II SA/Ke 345/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-08-02	
Data wpływu	2018-05-21	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach	
Sędziowie	Beata Ziomek
Dorota Chobian /sprawozdawca/
Sylwester Miziołek /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II OSK 3371/18	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302;  art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2017 nr 0 poz 1073;  art. 6 pkt 2, art. 2 pkt 5, art. 6 pkt 2; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2018r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.	
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...], po rozpatrzeniu odwołania K.K. oraz A. J. od decyzji Burmistrza Gminy z [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie sieci elektroenergetycznej w zakresie: budowy linii kablowych średniego napięcia SN 15kV, złącza kablowego średniego napięcia ZK SN 15kV, linii napowietrznych średniego napięcia SN 15kV, wykonania niezbędnych robót towarzyszących planowanej inwestycji, w ramach zadania pod nazwą: "PBW przebudowy sieci w celu przyłączenia (zwiększenia mocy) do sieci dystrybucyjnej zakładu produkcyjnego w miejscowości Włoszczowa przy ul. Młynarskiej 29, gm. Włoszczowa - RE Kielce", na podstawie art.138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium podało, że złożony w niniejszej sprawie przez inwestora PGE Dystrybucja S.A. Oddział Skarżysko-Kamienna wniosek spełnia wymogi wskazane w art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017 r., poz.1073), dalej u.p.z.p. Z dołączonych do wniosku map wynika, że zostały one przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i że określono na nich granice terenu objętego wnioskiem, jak też wskazano proponowany przebieg sieci elektroenergetycznej.

Planowane przedsięwzięcie stanowi inwestycję o znaczeniu lokalnym (gminnym), ponieważ objęty decyzją odcinek linii napowietrznej i kablowej średniego napięcia łączy dwie stacje transformatorowe wnętrzowe SN/nn 15/0,4kV "Włoszczowa Szkoła Rzemiosł Różnych" nr 8037 i "Włoszczowa WSS" nr 8100 i stanowi ciąg główny w zasilaniu miasta Włoszczowa.

Nie jest to przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wymagane byłoby wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto ze względu na swój charakter i lokalizację, nie stworzy negatywnych skutków przestrzennych, nie będzie naruszać wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy podkreślił, że planowana inwestycja mieści się w zakresie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121), dalej zwanej "u.g.n.", jako realizacja sieci elektroenergetycznej średniego napięcia, co powoduje, że spełniona jest pierwsza z przesłanek zakwalifikowania jej jako realizacji celu publicznego. Inwestycja spełnia również drugą z przesłanek, jaką jest określone w art. 2 pkt 5 ustawy działanie o znaczeniu lokalnym (gminnym). Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym do zadań własnych gminy, związanych z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty zalicza się również zaopatrzenie w energię elektryczną. Tym samym realizacja wnioskowanej inwestycji, służąca zasilaniu w energię elektryczną, jest działaniem o znaczeniu lokalnym (gminnym). Planowana inwestycja niezależnie od tego, do ilu odbiorców ma być dostarczona energia, należy do spraw najpowszechniej spotykanych, służących zaspokajaniu bieżących potrzeb ludności i niezbędnych dla funkcjonowania wspólnoty samorządowej. Nie może stać na przeszkodzie uznaniu za inwestycję celu publicznego to, że inwestycja w swym przebiegu obejmie wycinek terytorium gminy, a nie wszystkie lub większość położonych na jej terytorium nieruchomości.

Kolegium także zauważyło, że tytuł prawny do nieruchomości na cele budowlane jest przedmiotem badania dopiero na następnym etapie postępowania administracyjnego - wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem sprzeciw właściciela jednej z nieruchomości objętej wnioskiem, nie może stanowić przesłanki do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto decyzja została wydana po uzgodnieniu ze stosownymi organami.

Organ II instancji podkreślił, że skoro planowana inwestycja stanowi "przewody i urządzenia służące do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej", to z woli samego ustawodawcy realizować będzie cel publiczny. Będzie ona funkcjonowała w układzie sieci elektroenergetycznej jako instalacji połączonych i ze sobą współpracujących, będzie dostępna dla grupy osób, które spełniając konkretne warunki staną się jej użytkownikami. W konsekwencji, wbrew zarzutom, ustalenie lokalizacji konkretnej inwestycji - realizującej na mocy przepisu prawa cel publiczny i służącej lokalnej społeczności - musi nastąpić w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Kolegium także wskazało, że planowana inwestycja nie jest przyłączem, o jakim mowa w § 2 pkt 15 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego, które miałoby służyć jednemu odbiorcy. Wprawdzie umożliwia ona pobór energii przez zakład produkcyjny usytuowany przy ul. Młynarskiej 29 we Włoszczowie, jednak zakład ten (usytuowany m.in. na działkach 1701/4, 1701/3, 1701/4, 1701/5, 1701/8), nie jest jedynym odbiorcą tej sieci, bowiem sieć ta nie zaczyna się i nie kończy się przy tym zakładzie, lecz łączy dwie stacje transformatorowe i może służyć wszystkim odbiorcom posiadającym działki wzdłuż planowanej sieci średniego napięcia. Ponadto przedmiotowy odcinek linii napowietrznej średniego napięcia 15kV jest linią główną (magistralną), z której zasilana jest połowa miasta Włoszczowa i pełni również ważną role w istniejącej pierścieniowej sieci elektroenergetycznej jako zasilanie drugostronne w stanach awaryjnych

Zgodnie z definicją sieci zawartą w art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U.2017.220), sieci to instalacje połączone i współpracujące ze sobą, służące do przesyłania lub dystrybucji paliw lub energii, należące do przedsiębiorstwa energetycznego. W art. 3 pkt 11a i 11 b tej samej ustawy zdefiniowano pojęcie sieci przesyłowej i sieci dystrybucyjnej. Siecią przesyłową jest sieć elektroenergetyczna najwyższych lub wysokich napięć, za której ruch sieciowy jest odpowiedzialny operator systemu przesyłowego, natomiast siecią dystrybucyjną - sieć elektroenergetyczna wysokich, średnich i niskich napięć, za której ruch sieciowy jest odpowiedzialny operator systemu dystrybucyjnego.

Wydanie decyzji dla tej inwestycji nie wymaga zgody właścicieli nieruchomości, na których będzie zrealizowana. Organ odwoławczy zaznaczył, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Budowa tej inwestycji zaspokoi wprawdzie potrzeby części mieszkańców miasta, ale niewątpliwie należy do powszechnych potrzeb i pośrednio ma znaczenie dla całej gminy w zakresie dystrybucji energii elektrycznej. Ponadto wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzone zostało stosownym zawiadomieniem o wszczęciu postępowania podanym do publicznej wiadomości poprzez ogłoszenie na stronie internetowej i na tablicy ogłoszeń urzędu, czyli w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Z kolei indywidualne zawiadomienia doręczono właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości, przez które ma przebiegać projektowana sieć. W taki sam sposób zawiadamiano o kolejnych czynnościach podejmowanych w toku postępowania oraz o wydanej decyzji. Dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Powyższe, zdaniem Kolegium, wskazuje na spełnienie zarówno materialnoprawnych jak i procesowych warunków do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji projektowanej inwestycji, dlatego brak jest podstaw prawnych do zakwestionowania zaskarżonej decyzji.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia, K.K. zarzuciła naruszenie art. 6 pkt 2 u.g.n., poprzez uznanie, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, podczas gdy głównym celem budowy sieci elektroenergetycznej jest dostarczenie większej ilości energii elektrycznej do zakładu produkcyjnego przy ul. Młynarskiej 29 we Włoszczowie.

W uzasadnieniu skarżąca podała, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanek z art. 6 pkt 2 u.g.n, a ponadto organy nie do końca uzasadniły spełnienie przesłanki, zgodnie z którą przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym). Argumentacja organów w tym zakresie jest lakoniczna i nie zawiera analizy planowanej inwestycji pod tym kątem. Nie wykazano bowiem, czy inwestycja będzie się wiązać z urzeczywistnieniem potrzeb określonych wspólnot na poziomie gminnym. Zabrakło informacji, czy omawiana inwestycja będzie służyła społeczności lokalnej, czy jest tylko interesem jednego odbiorcy – prywatnego przedsiębiorcy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Jedyne, podnoszone przez jej autora zarzuty, dotyczą kwalifikacji inwestycji objętej zaskarżoną decyzją, jako inwestycji celu publicznego. Wątpliwości skarżącej co do charakteru inwestycji zdają się wynikać z faktu, że we wniosku inwestor wskazał, iż zadanie jakie ma być realizowane nosi nazwę "PBW przebudowa sieci w celu przyłączenia (zwiększenia mocy) do sieci dystrybucyjnej zakładu produkcyjnego w miejscowości Włoszczowa przy ul. Młynarskiej 29" Gm. Włoszczowa – RE Kielce" co faktycznie mogłoby sugerować, że inwestycja ma na celu tylko zwiększenie mocy dla jednego zakładu.

Definicja inwestycji celu publicznego wskazuje na dwie cechy tego pojęcia. Pierwszą cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym, krajowym czy metropolitalnym. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia, tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, iż dane przedsięwzięcie spełnia wymogi by można je zaliczyć do inwestycji celu publicznego.

W niniejszej sprawie, pomimo, że autor skargi zarzuca w niej naruszenie art. 6 pkt 2 u.g.n., to zdaniem Sądu faktycznie zarzuty skargi dotyczą art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Niewątpliwie bowiem inwestycja polegająca na budowie i przebudowie sieci energetycznej jest inwestycją wymienioną w art. 6 pkt 2 u.g.n., zgodnie z którym celami publicznymi w rozumieniu ustawy są budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Faktycznie w sprawie sporne jest to, czy przedsięwzięcie to można zaliczyć do działań o znaczeniu przynajmniej lokalnym, jak tego wymaga art. 2 pkt 5 u.p.z.p., w myśl którego ilekroć w ustawie jest mowa o inwestycji celu publicznego - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n.

Jak wynika z wniosku złożonego przez PGE Dystrybucja S.A z siedzibą w Lublinie Oddział w Skarżysku – Kamiennej, planowany do budowy odcinek linii napowietrznej i kablowej średniego napięcia łączy dwie stacje transformatorowe wnętrzowe i stanowi główny ciąg w zasilaniu miasta Włoszczowa. Istniejąca linia napowietrzna i kablowa średniego napięcia SN 15 kV to sieć wyeksploatowana, o małym przekroju przewodów bez możliwości przesłania większej ilości energii przy zachowaniu właściwych parametrów jakościowych przesyłanej energii. Planuje się budowę nowej linii napowietrznej i kabli ziemnych dla linii kablowych. Nowa linia kablowa i napowietrzna średniego napięcia zastąpi obecny odcinek sieci oznaczony kolorem zielonym. Linia napowietrzna planowana jest w większości po trasie istniejącej, z nową lokalizacją stanowisk słupowych. Dalej we wniosku wskazano również, że częściowe zastąpienie linii napowietrznej linią kablową średniego napięcia SN 15 kV umożliwi w przyszłości lepsze zagospodarowani działek znajdujących się po trasie linii napowietrznej. Planuje się budowę linii napowietrznej z przewodami o łącznej długości trasy 1 km, linii kablowej średniego napięci SN 15 kV o łącznej długości trasy 2,3 km – w tym częściowo linie dwutorowe, natomiast rozbiórce będą podlegały dotychczas istniejące linie napowietrzne o długości 2,1 km oraz istniejąca linia kablowa o długości trasy 0,8 km.

W świetle powyższego opisu nie może budzić wątpliwości, że inwestycja polegająca na budowie nowych linii napowietrznych oraz kablowych w miejsce istniejących, wyeksploatowanych sieci i linii, łączących dwie stacje transformatorowe i stanowiących ciąg główny w zasilaniu miasta Włoszczowa nie będzie służyła tylko jednemu odbiorcy, jak zarzuca skarżący, ale znacznej ilości mieszkańców tego miasta. Dlatego zgodzić się należy ze stanowiskiem organów, że inwestycja stanowi realizację działania o znaczeniu lokalnym, w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Jak wskazał NSA w wyroku z 29 września 2017 r. w sprawie II OSK 170/16 (dostępnym w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych), skoro w art. 6 pkt 2 u.g.n. zaliczono do inwestycji celu publicznego m.in. budowę przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, to oczywiste jest, że inwestycja polegająca na ich przebudowie nie zmienia charakteru tej inwestycji, nadal pozostaje ona inwestycją celu publicznego. Z powyższym stanowiskiem skład orzekający się w pełni zgadza. Sąd podziela także pogląd wyrażony w wyroku WSA w Rzeszowie z 6 czerwca 2018 r. w sprawie II SA/Rz 191/18 (LEX nr 2527436), że znaczenie lokalne (gminne), o którym mowa w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. należy rozważać z punktu widzenia zaspokojenia potrzeb i interesów społeczności lokalnej tworzącej gminną wspólnotę samorządową. Jeżeli inwestycja ma na celu dostarczenie odbiorcom na terytorium gminy gazu, co mieści się w zadaniach własnych gminy, to okoliczność, że inwestycja ta w swym przebiegu obejmie wycinek terytorium gminy, a nie wszystkie lub większość położonych na jej terytorium nieruchomości, nie może stać na przeszkodzie uznania tej inwestycji za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p., skoro pośrednio ma znaczenie dla całej społeczności lokalnej, stanowiąc przejaw realizacji zadań własnych gminy. Aczkolwiek wyrok ten dotyczy budowy gazociągu, jednakże nic nie stoi na przeszkodzie, aby uznać, że także inwestycja polegająca na budowie sieci energetycznej, która będzie zaspokajała potrzeby mieszkańców miasta Włoszczowa stanowi inwestycję celu publicznego.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 kpa. Wbrew zarzutom skargi przedstawiona przez Kolegium argumentacja nie jest ani lakoniczna ani też abstrakcyjna.

Ponieważ podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, a Sąd z urzędu nie dopatrzył się takiego naruszenia przepisów, które skutkowałoby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, skarga podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302).