II SA/Gd 128/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-06-23	
Data wpływu	2021-03-04	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Dariusz Kurkiewicz
Diana Trzcińska
Magdalena Dobek-Rak /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II OSK  2131/21	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1332; art. 5 ust. 1 pkt 9; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi G. U. na decyzję Wojewody z dnia 22 grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zmiany decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza na rzecz skarżącej G. U od Wojewody kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
G. U. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody, którą uchylono decyzję Starosty z dnia 25 czerwca 2020 r., nr [..], o odmowie uchylenia decyzji Starosty z dnia 6 września 2018 r., nr [..], stwierdzono wydanie decyzji z dnia 6 września 2018 r., nr [..] z naruszeniem prawa nie uchylając jej z uwagi na fakt, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia 4 lipca 2018 r., nr [..], Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. pozwolenia na budowę infrastruktury komunikacyjnej i technicznej: parkingu, drogi wewnętrznej oraz instalacji zewnętrznych: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej i wodociągowej. Przebieg inwestycji obejmował działkę nr [..], obręb ewidencyjny [.]., jednostka ewidencyjna Miasto P.

Decyzją z dnia 6 września 2018 r., nr [..], Starosta orzekł o zmianie w części decyzji własnej z dnia 4 lipca 2018 r., nr [..], w zakresie zgodnym z projektem budowlanym zamiennym – zmiana zagospodarowania działki – rozbudowa centrum dystrybucyjnego A. o budynek hali magazynowej z zespołem socjalno-biurowym wraz z instalacjami wewnętrznymi: wody, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, wentylacji, c.o., elektrycznej i gazu oraz budowa infrastruktury komunikacyjnej i technicznej: drogi wewnętrznej, parkingów, chodników, placów manewrowych i instalacji zewnętrznych: kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej, wodociągowej, elektrycznej i gazu w P. Przebieg inwestycji obejmuje dz. nr [..], obręb ewidencyjny [..], jednostka ewidencyjna Miasto P. [..]. W decyzji wskazano, że pozostałe warunki zawarte w decyzji z dnia 4 lipca 2018 r. pozostały bez zmian.

G. U., właścicielka działki nr [..] bezpośrednio sąsiadującej z działka zainwestowaną nr [..], w dniu 29 listopada 2018 r. złożyła podanie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty z dnia 4 lipca 2018 r., nr [..], udzielającą pozwolenia na budowę infrastruktury komunikacyjnej i technicznej, zmienionej decyzją tego organu z dnia 6 września 2018 r. w zakresie prowadzącym do zatwierdzenia projektu zamiennego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę centrum dystrybucyjnego i budynku magazynowego przez A. w G.

Postanowieniem z dnia 28 stycznia 2019 r. Starosta wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Starosty nr [..] z dnia 4 lipca 2018 r., zmienionej w części ostateczną decyzją Starosty nr [..] z dnia 6 września 2018 r.

Decyzją z dnia 25 kwietnia 2019 r., nr [..], Starosta, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia własnych decyzji: nr [..] z dnia 4 lipca 2018 r., oraz decyzji nr [..] z dnia 6 września 2018 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wnioskodawczyni nie posiada interesu prawnego w sprawie, zakończonej decyzją nr [..] oraz decyzją nr [..], w związku z czym nie przysługuje jej przymiot strony w postępowaniach administracyjnych zakończonych wydaniem wskazanych decyzji. Organ stwierdził bowiem, że projektowana inwestycja nie oddziałuje na będącą własnością skarżącej nieruchomość.

Rozpoznając odwołanie G. U. Wojewoda decyzją z dnia 10 grudnia 2019 r., nr [..], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując, że organ ten w sposób niedopuszczalny przeprowadził jedno postępowanie w trybie wznowieniowym w odniesieniu do dwóch decyzji ostatecznych, podczas gdy dla każdej z tych decyzji kontrola w trybie nadzwyczajnym powinna się odbyć osobno i dla każdej z nich powinno zostać wydane indywidualne rozstrzygnięcie.

Postanowieniem z dnia 14 lutego 2020 r. Starosta wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją z dnia 6 września 2018 r. nr [..], zmieniającą w części decyzję z dnia 4 lipca 2018 r.

Decyzją z dnia 25 czerwca 2020 r., nr [..], Starosta odmówił uchylenia własnej decyzji nr [..] z dnia 6 września 2018 r. W motywach rozstrzygnięcia organ stwierdził, iż zaprojektowana rozbudowa hali nie narusza żadnych przepisów technicznych, w szczególności przepisów dotyczących zacieniania i przesłaniania, jak również przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej.

Rozpoznając odwołanie G. U. decyzją z dnia 22 grudnia 2020 r., nr [..], Wojewoda: 1. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty nr [..] z dnia 25 czerwca 2020 r., 2. stwierdził wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa z uwagi na brak udziału wszystkich stron w postępowaniu, 3. nie uchylił decyzji Starosty z dnia 6 września 2018 r., nr [..], z uwagi na fakt, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że skarżącej przysługuje status strony w postępowaniu zatwierdzającym projekt budowlany zamienny. Organ podzielił w tym względzie stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym właściciel nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji może być uczestnikiem tego postępowania bez konieczności wykazywania naruszenia przepisów. Organ wskazał, że właściciel działki sąsiedniej staje się uczestnikiem postępowania w celu obrony swoich interesów związanych z oddziaływaniem planowanego obiektu m.in. po to, aby mieć możliwość wykazania spodziewanego oddziaływania. Organ podkreślił, że ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje cały szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w jego otoczeniu i nie może ograniczać się do kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie usytuowania obiektu na działce. Zauważono, że na nieruchomości skarżącej nie występują obecnie żadne zabudowania, jednak przyszły sposób zainwestowania działki skarżącej może być uzależniony od przyjętych rozwiązań projektowych zaplanowanej hali.

Niezależnie od tego organ II instancji uznał, że zatwierdzony projekt budowlany zamienny odpowiada prawu. Spełnione zostały przede wszystkim wymagania przepisów przeciwpożarowych, z których skarżąca wywodzi swój interes prawny. Organ powołał się na przepisy § 271 i 272 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazując, że minimalna odległość od działki skarżącej, z jaką powinien zostać usytuowany budynek projektowy to 7,5 m. Inwestor odsuwając budynek na odległość 10,58 m i dalej, wymóg ten spełnił z naddatkiem, a skarżąca będzie mogła z tej okoliczności skorzystać w swoich przyszłych ewentualnych planach inwestycyjnych.

Organ wskazał, że obawy skarżącej co do sprawności przewidzianej w projekcie instalacji stałych urządzeń gaśniczych wodnych, wobec spoczywających na właścicielu zaprojektowanego obiektu obowiązkach wynikających wprost z obowiązujących przepisów, nie mają żadnych podstaw i nie mogą wpłynąć na podjęte rozstrzygnięcie.

Odnosząc się do kwestii przesłaniania i zacieniania, organ stwierdził, że regulacje zarówno § 60 ust. 1, jak i 13 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w omawianej sprawie nie tylko nie zostały naruszone, ale też nie miały zastosowania. W przedmiotowej sprawie, działka skarżącej leży w tej samej jednostce planistycznej, co działka inwestora. Jak ustalono w toku postępowania administracyjnego, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tereny oznaczone symbolem 4.U,P przeznaczone zostały pod zabudowę usługową, obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. W tej sytuacji na nieruchomości skarżącej nie mogą powstać ani pokoje mieszkalne, ani pomieszczenia przeznaczone do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, przedszkolu czy szkole. Skoro zatem na działce skarżącej prawo miejscowe nie zezwala na realizację pomieszczeń, o których mowa w § 60 ust. 1 rozporządzenia, norma ta nie ma zastosowania.

Kolejno w kwestii zacienienia organ zwrócił uwagę na okoliczność, że na działce skarżącej w miejscu, gdzie nieruchomość graniczy z planowaną inwestycją nie występuje jeszcze żadna zabudowa, oraz powołał się na stanowisko NSA, zgodnie z którym "w przypadku, gdy przesłaniający obiekt jest niższy niż 35m [...], przepis § 13 rozporządzenia musi być wykładany ściśle i nie może być stosowany, gdy działka sąsiednia jest niezabudowana" oraz że przepis § 13 rozporządzenia "umożliwia przeprowadzenie konkretnych obliczeń w odniesieniu do konkretnie istniejącego okna zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi. Bez tego koniecznego elementu nie można zatem wyznaczyć odległości projektowanego budynku od "innego budynku", który w niniejszej sprawie nie istnieje" (wyrok NSA z dnia 24.02.2015 r., II OSK 1773/13). Odwołując się do treści § 13 rozporządzenia oraz faktu, iż projektowany budynek będzie miał wysokość 21,06 m – czyli będzie niższy niż 35 m – oraz do wskazanego stanowiska NSA, organ uznał, że brak jest podstaw do kwestionowania planowanej zabudowy w kontekście przesłaniania.

Odnosząc się do zarzutu niepowołania przez organ I instancji biegłego, Wojewoda wskazał, że spór co do określenia obszaru oddziaływania jest sporem o interpretację przepisu prawa.

Analizując podstawę prawną podjętej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, Wojewoda stwierdził, że tryb, w jakim Starosta udzielił pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na rozbudowie centrum dystrybucyjnego A. o budynek hali magazynowej z zespołem socjalno-biurowym wraz z infrastrukturą towarzyszącą, był niewłaściwy. Projekt tej inwestycji został bowiem zatwierdzony jako projekt zamienny w stosunku do projektu, który swoim zakresem obejmował jedynie układ komunikacyjny i część infrastruktury. Powiązanie podmiotowe obu inwestycji ogranicza się jedynie do działki ewidencyjnej, na jakiej prowadzone mają być obie inwestycje. Organ zwrócił uwagę, że projekt zamienny obejmował inny, znacznie większy obszar tej działki niż ten, który był przedmiotem opracowania w projekcie "pierwotnym". Organ wyjaśnił, że zastosowanie przepisu art. 36a Prawa budowlanego nie może prowadzić do wybudowania innego obiektu, chociażby jego przeznaczenie było podobne lub nawet identyczne. Tymczasem pozwolenie podstawowe wcale nie przewidywało obiektów kubaturowych. Pomimo tego organ odwoławczy stwierdził, że dostrzeżone uchybienie w zakresie trybu procedowania dostrzeżone zostało w procedurze kontroli decyzji Starosty z dnia 6 września 2018 r. prowadzonej w trybie nadzwyczajnym. Dlatego mając na uwadze zasadę trwałości decyzji ostatecznych, organom orzekającym w takiej sprawie nie powinno umknąć, że decyzja o zmianie pozwolenia na budowę jest decyzją uprawniającą do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych objętych przedmiotową zmianą. W opinii Wojewody samo rozpoznanie sprawy w niewłaściwym trybie nie stanowi w tym przypadku wystarczającej podstawy do uchylenia decyzji w procedurze wznowieniowej, wszczętej z przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., chyba że prowadziłoby do pozbawienia strony możności obrony jej praw i w rezultacie wprowadzało trwałe dla niej niedopuszczalne ograniczenia. Tymczasem okoliczności takich Wojewoda w kontrolowanej sprawie nie dostrzegł. Organ odnotował, że zgodnie z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu zmian. W omawianej sprawie zakres stosowania art. 32-35 był taki sam jak w procedurze prowadzącej do wydania pozwolenia na budowę w trybie art. 28 ust. 1. Zgodnie zaś z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w razie spełnienia odnośnych wymagań, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Analiza kontrolowanej dokumentacji wykazała, że zatwierdzony projekt rozbudowy centrum dystrybucyjnego A. odpowiada prawu, i dlatego nie ma podstaw do uchylenia decyzji Starosty nr [..] z 6 września 2018 r., gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, czyli zatwierdzająca i pozwalająca na realizację inwestycji. Ze względu na charakter przedsięwzięcia nie można stwierdzić, że spowoduje ono jakiekolwiek ograniczenia w gospodarowaniu nieruchomością skarżącej. Stwierdzone przez organ II instancji uchybienia mają charakter proceduralny i ograniczeń takich nie wprowadzają.

W skardze na powyższą G. U. zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania administracyjnego w sposób mający wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj.:

a. art. 146 § 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji, kiedy niedopuszczalne jest:

i. wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę naruszającej poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zakresie dostępu do światła słonecznego oraz w zakresie odległości przyszłej zabudowy od granicy działki budowlanej,

ii. wydanie decyzji zmieniającej decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę parkingu z infrastrukturą inżynieryjno-techniczną na obiekt obejmujący wielkokubaturową halę magazynową z zapleczem socjalnym,

b. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. i art. 84 § 1 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa, pomimo obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wniosku strony w tym względzie oraz sporu stron co do obszaru i zakresu oddziaływania inwestycji A. na działkę sąsiednią skarżącej w zakresie jej zacienienia i ograniczenia zabudowy w stosunku do granicy działki budowlanej,

2. przepisów Prawa budowlanego w sposób mający wpływ na treść zaskarżonej decyzji:

a. art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1393 ze zm.) przez zatwierdzenie projektu budowlanego (zamiennego) i udzielenie pozwolenia na budowę, naruszającego występujące w obszarze oddziaływania obiektu A., uzasadnione interesy G. U. w zakresie dostępu jej działki do światła słonecznego oraz w zakresie możliwości zabudowy tej działki w odpowiedniej odległości od granicy działki budowlanej,

b. art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego przez zmianę decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, na zupełnie inny obiekt budowlany niż objęty pierwotną (zmienioną) decyzją, bez zachowania tożsamości inwestycji.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania. Przy tym skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w przedmiotowej sprawie nie wyjaśniono właściwie, czy ze względu na wpływ inwestycji A. na działkę skarżącej, pozwolenie zamienne było dopuszczalne, ze względu na brak poszanowania uzasadnionego interesu G. U. w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Nadto pominięto, że pozwolenie zamienne nie mogło być wydane ze względu na brak "tożsamości" inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie zamienne, w stosunku do pierwotnego pozwolenia na budowę. Skarżąca podniosła, że w świetle przedłożonych przez nią opinii architektonicznych, pomimo zachowania odległości zabudowy od granicy działki, przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), budynek wznoszony przez A. na działce nr [..] oddziałuje na działkę nr [..] w ten sposób, że ogranicza możliwość jej zabudowy w odległościach przewidzianych w tym rozporządzeniu od granicy działki, a ponadto powoduje zacienienie części działki nr [..]. W związku ze sprzecznymi stanowiskami stron popartymi opiniami projektantów, jedynym środkiem dowodowym do wyjaśnienia kwestii obszaru i zakresu oddziaływania inwestycji A. była opinia biegłego z zakresu budownictwa w trybie art. 84 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 14 kwietnia 2021 r. uczestnik postępowania A. wniosła o oddalenie skargi oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, tj. stwierdzeniu czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu wpływającym na wynik sprawy. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego oraz na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga danej sprawy administracyjnej a ocenia jedynie, czy postępowanie przed organami przeprowadzono prawidłowo i czy wydany akt pozostaje w zgodzie z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego podejmowania.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewody, który uchylił decyzję Starosty z dnia 25 czerwca 2020 r., nr [..] i orzekł merytorycznie o odmowie uchylenia decyzji tego organu z dnia 6 września 2018 r., nr [..], o zmianie decyzji Starosty z dnia 4 lipca 2018 r. w zakresie zagospodarowania działki poprzez rozbudowę centrum dystrybucyjnego A. o budynek hali magazynowej z zespołem socjalno – biurowym wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz budowę infrastruktury komunikacyjnej i technicznej w P. na działce nr [..]. Organ stwierdził jednocześnie, że decyzja Starosty z dnia 6 września 2018 r. została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na brak udziału wszystkich stron postępowania. Organ odwoławczy nie uchylił jednak decyzji z dnia 6 września 2018 r. stwierdzając, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadającą w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Przeprowadzona przez Sąd, w wyżej określonych granicach kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, wykazała, że narusza ona przepisy postępowania oraz przepisy Prawa budowlanego stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z tego powodu Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Zaskarżona decyzja wydana została w toku postępowania wznowionego w sprawie zakończonej wydaniem ostatecznej decyzji Starosty z dnia 6 września 2018 r. o zmianie w części decyzji własnej z dnia 4 lipca 2018 r., nr [..], w zakresie zgodnym z projektem budowlanym zamiennym – zmiana zagospodarowania działki – rozbudowa centrum dystrybucyjnego A. o budynek hali magazynowej z zespołem socjalno-biurowym wraz z instalacjami wewnętrznymi: wody, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, wentylacji, c.o., elektrycznej i gazu oraz budowa infrastruktury komunikacyjnej i technicznej: drogi wewnętrznej, parkingów, chodników, placów manewrowych i instalacji zewnętrznych: kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej, wodociągowej, elektrycznej i gazu w P. na działce nr [..]. W decyzji wskazano, że pozostałe warunki określone w decyzji Starosty z dnia 4 lipca 2018 r. o pozwoleniu na budowę infrastruktury komunikacyjnej i technicznej pozostały bez zmian.

Kontrolowane postępowanie prowadzone było w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego służącym weryfikacji decyzji ostatecznych. W myśl art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli, zachodzą określone w nim przesłanki, m.in. gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (pkt 4), tak jak w niniejszej sprawie. Nadto, przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego określają przepisy art. 145a § 1 i 145b § 1 k.p.a.

Z akt sprawy wynika, że Starosta w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną z dnia 6 września 2018 r. wznowił postępowanie administracyjne, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., z powodu pozbawienia skarżącej G. U. – właścicielki działki nr [..] sąsiadującej bezpośrednio z terenem działki zainwestowanej nr [..]. Następnie decyzją z dnia 25 czerwca 2020 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., Starosta odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 6 września 2018 r. uznając, że wnioskodawczyni nie ma statusu strony w zakończonym postępowaniu, albowiem inwestycja na działce nr [..] nie oddziałuje na jej nieruchomość w sposób wprowadzający jakiekolwiek prawne ograniczenia w korzystaniu z niej.

W zaskarżonej decyzji Wojewoda uchylił decyzję Starosty uznając, że już sam fakt normatywnego oddziaływania na działkę wnioskodawczyni kreuje jej uprawnienie do uczestnictwa w postępowaniu w sprawie zmiany pozwolenia na budowę na działce nr [..]. Pozbawienie jej udziału w tym postępowaniu dawało podstawy do jego wznowienia w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i ponownego rozstrzygnięcia w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę. Efektem powtórnie przeprowadzonej kontroli projektu budowlanego zamiennego obejmującego rozbudowę centrum dystrybucyjnego A. o budynek hali magazynowej z zespołem socjalno – biurowym wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz budowę infrastruktury komunikacyjnej i technicznej było odstąpienie przez Wojewodę od uchylenia decyzji Starosty z dnia 6 września 2018 r. i stwierdzenie, że wskutek wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W tej sytuacji Wojewoda poprzestał wyłącznie na stwierdzeniu, że decyzja z dnia 6 września 2018 r. wydana została z naruszeniem prawa, albowiem bezpodstawnie pozbawiono uczestnictwa w postępowaniu właścicielkę działki nr [..].

Przystępując do oceny legalności zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że instytucja wznowienia postępowania stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadą wskazaną enumeratywnie w k.p.a. Celem wznowienia postępowania jest sprawdzenie, czy któraś z tych wad postępowania nie wpłynęła na treść decyzji. Zaznaczyć trzeba jednak, że wszczęcie postępowania wznowieniowego nie przesądza jeszcze o treści nowego rozstrzygnięcia w sprawie. Dopiero wyniki postępowania przeprowadzonego w tym trybie pozwalają określić, czy wskazana na początku, jako podstawa wszczęcia postępowania, wada proceduralna rzeczywiście wystąpiła, oraz czy wystąpienie tej wady miało wpływ na treść rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie.

Stosownie do ustaleń organ podejmuje jedno z rozstrzygnięć określonych w art. 151 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Jednocześnie ustawodawca w art. 151 § 2 k.p.a. przewidział rozstrzygnięcie podejmowane w sytuacji wystąpienia negatywnych przesłanek uchylenia decyzji ostatecznej, mimo zaistnienia przesłanek wznowieniowych, z których skorzystał w niniejszej sprawie Wojewoda. Przepis ten stanowi bowiem, że gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Natomiast w myśl art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Z powyższego wynika, że jeżeli we wznowionym postępowaniu organ stwierdzi wystąpienie przesłanek wznowieniowych przy jednoczesnym wystąpieniu przesłanek negatywnych z art. 146 k.p.a., to wyda decyzję, w której stwierdzi, że decyzja będąca przedmiotem postępowania wznowieniowego została wydana z naruszeniem prawa i wskaże konkretne okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Z taką sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie.

W ocenie Sądu jednak, odmowa uchylenia decyzji Starosty z dnia 6 września 2018 r. z powołaniem się przez Wojewodę na negatywną przesłankę z art. 146 § 2 k.p.a. w związku z art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333), zwanej dalej Prawem budowlanym, jest wadliwa.

Analizując okoliczności faktyczne niniejszej sprawy w pierwszej kolejności Sąd uznał, że Wojewoda prawidłowo, wbrew błędnemu stanowisku Starosty, stwierdził, że skarżąca jako właścicielka działki nr [..] bezpośrednio sąsiadującej z działką zainwestowaną nr [..], powinna być stroną postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę. Przymiot strony w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym pozwolenia na budowę musiał być oceniony na podstawie art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333), zwanej dalej Prawem budowlanym, co wymaga uwzględnienia konkretnych rozwiązań projektowych. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu rozumianego, zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Podkreślić przy tym należy, że obszar oddziaływania obiektu budowlanego to teren, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa. Przymiot strony w prawie budowlanym nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. Obszar oddziaływania obiektu nie może być zatem utożsamiany tylko i wyłącznie z brakiem zachowania przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi czy z zakresu ochrony środowiska. Obiekt budowlany może bowiem wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza jednak, że jego realizacja jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi i co za tym idzie, że nie można będzie uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013 r., II OSK 332/2012, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 kwietnia 2015 r., II SA/Gd 825/14, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Bezspornym w okolicznościach niniejszej sprawy jest, że inwestycja objęta zmienionym pozwoleniem na budowę z dnia 6 września 2018 r. zlokalizowana jest na działce nr [..] bezpośrednio sąsiadującej z działką skarżącej nr [..], na której wybudowany jest budynek hali stacji serwisowej samochodów ciężarowych TIR. Należało podzielić stanowisko Wojewody, że zarówno przeznaczenie, jak i położenie objętego zmienionym pozwoleniem na budowę budynku hali magazynowej rozbudowywanego o nowe pomieszczenia magazynowe i socjalno – biurowe wraz z infrastrukturą komunikacyjną i techniczną, wpływają na sposób wykonywania prawa własności przez skarżącą, determinując jej możliwości inwestycyjne. Jak trafnie zwrócił uwagę Wojewoda, przyszły sposób zainwestowania działki skarżącej, która deklaruje chęć rozbudowy aktualnie istniejącego na działce budynku, może być uzależniony od przyjętych rozwiązań projektowych hali magazynowej A.

W tej sytuacji okoliczność, że nowa zabudowa magazynowa na działce nr [..] spełnia wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065), zwanego dalej rozporządzeniem, w zakresie odległości projektowanego budynku od granicy z działką skarżącej czy w zakresie wymogów ochrony przeciwpożarowej, nie wyklucza skarżącej jako strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na jej budowę. Okoliczność ta przemawiać może jedynie za tym, że projektowana inwestycja pozostanie zgodna z przepisami, ale nie uzasadnia twierdzenia, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Z dokumentacji projektowej hali magazynowej wynika, że istniejący na działce nr [..] budynek produkcyjny jest oddalony od rozbudowywanej hali o 27 m, a najmniejsza odległość ściany zewnętrznej od granicy działki nr [..] wynosi 10,58 m. Ten parametr czyni zadość zarówno wymogom § 12 ust. 1 rozporządzenia, jak i § 271 ust. 1 i ust. 7 rozporządzenia. Biorąc pod uwagę parametry hali magazynowej, zaprojektowanej jako budynek jednokondygnacyjny, stanowiący jedną strefę pożarową, o gęstości obciążenia ogniowego Q>4000 MJ/m2, wyposażony w stałe samoczynne urządzenia gaśnicze wodne, odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędących ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej(E), określoną w § 216 ust. 1 w 5 kolumnie tabeli, nie powinna być mniejsza niż 15 m (20 m zmniejszone o 25%). Powyższy parametr dotyczy odległości pomiędzy ścianami budynków usytuowanych na różnych działkach. Jeśli zatem budynek hali magazynowej został usytuowany na działce nr [..] w odległości 10,58 m od granicy z działką nr [..], oznacza to, że ewentualna rozbudowa budynku na działce nr [..] na wysokości hali będzie musiała dostosować się do warunków zabudowy istniejących na działce nr [..] wynikających z zatwierdzonego decyzją z dnia 6 września 2018 r. projektu budowlanego zamiennego. W tych okolicznościach budynek na działce nr [..] będzie mógł być usytuowany w minimalnej odległości 4,42 m od granicy z działką nr [..]. Przy tym podkreślić należy, wbrew twierdzeniom Wojewody, że ze względu na charakter działki nr [..] jako działki zabudowanej (w ewidencji gruntów oznaczona symbolem "Bi" - inne tereny zabudowane i "Tr" – tereny różne) w niniejszej sprawie nie mogły znaleźć zastosowania przepisy § 272 ust. 1 rozporządzenia, które uzasadniałyby zachowanie wymogu odległości pomiędzy ścianami budynków wynoszącego 7,5 m.

Natomiast, o ile należy zgodzić się z Wojewodą co do braku możliwości zastosowania przy ocenie wpływu inwestycji na działce nr [..] przepisu § 60 rozporządzenia regulującego wymogi w zakresie minimalnego czasu nasłonecznienia pomieszczeń, całkowicie odbiegających funkcją i przeznaczeniem od tych, które mogą być zrealizowane na działkach nr [..] i [..] zgodnie z obowiązującym planem miejscowym, o tyle nie można zaakceptować takiego wykluczenia w odniesieniu do § 13 rozporządzenia odnoszącego się do zapewnienia wymagań w zakresie naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w rozumieniu § 4 rozporządzenia oraz pominięcia analizy spełnienia wymogów § 57 rozporządzenia.

Organ odwoławczy zobowiązany był ocenić, na podstawie części opisowej i rysunkowej projektu, czy dojdzie do poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawo budowlane), ze szczególnym uwzględnieniem przepisów dotyczących "przesłaniania i zacieniania" określonych w § 13 i § 57 rozporządzenia. Projektowana zabudowa winna bowiem spełniać wymogi oświetlenia i nasłonecznienia zawarte w § 13 i § 57 rozporządzenia, określone dla budynku projektowanego i istniejącej zabudowy w sąsiedztwie oraz możliwej zabudowy przyszłej. Poprzestanie bowiem wyłącznie na weryfikacji wskazanych wymogów w kontekście zabudowy istniejącej nie zapewni poszanowania zasady równej ochrony prawa własności, albowiem może doprowadzić do preferowania tego z właścicieli dwóch sąsiednich nieruchomości, który pierwszy przystąpi do inwestowania. Uprzywilejowanie pierwszego inwestora polega na tym, że inwestując w sąsiedztwie nieruchomości nie będzie ograniczony warunkami stawianymi w § 13 rozporządzenia, lecz tylko warunkami stawianymi co do odległości budynku od granicy nieruchomości w § 12 tego rozporządzenia. Może to doprowadzić do szerszego ograniczenia prawa własności właściciela nieruchomości sąsiedniej, który budując później, nie będzie mógł zbudować w takiej samej odległości, zgodnej z warunkami § 12, od granicy nieruchomości. Zasada równej ochrony prawa własności wymaga, aby każdy właściciel nieruchomości w procesie inwestycyjnym w miarę możliwości miał takie same prawa. Poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich w procesie uzyskiwania pozwolenia na budowę wymaga oceny możliwości zabudowy działki sąsiedniej w zgodzie z przywołanymi wyżej przepisami rozporządzenia. W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że zawarte w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich powinno być interpretowane w sposób obiektywny, tj. zgodnie z regulującymi proces inwestycyjny przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a ponadto uregulowaniami konstytucyjnymi oraz przepisami prawa cywilnego, w głównej mierze tzw. prawa sąsiedzkiego. Akcentuje się przy tym, że poszanowanie interesów osób trzecich polega na umożliwieniu tym podmiotom skorzystania z prawa zabudowy w takim zakresie, w jakim przysługuje ono inwestorowi. Wiąże się to z potrzebą dokonywania wyważenia interesów inwestora i właścicieli sąsiednich działek, co wymaga uwzględnienia istniejącej zabudowy oraz możliwości zabudowy działek w przyszłości (por. wyroki NSA z 25 czerwca 2009 r., II OSK 1277/08; z 17 kwietnia 2014 r., II OSK 2816/12; z 23 lipca 2015 r., II OSK 3090/13; A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016, s. 129).

O ile braki w analizie przesłaniania i zacieniania nie miały wpływu na ocenę interesu prawnego skarżącej jako strony postępowania, o tyle mają znaczenie dla oceny inwestycji z punktu widzenia spełnienia wymogów art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. W sytuacji bowiem, gdy w toku postępowania przedstawiono dwie sprzeczne analizy w zakresie spełnienia wymogów nasłonecznienia z § 13 rozporządzenia, oparte na różnych parametrach odległości, poczynienie wiarygodnych ustaleń w tym zakresie uzależnione było od wyjaśnienia rozbieżności, niewykluczone, w oparciu o niezależną opinię umożliwiającą rozsądzenie, czy rozwiązania projektowe zastosowane dla hali magazynowej zapewnią poszanowanie chronionych prawem interesów skarżącej.

Po prawidłowym zweryfikowaniu statusu skarżącego jako strony we wznowionym postępowaniu Wojewoda przystąpił do ponownego rozpoznania i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy pozwolenia na budowę budynku na działkach nr [..], stosując przepisy prawa materialnego, które obowiązywały w dniu orzekania. Pomimo tego, że stwierdził wadliwe zastosowanie materialnoprawnego trybu zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę przewidzianego w art. 36a Prawa budowlanego, to uznał jednak, że nie przesądza to o wadliwości decyzji, która musiałaby skutkować jej uchyleniem. Stanowiska tego Sąd zaakceptować nie mógł.

Zgodnie z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, stanowiącego podstawę prawną decyzji Starosty z dnia 6 września 2018 r., istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Swego rodzaju definicję istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego zawiera art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, w którym wymieniono odstępstwa, których wystąpienie wyklucza zakwalifikowanie ich do nieistotnych. Przepis ten udziela jednakże jedynie odpowiedzi na pytanie, jakie odstępstwa od projektu mają charakter na tyle mało istotny, że nie wymagają uruchamiania procedury zmiany udzielonego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, nie sposób jednakże w oparciu o jego treść ustalić, gdzie przebiega granica pomiędzy taką zmianą zamierzeń budowlanych inwestora, która będzie mogła zostać legalnie przeprowadzona w drodze instytucji zmiany udzielonego pozwolenia na budowę, a zmianą będącą de facto podjęciem nowej inwestycji uzasadniającej uzyskanie nowego pozwolenia na budowę, a nie zmienianie pozwolenia dotychczasowego.

W prawie budowlanym obowiązuje generalna zasada, iż roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Przepis art. 36a Prawa budowlanego reguluje zarówno tryb postępowania, jak i materialnoprawne przesłanki zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego, precyzując jednocześnie, co należy rozumieć przez istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Przepis ten ma niewątpliwie na celu przyspieszenie procesu inwestycyjnego przez ułatwienie inwestorowi dokonania zmian w projekcie budowlanym, który został już zatwierdzony, bez konieczności ponownego wszczynania skomplikowanej i czasochłonnej procedury wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z powyższego wynika, że skoro przepis ten dotyczy odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, to odstępstwa te muszą być powiązane z dotychczasowym projektem, stanowić jego zmianę (modyfikację, przekształcenie, przeobrażenie, ewolucję, odmianę), a nie mogą prowadzić do powstania zupełnie nowej materii budowlanej, powiązanej z pierwotnym projektem tylko osobą inwestora i miejscem lokalizacji inwestycji. Odmienne wykładanie tych przepisów stanowiłoby ich nadużycie w celu obejścia wymogów związanych z uzyskaniem nowego pozwolenia na budowę.

Skoro postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę wszczynane jest w sprawie nowej w stosunku do rozstrzygniętej wcześniej decyzją o pozwoleniu na budowę i ograniczone merytorycznie tylko do zakresu dokonywanej zmiany projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę, to zakres zmian nie może prowadzić do powstania zupełnie nowego obiektu, albowiem w takiej sytuacji i wobec konieczności merytorycznego zweryfikowania całości projektu prowadziłoby to zniweczenia wszelkich korzyści wynikających z odrębnego procedowania w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę i stanowiłoby powtórzenie zwykłego postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Racjonalny ustawodawca nie ustawiałby zaś w ramach jednego aktu prawnego dwóch trybów postępowania służących temu samemu celowi.

Choć zbyt rygorystyczne i niemające ugruntowania w art. 36a Prawa budowlanego jest stanowisko, że dokonanie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę jest możliwe wyłącznie w przypadku tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, którego zamierzone odstępstwa dotyczą, to jednocześnie nie uzasadnia to przyjęcia za prawidłowe stanowiska, iż uprawnione jest wnioskowanie o takie zmiany pozwolenia na budowę, które powodują powstanie zupełnie nowego obiektu budowlanego. Przy tym nie przeczy to tezie, że art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego ani też żaden inny przepis nie wprowadza ograniczenia co do zakresu postulowanych zmian zatwierdzonego projektu budowlanego warunkujących zastosowanie możliwości zmiany decyzji.

Brak ograniczenia zakresu proponowanych zmian odnosi się bowiem właśnie do zatwierdzonego uprzednio projektu, a więc z samej istoty postępowania w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczyć może tylko takich odstępstw, które z jednej strony mają charakter istotny, a z drugiej nie stanowią o przedstawieniu przez inwestora zupełnie nowego zamierzenia inwestycyjnego.

Jak wskazano powyżej niedopuszczalne jest bowiem uzyskanie w trybie określonym w art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenia na przeprowadzenie nowej inwestycji odrębnej od uwzględnionej w ramach pierwotnego pozwolenia na budowę, natomiast jeśli wniosek inicjujący postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia faktycznie odnosi się jedynie, do nawet daleko idących, ale tylko zmian w zatwierdzonym uprzednio projekcie budowlanym, to brak jest ograniczeń co do zakresu postulowanych zmian.

Powyższe oznacza, że zasadny okazał się zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 36a Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie. Wnikliwa analiza dokumentacji projektowanej dotyczącej pozwolenia na budowę z dnia 4 lipca 2018 r. obejmującego budowę infrastruktury komunikacyjnej i technicznej na działce nr [..] z dokumentacją dotyczącą zmiany wskazanej decyzji polegającej na zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu pozwolenia na budowę decyzją z dnia 6 września 2018 r. prowadzi do wniosku, że projekt budowlany przedstawiony przez inwestora jako zamienny wraz z wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę z dnia 4 lipca 2018 r. dotyczy zamierzenia budowlanego zupełnie rożnego od objętego pierwotnym pozwoleniem na budowę z dnia 4 lipca 2018 r.

Projekt budowlany zatwierdzony decyzją z dnia 4 lipca 2018 r. obejmował budowę infrastruktury komunikacyjnej i technicznej: dwa parkingi dla samochodów ciężarowych (13 miejsc postojowych oraz 7 miejsc postojowych), drogę wewnętrzną stanowiącą dojazd do projektowanych parkingów) oraz infrastrukturę techniczną w obrębie projektowanego utwardzenia – wewnątrzzakładowe instalacje zewnętrzne. Natomiast projekt obejmujący zmianę decyzji z dnia 4 lipca 2018 r. przewiduje w ramach inwestycji: rozbudowę istniejącego budynku hali magazynowej o części: magazynową i dwie socjalno – biurowe, parkingi dla samochodów osobowych zaopatrzonych w kartę parkingową (12 i 8 miejsc postojowych), dwa parkingi dla samochodów ciężarowych (13 i 7 miejsc postojowych), drogę wewnętrzną, powierzchnie obsługi zaplecza, doki przeładunkowe i place manewrowe, infrastrukturę techniczną – rozbudowę wewnątrzzakładowych instalacji zewnętrznych. O zupełnej odrębności tego projektu od projektu pierwotnego świadczy jego zakres obejmujący kompleksowy plan rozbudowy istniejącego centrum dystrybucyjnego, na który składa się przede wszystkim budowa nowego budynku hali magazynowej wraz z dwoma kompleksami socjalno – biurowymi i towarzyszącymi im miejscami postojowymi dla samochodów osobowych zaopatrzonych w kartę parkingową. Powyższe potwierdza, że pierwotną inwestycję obejmującą wyłącznie budowę dwóch parkingów dla samochodów ciężarowych i drogi wewnętrznej wraz z towarzyszącą im infrastrukturą techniczną, zmieniono całkowicie poprzez wprowadzenie zabudowy związanej z rozbudową hali magazynowej o część magazynową oraz części socjalno – biurowe. Tak zasadniczą zmianę charakteru inwestycji potwierdza porównanie zestawień wskaźników liczbowych zagospodarowania działki ujawnione w projekcie pierwotnym i w projekcie zamiennym.

Zestawienie wszystkich wskazanych wyżej zmian pozwala stwierdzić, że w kontrolowanej sprawie zakres zmian wprowadzonych przez inwestora w związku z wnioskiem o zmianę udzielonego pozwolenia decyzją z dnia 4 lipca 2018 r. powoduje powstanie zupełnie nowej inwestycji. W rezultacie przedstawionych zmian naruszona została "tożsamość obiektu". O ile inwestor może na każdym etapie procesu inwestycyjnego zrezygnować z niektórych funkcji przewidzianych w pierwotnym pozwoleniu na budowę z uwagi na zmianę planów, to jednak nie powinien doprowadzić do powstania zupełnie nowej inwestycji budowlanej, powiązanej z pierwotnym obiektem jedynie osobą inwestora i miejscem realizacji. W przypadku przedmiotowej sprawy zakres zmian wprowadzony przez inwestora w związku z wnioskiem o zmianę udzielonego pozwolenia na budowę narusza dyspozycję art. 36a Prawa budowlanego, gdyż powoduje powstanie zupełnie nowej inwestycji.

W ocenie Sądu, w takim przypadku, w trybie art. 36a Prawa budowlanego, nie jest możliwe przyjęcie zmiany pozwolenia na budowę. Wobec tego stwierdzić należało, że wadliwa ocena skutków dostrzeżonego przez Wojewodę naruszenia art. 36a Prawa budowlanego doprowadziła we wznowionym postępowaniu do błędnego zastosowania art. 146 § 2 k.p.a. i stwierdzenia, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Przy tym wskazać należy, że treść art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego, który stanowi, że w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany, nie usprawiedliwia zatwierdzenia w trybie art. 36a Prawa budowlanego inwestycji zupełnie odmiennej od pierwotnej. Powyższe przepisy stosuje się bowiem do zmiany rozumianej zgodnie z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, a nie do zmian wykraczających poza zasadniczy zakres inwestycji w sposób prowadzący do utraty pierwotnego jej charakteru. W niniejszej sprawie charakter wprowadzonych zmian doprowadził w istocie do sytuacji, że to co w projekcie pierwotnym było zasadniczą treścią przedsięwzięcia w projekcie zmienionym nabrało charakteru wyłącznie elementów towarzyszących zasadniczemu zadaniu inwestycyjnemu w postaci rozbudowy centrum dystrybucyjnego o budynek hali magazynowej i zespołów socjalno – biurowych. Natomiast zmiany kwalifikowane jako istotne w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego nie mogą powodować jednak utraty pierwotnej tożsamości inwestycji. Wypaczenie pierwotnego charakteru inwestycji w niniejszej sprawie spowodowało niemożność zakwalifikowania wnioskowanych zmian do istotnych, a w konsekwencji odpowiedniego zastosowania do nich przepisów art. 32 – 35 Prawa budowlanego. W przeciwnym razie doszłoby do zaakceptowania obejścia przepisów regulujących cały proces udzielania pozwolenia na budowę dla nowej inwestycji.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pokt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody uznając, że w świetle dostrzeżonych nieprawidłowości organ ten ponownie orzekając w sprawie, w ramach posiadanych kompetencji, może załatwić sprawę rozstrzygając o losie decyzji Starosty z dnia 6 września 2018 r. adekwatne do ustalonych okoliczności faktycznych i prawnych w zgodzie z oceną prawną zawartą w niniejszym wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej od Wojewody kwotę 997 zł, na którą oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 500 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17, składa się wynagrodzenie adwokata w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).

Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie bowiem z treścią art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie procedowania w niniejszej sprawie stanowił zaś, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii oraz niemożność przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały powiadomione. Ponadto, dopuszczalność rozpoznania przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie powołanego wyżej przepisu potwierdza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale składu 7 sędziów z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 (dostępna na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).