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za nielegalne wycięcie drzew w ogóle nie powinno było być wszczęte przez Wójta Gminy Ż. W ocenie skarżącego kasacyjnie, także decyzja o umorzeniu postępowania nie powinna być skierowana do B. M.-S., gdyż w myśl treści art. 28 k.p.a., skarżący nie powinien być stroną tego postępowania, a w konsekwencji, na mocy art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., WSA powinien stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji SKO w Z. G. z dnia 11 grudnia 2014r.

Zaskarżona decyzja z dnia 11 grudnia 2014r. była prawidłowo skierowana do B. M.-S., ponieważ był on stroną postępowania zwykłego, zakończonego decyzją z dnia 5 czerwca 2007r., on zainicjował postępowanie nieważnościowe, które zakończone było w administracyjnym toku postępowania decyzją z dnia 11 grudnia 2014r. Nie było zatem żadnych podstaw do stwierdzenia przez Sąd I instancji nieważności tej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. G. na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. z przyczyn wskazanych przez autora skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 83 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody w zw. z art. 19 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, iż na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody organem właściwym do wydania decyzji w sprawie wymierzenia skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej za nielegalne wycięcie drzew, a następnie umorzenie przedmiotowego postępowania należało uznać Wójta Gminy w Ż. – jest nieusprawiedliwiony. Zarzutem naruszenia tego przepisu prawa materialnego, nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez wojewódzki sąd administracyjny stanu faktycznego, z którego wynika, że drzewa zostały wycięte z działki o charakterze rolnym i właściwym do wydania decyzji był, zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody Wójt Gminy. W sprawie nie miał zastosowania art. 83 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, wobec czego nie mógł być przez Sąd I instancji naruszony.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.