VII SA/Wa 169/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-04-11	
Data wpływu	2024-01-19	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Grzegorz Rudnicki /przewodniczący/
Katarzyna Tomiło-Nawrocka /sprawozdawca/
Tomasz Janeczko	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1454;  art. 5  ust. 1  pkt 2; Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Janeczko, asesor WSA Katarzyna Tomiło–Nawrocka (spr.), , Protokolant: ref. Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi J. A. L. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 22 października 2009 r., nr LXIV/1999/2009 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Marcelin I. stwierdza nieważność § 19 ust. 4 pkt 2 zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim dopuszcza wyłącznie zabudowę jednorodzinną wolnostojącą oraz § 19 ust. 4 pkt 4 zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim dopuszcza nową zabudowę mieszkaniową wyłącznie jednorodzinną wolnostojącą i bliźniaczą w odniesieniu do działek [...] w dzielnicy B. m.st. Warszawy; II. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz J. A. L. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
J. A. L. (dalej: "skarżący") pismem z dnia 18 grudnia 2023 r. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 22 października 2009 r., Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 185, poz. 5213, dalej: "uchwała"), zaskarżając uchwałę w części obejmującej § 19 ust. 4 pkt 2 w zakresie sformułowania "jednorodzinnej wolnostojącej" oraz § 19 ust. 4 pkt 4 w zakresie sformułowania "mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej i bliźniaczej" w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...], [...], [...] w obrębie [...] w dzielnicy [...] m.st. Warszawy.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności we wskazanej części, a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., poz. 139, dalej: "p.z.g."), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego, w stosunku do działek skarżącego.

Skarżący wywodzi swój interes prawny w zaskarżeniu planu z prawa własności nieruchomości, składającej się z działek nr [...], [...], [...] w obrębie [...]. Wskazane działki znajdują się w terenach MU o funkcji usługowej o znacznie mniejszych rozmiarach, tj. nieuciążliwe usługi lokalne i ponadlokalne z zakresu: bankowości, administracji, handlu i usług bytowych oraz rzemiosła.

Natomiast naruszenia interesu prawnego skarżący upatruje w sformułowaniach planu, z których wynika, że obszar planu, na którym położone są działki skarżącego, nie jest objęty zasięgiem miejskiej sieci kanalizacji, mimo to przeznacza się go pod zabudowę. Do czasu powstania miejskiej sieci kanalizacyjnej plan zezwala na realizację nowej zabudowy mieszkaniowej i usługowej opartej na indywidualnych rozwiązaniach inżynieryjnych (szczelne, bezodpływowe zbiorniki nieczystości), zapowiadając obowiązek podłączenia tej zabudowy do sieci miejskiej od chwili jej powstania. Na terenach MU obowiązuje zakaz realizacji nowej zabudowy usługowej bez podłączenia do sieci kanalizacji, co wyraża się w zezwoleniu na realizację wyłącznie zabudowy mieszkaniowej i jednorodzinnej. W rezultacie, pomimo dysponowania działkami na skraju terenu MU, skarżący nie może ich zagospodarować na cele usługowe.

Skarżący jednocześnie zwrócił uwagę, że zastrzeżenie, iż zabudowa usługowa na terenie MU będzie możliwa w przyszłości, po zaopatrzeniu go w miejską sieć kanalizacyjną, należy uznać za nierealne i skrajnie hipotetyczne, ponieważ sieć kanalizacyjna nie została wybudowana przez 14 lat od uchwalenia planu, a Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągowo-Kanalizacyjne informuje, że nie planuje budowy tej sieci w przewidywalnej przyszłości. Tym samym Rada m.st. Warszawy przekroczyła granice władztwa planistycznego, ustalając ograniczenia w możliwości zagospodarowania na cele usługowe, nieruchomości przeznaczonej w planie miejscowym na funkcję usług, w sytuacji niemożności spełnienia warunku znoszącego to ograniczenie.

Rada m.st. Warszawy (dalej: "organ") w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie wskazując, że na terenie MU nie występuje zakaz zabudowy usługowej. Zabudowa usługowa na terenach MU jest możliwa i wynika to z ustalonej dla terenu funkcji. Możliwość realizacji zabudowy w oparciu o indywidualne rozwiązania inżynieryjne nie jest nieograniczona. Plan określa, w jakich przypadkach jest do możliwe. Na terenie MU ograniczenia te wynikają zarówno z funkcji planowanej zabudowy, jak i z powierzchni działki inwestycyjnej. Jest to zabieg zamierzony mający na celu ograniczenie rozwoju gęstej zabudowy mieszkalnej (na małych działkach) bez wcześniejszej budowy sieci kanalizacyjnej oraz ograniczenie zabudowy usługowej w wybranych terenach, m.in. terenach MU, do czasu realizacji sieci kanalizacyjnej. Jest to w ocenie organu w pełni uzasadnione interesem społecznym. Zachowanie ładu przestrzennego oraz harmonijny rozwój zabudowy na terenie objętym planem miejscowym, oraz zapobieganie gwałtownym przekształceniom, które mogłyby naruszyć i pogorszyć stan środowiska są działaniami podejmowanymi w interesie społecznym.

Tereny wskazane w planie miejscowym osiedla [...] mające różnie oznaczenia, tj. U, MU i M, nie są terenami tożsamymi, a ustalenia szczegółowe dla nich są różne i wynikają z różnych uwarunkowań. Terenami, gdzie zgodnie z intencją planistów miałaby rozwijać się zabudowa usługowa i gdzie dopuszcza się realizowanie nowej zabudowy opartej na indywidualnych rozwiązaniach inżynieryjnych (szczelne, bezodpływowe zbiorniki nieczystości) zgodnie z przepisami szczególnymi przy minimalnej powierzchni działki inwestycyjnej dla jednego obiektu usługowego - 2000 m2 (wielkość działki podana jest z tolerancją do 10% w dół) są tereny oznaczone jako U. Natomiast na terenach M i MU zasadą jest, że nie występuje takie dopuszczenie. Ustalenia szczegółowe dla terenów M i MU nie dopuszczają możliwości realizacji funkcji usługowej opartej na indywidualnych rozwiązaniach inżynieryjnych. W tej sytuacji skarżący nie został potraktowany wyjątkowo.

Organ stanął na stanowisku, że ograniczenie w planie możliwości realizacji zabudowy usługowej opartej na indywidualnych rozwiązaniach inżynieryjnych w zakresie ścieków jedynie do terenów stricte usługowych jest celowe i ma za zadanie ochronę wód podziemnych przed potencjalnym nadmiernym zanieczyszczeniem. Jak wynika z Prognozy oddziaływania na środowisko sporządzonej do miejscowego planu (maj 2002 r.) grunty na omawianym terenie charakteryzują się wysoką przepuszczalnością, a poziom wód gruntowych jest wysoki. Jakościowe przekształcenia wód gruntowych były jednymi z prognozowanych przekształceń po uchwaleniu planu oraz wskazywano, że zachodzi zwiększone prawdopodobieństwo potencjalnych skażeń w obrębie warstwy wodonośnej. Określone zostało również, że uciążliwości i okresowe pogorszenie warunków życia mieszkańców mogą występować w przypadku niewłaściwego lub niecałkowitego rozwiązania zagadnień gospodarki wodnokanalizacyjnej i do czasu realizacji kanalizacji sanitarnej i prawidłowego odprowadzania wód deszczowych, może dochodzić do utrudnień i zagrożeń związanych z podtopieniami i zanieczyszczeniem wód gruntowych.

Organ zwrócił uwagę, że skarżący nie podniósł zarzutów dotyczących naruszenia przez organ procedury planistycznej lub właściwości organu. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że w odniesieniu do planów uchwalonych na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, kontrola następcza sądu administracyjnego dokonywana już po uchwaleniu planu jest w znacznym stopniu ograniczona do badania naruszeń trybu postępowania oraz właściwości organów. Przepis art. 27 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi bowiem, iż naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Kontrola merytoryczna planów uchwalonych na podstawie przepisów tej ustawy następowała przed uchwaleniem planu, na etapie rozpatrzenia przez radę gminy protestów i zarzutów do planu miejscowego (art. 23 i 24 u.z.p.). Uchwała rady gminy o odrzuceniu zarzutu mogła być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego (art. 24 ust. 4 u.z.p.). Projekt planu przedstawiany radzie gminy do uchwalenia przez zarząd gminy, uwzględniał orzeczenia sądu administracyjnego wydane w związku ze złożonymi zarzutami (art. 18 ust. 2 pkt 11 u.z.p.).

Skarżący w piśmie procesowym z dnia 16 lutego 2024 r. wskazał, że argumentacja organu nie ma charakteru prawnego, lecz stanowi polemikę na temat stanu faktycznego na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący zwrócił uwagę, że stan zagospodarowania na terenie MU w roku 2024 zweryfikował ustalenia zaskarżonego planu w ten sposób, że na rozległym terenie MU nie występuje zabudowa usługowa, a wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna bez dostępu do usług bytowych. Pomimo teoretycznej możliwości lokalizacji tych usług, jako 30% powierzchni całkowitej budynku jednorodzinnego – wielkość dopuszczonych planem budynków nie pozwala na prowadzenie w nich działalności usługowej w wymiarze pozwalającym na zaspokojenie potrzeb mieszkańców MU. Lokalizacja na terenach U zabudowy usługowej na dużych działkach – powyżej 2000 m2 – wskazuje na dopuszczenie funkcjonowania, bez podłączenia do kanalizacji, zabudowy usługowej o znacznie większych rozmiarach i uciążliwości w porównaniu z usługami bytowymi przewidzianymi na terenie MU.

Ponadto skarżący za niedopuszczalne i niezgodne z konstytucyjną zasadą praworządności uznał ograniczenie ochrony prawnej obywateli, przez twierdzenie o niezaskarżalności uchwał w sprawie miejscowych planów podjętych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Z faktu sporządzenia plany w kształcie wyłożonym do publicznego wglądu nie wynikało, że m.st. Warszawa zaniecha realizacji sieci kanalizacyjnej na obszarze tego planu przez co najmniej 20 lat od jego uchwalenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 poz. 1634, dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kognicji sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., poddane zostały także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Podstawę prawną wniesienia skargi na uchwałę rady gminy stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40, dalej: "u.s.g."). Wskazać należy, iż w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935, dalej: ustawa nowelizująca). Zmieniła ona m.in. treść art. 52 i 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. Art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu sprzed nowelizacji stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Art. 2 pkt 1 lit. a ustawy nowelizującej wyeliminował wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, art. 52 i art. 53 p.p.s.a., jak również przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zatem dla ustalenia, która wersja art. 52 i 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie w danej sprawie rozstrzygająca jest nie data wniesienia skargi, lecz data wydania zaskarżonego aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1624/18). Zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 22 października 2009 r., a więc zastosowanie do niej ma poprzednio obowiązujący tryb wniesienia skargi. Wniesienie skargi w tej sprawie zostało ponadto poprzedzone wezwaniem skarżącego do usunięcia naruszenia prawa z dnia 13 listopada 2023 r. Skarga została wniesiona 19 grudnia 2023 r., a więc w terminie, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu sprzed nowelizacji).

Warunkiem dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego postanowieniami zaskarżonej uchwały. W tej sprawie skarżący wywodzi swój interes prawny z prawa własności przysługującego mu do nieruchomości – działek nr [...], [...], [...] w obrębie [...] w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy.

W pierwszej kolejności wskazania przede wszystkim wymaga, że przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady m.st. Warszawy Nr [...] Rady m.st. Warszawy z dnia 22 października 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...]. Zgodnie z art. 85 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2021 poz. 741 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (przed dniem 11 lipca 2003 r.), podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, dalsze czynności w postępowaniu planistycznym prowadzone są na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Przedmiotowy plan został sporządzony w następstwie podjęcia uchwały Nr [...] Rady Gminy W.z dnia 20 grudnia 2000 r. o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla osiedla [...].

W związku z tym, zaskarżona uchwała została prawidłowo podjęta na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.1999, Nr 15, poz. 139).

Podkreślić należy, że kontrola merytoryczna planów uchwalonych na podstawie przepisów tej ustawy następowała przed uchwaleniem planu, na etapie rozpatrzenia przez radę gminy protestów i zarzutów do planu miejscowego (art. 23 i 24 u.z.p.). Uchwała rady gminy o odrzuceniu zarzutu mogła być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego (art. 24 ust. 4 u.z.p.). Projekt planu przedstawiany radzie gminy do uchwalenia przez zarząd gminy, uwzględniał orzeczenia sądu administracyjnego wydane w związku ze złożonymi zarzutami (art. 18 ust. 2 pkt 11 u.z.p.). W związku z powyższym kontrola następcza sądu administracyjnego dokonywana już po uchwaleniu planu jest w znacznym stopniu ograniczona do badania naruszeń trybu postępowania oraz właściwości organów. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest jednak pogląd, że w przypadku planów miejscowych uchwalonych na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym istnieje podstawa do poszerzenia zakresu kontroli takiego planu przewiedzianego w art. 27 u.z.p. na podstawie art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., który stanowi, iż nieważna jest uchwała sprzeczna z prawem, jeżeli naruszenie prawa ma charakter istotny (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia: 14 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1529/20, 16 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 717/20 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1422/12). W ocenie Sądu, taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie.

Przechodząc do meritum sprawy wyjaśnić należy, że z zasady ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie rozszerzają uprawnień właścicielskich, a stanowią one ograniczenie prawa własności. Mieszczą się one w pojęciu tzw. władztwa planistycznego, które jest pojęciem doktrynalnym. Nie można jednak tego pojęcia utożsamiać z pełną swobodą w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Na mocy przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania przestrzennego na obszarze gminy. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądów administracyjnych i poglądami doktryny, gmina mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego może, pod warunkiem że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 1995 r., sygn. akt IV SA 346/93). Tworzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawnia wielokrotnie istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą. Wobec tego w procesie stanowienia tego planu gmina musi te konflikty rozstrzygać w granicach obowiązujących przepisów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 1999 r., sygn. akt IV SA 1678/98).

Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.z.p., pod rządami której uchwalono zaskarżony plan, ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane było w miejscowym pianie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. Gmina - stosownie do art. 4 u.z.p. w ramach zadań własnych ustalała przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a uprawnienie to realizowała między innymi przez uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe stanowiło podstawę do konstrukcji wspominanego już wcześniej tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować, jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczenia i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Nie może jednak ono nosić cech dowolności działania. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania kształtowały i kształtują wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 33 u.z.p.).

Podkreślić należy, że dokonywana na podstawie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola legalności aktu prawa miejscowego polega na badaniu legalności zaskarżonego aktu według stanu prawnego i faktycznego z daty jego podjęcia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2935/18, z dnia 5 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 720/21).

Poza sporem pozostaje że działki nr [...] będąca własnością skarżącego nie jest podłączona do kanalizacji. Odwołując się do regulacji obowiązującej w dacie podjęcia uchwały i obecnie zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm.), należy stwierdzić, że w sytuacji gdy sieć kanalizacyjna nie istnieje lub jej budowa jest techniczne lub ekonomicznie nieuzasadniona – wówczas właścicielowi nieruchomości przysługuje wybór między wyposażeniem nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych, lub przydomową oczyszczalnię ścieków. Przy czym oba te urządzenia muszą spełniać wymagania określone w przepisach odrębnych.

Z kwestionowanych zapisów planu, tj. § 19 ust. 4 wynika, że dopuszcza się realizację, w oparciu o przepisy szczególne, zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej opartej na lokalnych rozwiązaniach infrastruktury sanitarnej pod warunkiem podłączenia jej do miejskiej sieci kanalizacyjnej i wodociągowej w chwili jej wykonania (pkt 2). Do czasu objęcia terenu miejską siecią kanalizacyjną dopuszcza się wyłącznie realizowanie nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej i bliźniaczej; opartej na indywidualnych rozwiązaniach inżynieryjnych (szczelne bezodpływowe zbiorniki nieczystości) zgodnie z przepisami szczególnymi przy minimalnej powierzchni działki dla jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego – 800 m2, a dla jednego segmentu w jednorodzinnej mieszkaniowej zabudowie bliźniaczej – 600 m2 (wielkości działek podane są z tolerancją do 10% w dół) (pkt4).

W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że niedopuszczenie przez lokalnego pracodawcę w planie zagospodarowania przestrzennego budowy zbiornika bezodpływowego nieczystości ciekłych lub przydomowych oczyszczalni ścieków, na które ustawodawca zezwala, nie da się pogodzić z racjonalnością stosowania prawa i jego funkcją (celem), którym jest, jeżeli chodzi o przepisy z dziedziny planowania przestrzennego, zapewnienie możliwości realizacji inwestycji z uwzględnieniem ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, ochrony zdrowia, bezpieczeństwa ludzi i mienia, walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności, potrzeb interesu publicznego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 472/11; z dnia 3 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1115/07; z dnia 23 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1221/08; z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1894/08; z dnia 9 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 953/09, z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 83/10; z dnia 13 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1092/15, z dnia 3 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2367/16). Przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą być rozumiane w sposób sprzeczny z treścią przepisów ustawowych, a więc nie mogą eliminować regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (zob. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1734/16).

W orzecznictwie wskazuje się, że określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, że na danym terenie przewidziano budownictwo mieszkaniowe zaś do czasu docelowego rozwiązania gospodarki ściekowej, poprzez budowę kanalizacji, ustalono możliwość budowy zbiorników bezodpływowych, nie może przesądzić o tym, że inwestorzy nie mają prawa do budowy technicznie odpowiedniej i w korzystniejszy sposób zapewniającej wymogi ekologii inwestycji, polegającej na budowie urządzeń stanowiących przydomowe oczyszczalnie ścieków. Ustawodawca przewidział bowiem dwie równorzędne możliwości wykonania obowiązku spoczywającego na właścicielu nieruchomości, który nie ma możliwości podłączenia swojej zabudowy do zbiorczej sieci kanalizacji sanitarnej, z założeniem, że odprowadzanie ścieków do przydomowej oczyszczalni ścieków może odbywać się jedynie warunkowo, po spełnieniu odrębnych wymagań (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 231/17, wyrok WSA w Krakowie z 25 października 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 853/17).

Skoro teren, na którym położone są działki skarżącego (przeznaczony w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz nieuciążliwe usługi lokalne i ponadlokalne z zakresu: bankowości, administracji, handlu i usług bytowych oraz rzemiosła), dopiero w przyszłości może być zaopatrzony w kanalizację sanitarną, to oznacza to, że obecnie nie ma on takiej możliwości i nie sposób określić precyzyjnie terminu, w którym to będzie możliwe.

W konsekwencji kwestionowane zapisy planu zagospodarowania przestrzennego pozbawiają skarżącego możliwości skorzystania z ustawowego uprawnienia do budowy bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe lub przydomowej oczyszczalni ścieków (art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach).

W orzecznictwie zwrócono uwagę, że plany inwestycyjne gminy odnośnie wybudowania na danym terenie sieci kanalizacyjnej nie mogą wyłączyć uprawnienia właściciela nieruchomości do budowy ww. urządzeń. Sam fakt planowania przez gminę budowy kanalizacji, pozostaje bez wpływu na zakres uprawnień właściciela w przedmiocie wyboru formy odprowadzania ścieków w postaci zbiornika bądź oczyszczalni. Dopiero realne istnienie kanalizacji może wyłączyć prawa właściciela w tym zakresie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 49/10). Wskazać również należy, że przepisy planu miejscowego stanowią jedno ze źródeł systemu obowiązującego prawa i winny być interpretowane w zgodzie z przepisami innych aktów prawnych, w tym z przepisami powszechnie obowiązujących aktów prawnych wyższego rzędu - ustaw. Interpretacja przepisów prawa miejscowego nie może być dokonywana w oderwaniu od zapisów innych aktów prawa powszechnie obowiązującego. Stosowanie prawa zgodnie z wykładnią systemową powinno się odbywać w sposób, który zapewnia spójność i brak sprzeczności systemu prawa oraz komplementarność regulacji prawnych w danym zakresie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 231/17, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 430/08). Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 u.p.z. ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach.

Nadto zauważyć należy, że przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wyraźnie reguluje uprawnienia i obowiązki właścicieli w okresie istnienia sieci kanalizacyjnej oraz w okresie przed jej powstaniem. Należy zatem stwierdzić, że zaskarżona regulacja aktu prawa miejscowego jest bardziej rygorystyczna aniżeli regulacja ustawowa, z którą plan nie powinien być sprzeczny. Plan ustanowił zatem niezgodne z aktem wyższego rzędu ograniczenie możliwości korzystania przez właściciela działki z bezodpływowych zbiorników na nieczystości i z przydomowej oczyszczalni ścieków, dokonując tym samym nieuprawnionej modyfikacji przepisu ustawowego oraz ingerując w uprawnienia właściciela nieruchomości przyznane mu przez ustawę nie mając ku temu kompetencji. Doszło zatem do niedopuszczalnego ograniczenia prawa własności skarżącego. Z tego względu wprowadzona regulacja stanowi nieuprawnione przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy. Są to zapisy zbyt daleko idące, wprowadzające modyfikację zapisów ustawowych, nadmiernie ograniczające właścicielowi działek sposób wykonywania posiadanego przez niego prawa własności (art. 140 k.c., art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

W konsekwencji Sąd uznał, że istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności § 19 ust. 4 pkt 2 zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim dopuszcza wyłącznie zabudowę jednorodzinną wolnostojącą oraz § 19 ust 4 pkt 4 zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim dopuszcza nową zabudowę mieszkaniową wyłącznie jednorodzinną wolnostojącą i bliźniaczą w odniesieniu do działek [...], [...], [...] obr. [...] w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, jako istotnie naruszającego prawo i z tej przyczyny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I. wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono (jak w punkcie II. wyroku) na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu sądowego od skargi w wysokości 300 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika ustalone zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z a § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023, poz. 1935) w wysokości 480 zł oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.