IV SA/Po 431/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-06-30	
Data wpływu	2011-04-29	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Anna Jarosz
Bożena Popowska
Tomasz Grossmann /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6040 Wyrób, rozlew i obrót alkoholami
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Prawo miejscowe	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2007 nr 70 poz 473; art. 12 ust. 2, art. 12 ust. 4; Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jedn.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591; art. 91 ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.	
Tezy
1.Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji. Niejasność przepisu może uzasadniać jego niezgodność z Konstytucją, o ile jest tak daleko posunięta, iż wynikających z niej rozbieżności nie da się usunąć za pomocą zwyczajnych środków mających na celu wyeliminowanie niejednolitości w stosowaniu prawa. Pozbawienie mocy obowiązującej określonego przepisu z powodu jego niejasności winno być traktowane jako środek ostateczny, stosowany dopiero wtedy, gdy inne metody usuwania skutków niejasności treści przepisu, w szczególności poprzez jego interpretację w orzecznictwie, okażą się niewystarczające. Analogiczne kryteria i zasady należy stosować także przy ocenie, czy ewentualna niejasność (nieprecyzyjność, niejednoznaczność) danego przepisu aktu prawa miejscowego nie jest posunięta tak daleko, iżby uzasadniała orzeczenie jego nieważności na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

2.W świetle art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.) rada gminy nie tylko, iż nie może odstąpić od ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych dla któregokolwiek z rodzajów zezwoleń (okresowych albo jednorazowych), ale także nie jest władna różnicować tych zasad dla poszczególnych rodzajów zezwoleń.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Poznań-Wilda w Poznaniu na uchwałę Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 10 marca 2009 r. nr XXXVI/224/2009 w przedmiocie określenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 3, 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. określa, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt 1 wyroku nie może być wykonana.	
Uzasadnienie
Pismem z dnia 22 marca 2011 r. Prokurator Rejonowy Poznań-Wilda w Poznaniu (dalej: "Prokurator") wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Swarzędzu Nr XXXVI/224/2009 z dnia 10 marca 2009 r. w sprawie określenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) i zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Miasta i Gminy Swarzędz (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego z 2009 r. Nr 100, poz. 1527; dalej jako "Uchwała") – w części obejmującej § 2 i § 3. Zarzucając rażące naruszenie prawa, tj. art.12 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.; dalej jako "ustawa o wychowaniu w trzeźwości", w skrócie "u.w.t."), poprzez:

a) wskazanie w § 2 pkt 1 Uchwały dodatkowych obiektów chronionych oraz powtórzenie "zapisów" ustawy o wychowaniu w trzeźwości,

b) nieprecyzyjne określenie w § 2 pkt 2 Uchwały sposobu mierzenia minimalnej odległości pomiędzy obiektami chronionymi a punktem sprzedaży alkoholu oraz ustalenie jej na poziomie, który należy uznać za sprzeczny z założeniami ustawy o wychowaniu w trzeźwości,

c) wskazanie w § 3 Uchwały, iż zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych określone w § 2 Uchwały nie dotyczą wydawania jednorazowych zezwoleń

– pomimo braku po stronie Rady Miejskiej w Swarzędzu (dalej: "Rada Miejska") upoważnienia do wydania przepisów prawa miejscowego modyfikujących w tym zakresie przepisy ustawowe – Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w części obejmującej jej § 2 i § 3.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że Uchwała została wydana z naruszeniem prawa bowiem powołana w niej podstawa prawna – art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej w skrócie "u.s.g.") oraz art. 12 ust. 1 i 2 u.w.t. – nie stanowi dostatecznej podstawy do ustanowienia norm, jakie zostały w Uchwale sformułowane.

Odnosząc się do § 2 Uchwały Prokurator stwierdził, iż w przepisie tym Rada Miejska określiła katalog obiektów chronionych, od których tylko w określonej odległości mogą być usytuowane punkty sprzedaży alkoholu, przez co w sposób nieuprawniony organ dopuścił do powtórzenia w akcie prawa miejscowego przepisu ustawowego (tj. art. 14 ust. 1 pkt 1 u.w.t. – dot. § 2 ust. 1 pkt 1 Uchwały) oraz wykraczając poza upoważnienie z art. 12 ust. 2 u.w.t., a więc bez właściwej podstawy prawnej, rozszerzył ustawowy katalog obiektów chronionych o obiekty kultu religijnego (dot. § 2 ust. 1 pkt 2 Uchwały). Ponadto wątpliwości skarżącego wzbudziło ustalenie w § 2 ust. 2 Uchwały odległości 50 m, jako minimalnej odległości punktu sprzedaży alkoholu w stosunku do obiektów chronionych. Zdaniem Prokuratora odległość taka nie jest wystarczająca, aby zapewnić należną ochronę, spokój tym obiektom, którym nadano status chronionych. W skardze zakwestionowano również samą metodę obliczania tej odległości wskazaną w § 2 ust. 2 Uchwały. W ocenie Prokuratora zastosowane tam określenia – takie zwłaszcza, jak: "najkrótsza droga dojścia", "ciąg komunikacyjny", "wejście na teren posesji" – są nieprecyzyjne, niejasne i sprzyjają dodatkowo możliwości różnego ich pojmowania. Z treści Uchwały nie można w sposób jednoznaczny wyinterpretować sposobu dokonywania pomiaru odległości, mimo że ma to kluczowe znaczenie dla danej materii. Ze sposobu wskazanego w Uchwale nie sposób w szczególności ustalić wymagań technicznych, jakim powinna odpowiadać "najkrótsza droga". Nie wiadomo, czy powinna to być droga dojścia umożliwiająca przebycie danej odległości w linii prostej łączącej dwa punkty, czy też jest to trasa łącząca owe punkty przebiegająca po zlokalizowanych w pasach dróg publicznych chodnikach lub innych przejściach dla pieszych. Nie jest jednoznaczne, czy droga dojścia może przebiegać przez teren prywatny, czy tylko przez drogę publiczną. Takie nieprecyzyjne ustalenie kryterium minimalnej odległości może prowadzić do swobodnego uznania organu wykonawczego gminy w zakresie udzielania zezwoleń na sprzedaż (podawanie) napojów alkoholowych. Może prowadzić do sytuacji, w której odległość ta będzie swobodnie i odmiennie obliczana wobec każdego z podmiotów – co jest niedopuszczalne, gdyż narusza zasadę praworządności i zasadę zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Organy administracji publicznej nie mogą podejmować działań na podstawie nieprecyzyjnie przez siebie ustalonych kryteriów.

Odnośnie przepisu § 3 Uchwały – w którym wskazano, iż zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych określone w § 2 Uchwały nie dotyczą wydawania jednorazowych zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych – Prokurator uznał, iż takie unormowanie jest niezgodne z założeniami ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Ideą tej ustawy jest ograniczenie spożycia napojów alkoholowych oraz wspieranie i inicjowanie przedsięwzięć mających na celu takie działanie, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałanie powstawaniu i usuwanie następstw nadużywania alkoholu. Organy administracji obowiązane są do podejmowania działań w kierunku realizacji powyższych celów. Skarżący zwrócił przy tym uwagę, że przepis art. 181 u.w.t., na mocy którego w postępowaniu o uzyskanie zezwolenia na jednorazową sprzedaż napojów alkoholowych wyłączone zostały niektóre przepisy dotyczące zezwoleń okresowych, nie wyłączył stosowania przepisu art. 12 u.w.t. Oznacza to, że zamiarem ustawodawcy było, iż postanowienia uchwały w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w zakresie zakazów i odległości od obiektów chronionych są wiążące zarówno w zakresie zezwoleń okresowych, jak i zezwoleń na jednorazową sprzedaż.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o uznanie skargi za bezzasadną. Podkreśliła, iż w Uchwale nie został poszerzony katalog miejsc chronionych, a jedynie wskazane zostały obiekty, w odległości 50 m od których nie mogą być usytuowane punkty sprzedaży alkoholu. Organ ten nie zgodził się z zarzutem, iż wskazana odległość jest niewystarczająca dla ochrony tych obiektów, skoro u.w.t. nie określa minimalnej odległości, która musi być zachowana, a jedynie wprowadza zakazy i przesłanki uniemożliwiające sprzedaż alkoholu w określonych miejscach i okolicznościach. Odnosząc się do zarzutów pod adresem metody obliczania tej odległości Rada Miejska podkreśliła, że to nie podmiot sprzedający alkohol dokonuje pomiaru, lecz przedstawiciel gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, który będąc zobowiązanym do przestrzegania przepisów u.w.t., Uchwały oraz postanowień gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych stoi na straży realizacji idei przewodnich tych aktów. Odnośnie § 3 Uchwały organ stwierdził, iż regulacja ta nie stanowi modyfikacji przepisów ustawowych, gdyż u.w.t. nie zawiera wyraźnego zakazu zastosowania takich unormowań.

W złożonym na rozprawie piśmie procesowym z dnia 29 czerwca 2011 r. pełnomocnik organu podtrzymał wszystkie argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę i wniósł o oddalenie skargi. Ponadto przytoczył dodatkową argumentację wskazującą na niewadliwość § 2 Uchwały. W szczególności pełnomocnik organu podniósł, iż nieuzasadniony jest zarzut rozszerzenia w tym przepisie katalogu miejsc chronionych określonych w art. 14 ust. 1–5 u.w.t., albowiem Rada Miejska w ogóle nie podjęła się regulacji w powyższym zakresie. Za dowolną interpretację, nie popartą żadnymi argumentami prawnymi, uznano twierdzenie skargi, iż ustalona w Uchwale odległość 50 m od punktów sprzedaży jest niewystarczająca. Odpierając zarzut nieprecyzyjnego określenia metody obliczania tej odległości przyjętej w Uchwale pełnomocnik organu przywołał analogiczne przykłady z piśmiennictwa oraz wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w którym przedstawiono interpretację pojęcia "ciąg komunikacyjny".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie jedynie w części.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej w skrócie "p.u.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, Nr 1270 ze zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."), kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych aktów tych organów i ich związków, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przystępując do tak rozumianej kontroli zaskarżonej Uchwały Sąd ustalił, co następuje:

Jak wynika z części wstępnej analizowanego aktu, podstawę prawną jego uchwalenia stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 12 ust. 1 i 2 u.w.t. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 18 maja 2009 r. (Nr 100, poz. 1527) i weszła w życie z dniem 02 czerwca 2009 r.

Godzi się zauważyć, że ustawodawca nie przesądził expressis verbis charakteru prawnego uchwały podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 12 ust. 1 lub 2 u.w.t. Nie powinno jednak budzić wątpliwości, iż jest ona aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji. Pogląd ten jest powszechnie przyjmowany tak w orzecznictwie sądów administracyjnych (por.: wyrok NSA z dnia 21.12.1993 r., SA/Wr 1739/93, OwSS 1995/4/142; wyrok WSA w Warszawie z dnia 05.07.2005 r., VI SA/Wa 2256/04, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej w skrócie "CBOSA"), jak i w doktrynie (por.: I Skrzydło-Niżnik [w:] I Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, Zakamycze 2002, teza 2 do art. 12; R. Sawuła, Wychowanie w trzeźwości i przeciwdziałanie alkoholizmowi, Rzeszów 2003, s. 134 i 137). Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji tej uchwały należy stwierdzić, iż zalicza się ona do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej.

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–94 Konstytucji) nie ulega wątpliwości, iż akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej cechy zaskarżonej Uchwały, jako aktu prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, należy stwierdzić, iż postanowienia takiej uchwały w szczególności nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 30.09.2009 r., II OSK 1077/09; CBOSA).

W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w związku z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie tychże zasad (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z poszczególnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z dnia 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51).

Jednym z takich kanonów jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w związku z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie" ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

Ad § 2 Uchwały

Mając wszystko to na uwadze Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności Uchwały w części obejmującej jej § 2, który to przepis stanowi, iż:

"1. Punkty sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży nie mogą być zlokalizowane w odległości mniejszej niż 50 metrów od następujących obiektów:

1) szkół i innych placówek oświatowo-wychowawczych i opiekuńczych,

2) obiektów kultu religijnego

2. Odległość 50 metrów liczona będzie najkrótszą drogą dojścia wzdłuż ciągów komunikacyjnych od najbliższego wejścia na teren posesji, o których mowa w ust. 1, do wejścia do punktu sprzedaży lub punktu podawania napojów alkoholowych."

W szczególności podstaw takich nie dostarczyły podniesione w skardze zarzuty, które w omawianym zakresie okazały się, w uznaniu Sądu, całkowicie bezzasadne. Przede wszystkim nietrafny okazał się zarzut, jakoby przepis § 2 ust. 1 Uchwały ustanawiał zakazy sprzedaży i podawania alkoholu w obiektach w tym przepisie wymienionych (szkołach, innych placówkach oświatowo-wychowawczych i opiekuńczych, obiektach kultu religijnego), i w ten sposób, w części obejmującej § 2 ust. 1 pkt 1 Uchwały, powtarzał regulację ustawową art. 14 ust. 1 pkt 1 u.w.t., a w pozostałym zakresie, tj. co do § 2 ust. 1 pkt 2 Uchwały, rozszerzał bez podstawy prawnej ustawowy katalog obiektów chronionych (obejmując nim także obiekty kultu religijnego). Przeciwko przyjęciu takiej interpretacji przemawia już analiza zawartego w części wstępnej Uchwały wyliczenia przepisów stanowiących jej podstawę prawną, które obejmuje m.in. art. 12 ust. 2 u.w.t., ale nie zawiera art. 14 ust. 6 u.w.t. Wskazuje to wyraźnie, iż wolą Rady Miejskiej nie było określenie wykazu obiektów chronionych, na co trafnie zwrócono uwagę w piśmie procesowym pełnomocnika organu (k. 37 akt sądowych; pkt 2 pisma) Potwierdzeniem tego jest także literalne brzmienie analizowanego przepisu Uchwały, z którego wynika, iż § 2 ust. 1 reguluje jedynie zakazy lokalizowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych wokół wymienionych obiektów (w określonej od nich odległości), a nie zakaz sprzedaży, podawania lub spożywania alkoholu w samych obiektach. Tym właśnie sposobem – tj. poprzez odwołanie się do lokalizacji określonych obiektów i nałożenie wymogu zachowania 50-metrowej odległości od nich – uchwałodawca dokonał określenia "zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych" w rozumieniu art. 12 ust. 2 u.w.t. Jest to sposób powszechnie stosowany w praktyce i akceptowany tak przez sądy administracyjne (por. wyrok NSA z dnia 06.05.1994 r., SA/Gd 2824/93, CBOSA; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 10.08.2010 r., II SA/Go 549/10, CBOSA), jak i przedstawicieli doktryny (por. I Skrzydło-Niżnik [w:] Ustawa o wychowaniu w trzeźwości..., teza 7 do art. 12; R. Sawuła, Wychowanie w trzeźwości..., s. 138). Powyższa interpretacja § 2 ust. 1 Uchwały znajduje ponadto oparcie w jednej z podstawowych dyrektyw wykładni systemowej – wywodzonej z zasady hierarchicznej budowy systemu prawa, stanowiącej składnik koncepcji demokratycznego państwa prawnego (zob. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2007, s. 63) – a nakazującej dokonywać interpretacji norm prawnych w zgodzie z normami wyższego rzędu (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 130).

Na marginesie należy w tym miejscu zauważyć, iż obowiązek władz publicznych zapewnienia "strefy bez alkoholu" wokół obiektów kultu religijnego można wywieść z przepisu art. 8 ust. 3 Konkordatu, w którym Państwo zagwarantowało "nienaruszalność" miejscom przeznaczonym przez właściwą władzę kościelną do sprawowania kultu i grzebania zmarłych (por. postanowienie NSA z dnia 06.02.2009 r., II GSK 710/08, OSP 2010/3/29). Ponadto, zgodnie z art. 14 ust. 6 u.w.t. rada gminy dysponuje kompetencją do wprowadzania stałego lub czasowego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia alkoholu w określonych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach, o ile tylko okaże się to uzasadnione z uwagi na charakter tych miejsc (obiektów, obszarów). Zatem nawet jeśliby przyjąć tezę – dla której, raz jeszcze to podkreślmy, brak w niniejszej sprawie dostatecznych podstaw – że zaskarżony przepis Uchwały rzeczywiście statuuje zakaz sprzedaży i podawania (spożywania) alkoholu w obiektach kultu religijnego, to i tak tego rodzaju działanie uchwałodawcze miałoby swe normatywne oparcie w przywołanym wyżej art. 14 ust. 6 u.w.t. W takim przypadku organowi gminy można by więc zarzucić nie, jak czyni to skarżący, brak podstawy prawnej dla takiej regulacji, ale jedynie brak przywołania tej podstawy, która obiektywnie istnieje, w treści Uchwały – co też byłoby naruszeniem prawa, ale jedynie "nieistotnym" w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., a więc nie skutkującym nieważnością Uchwały.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż wskazana odległość 50 m nie jest wystarczająca, należy zauważyć, iż przepis art. 12 ust. 2 u.w.t nie zawiera wytycznych w kwestii szczegółowego sposobu ustalania zasad usytuowania punktów sprzedaży, ani kryteriów, jakim te zasady winny odpowiadać. Ustawodawca poprzestał jedynie na dość ogólnikowym wskazaniu w art. 12 ust. 4 u.w.t., iż zasady te powinny uwzględniać "potrzeby ograniczania dostępności alkoholu". Spełnienie tego wymogu nie poddaje się ścisłej parametryzacji, w szczególności w zakresie wymaganej minimalnej odległości od miejsc chronionych, lecz w przeważającej mierze ma charakter ocenny. Ścisłe powiązanie tego wymogu w art. 12 ust. 4 u.w.t. z ustaleniami gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych wskazuje na zamysł ustawodawcy, iżby ocenę w tym zakresie pozostawić przede wszystkim do uznania organów gminy. Ewentualna ingerencja Sądu byłaby uzasadniona jedynie w przypadku, gdyby sposób określenia tych zasad przez organ gminy wskazywał na fikcyjny charakter (brak rzeczywistej woli) ograniczenia tą drogą dostępności alkoholu przez uchwałodawcę.

Zdaniem Sądu wprowadzenie § 2 ust. 2 Uchwały wymogu zachowania 50-metrowej odległości stanowi rzeczywiste ograniczenie dostępności alkoholu wokół chronionych obiektów. Oczywiście wprowadzenie większej, np. postulowanej przez skarżącego 100-metrowej odległości, prowadziłoby do ograniczenia dostępności alkoholu w stopniu wyższym, ale ustalanie szczegółowych parametrów w tym zakresie wymyka się, jak to już wyżej wskazano, kognicji sądu administracyjnego, gdyż stanowiłoby nieuprawnioną ingerencję w konstytucyjnie gwarantowaną samodzielność gminy (art. 165 ust. 2 Konstytucji).

Sąd nie podziela również zarzutów skargi odnośnie braku dostatecznej jasności, precyzji i jednoznaczności w określeniu sposobu mierzenia odległości, przewidzianego w § 2 ust. 2 Uchwały.

Należy zauważyć, że absolutna precyzja i jednoznaczność tekstu prawnego zasadniczo stanowią ideał, do którego należałoby zmierzać we wszystkich działaniach legislacyjnych, ale który w praktyce jest trudny, a w większości przypadków wręcz niemożliwy, do osiągnięcia. Zresztą niejednokrotnie używanie zwrotów niedookreślonych (a w konsekwencji – nieostrych) bywa zamierzonym i pożądanym działaniem prawodawcy, który w ten sposób dąży do wyposażenia tekstu prawnego w niezbędną elastyczność, która pozwala dostosowywać decyzje prawne w sposób adekwatny do wszystkich indywidualnych cech konkretnych sytuacji pojawiających się obecnie i w przyszłości (zob. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 178-179). Zwraca na to uwagę także Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 7 listopada 2006 r. (SK 42/05; OTK-A 2006/10/148) podkreślił, że w praktyce nie jest możliwe posługiwanie się w tekstach prawnych wyłącznie pojęciami całkowicie ostrymi, a pewien rozsądny poziom nieostrości nazw używanych w tekstach aktów normatywnych pozwala uniknąć nadmiernej kazuistyki i zapewnić niezbędną elastyczność podczas stosowania prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem TK stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. np. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Zarazem jednak TK wielokrotnie wyjaśniał, że niejasność przepisu może uzasadniać stwierdzenie jego niezgodności z Konstytucją, o ile jest tak daleko posunięta, iż wynikających z niej rozbieżności nie da się usunąć za pomocą zwyczajnych środków mających na celu wyeliminowanie niejednolitości w stosowaniu prawa. Pozbawienie mocy obowiązującej określonego przepisu z powodu jego niejasności winno być traktowane jako środek ostateczny, stosowany dopiero wtedy, gdy inne metody usuwania skutków niejasności treści przepisu, w szczególności przez jego interpretację w orzecznictwie, okażą się niewystarczające (zob. np. wyrok TK z dnia 03.12.2002 r., P 13/02, OTK-A 2002/7/90). Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, analogiczne kryteria należy stosować także przy ocenie, czy ewentualna niejasność (nieprecyzyjność, niejednoznaczność) danego przepisu aktu prawa miejscowego nie jest posunięta tak daleko, iżby uzasadniała orzeczenie jego nieważności na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g.

W uznaniu Sądu analizowany przepis § 2 ust. 2 Uchwały tego rodzaju wadliwością dotknięty nie jest. Przepis ten, w ocenie Sądu, jest dostatecznie jasny i zrozumiały – tak, iż w przeważającej liczbie przypadków nie powinien nastręczać trudności w praktycznym stosowaniu. Oczywiście nie sposób całkowicie wykluczyć wystąpienia w niektórych przypadkach pewnych wątpliwości interpretacyjnych – np. co do ustalenia, czy jakaś atypowa forma architektoniczna powinna być uznana za "wejście do punktu sprzedaży" w rozumieniu § 2 ust. 2 Uchwały. Jednakże przypadki takie mogą pojawiać się raczej tylko sporadycznie, a związane z nimi wątpliwości kwalifikacyjne będą mogły zostać skutecznie usunięte w drodze wykładni dokonywanej w toku indywidualnych postępowań administracyjnych (przede wszystkim postępowań o udzielenie zezwoleń, o których mowa w art. 18 i art. 181 u.w.t.). Należy bowiem podkreślić, że takie kwestionowane przez skarżącego określenia jak "najkrótsza droga dojścia" i "wejście do punktu sprzedaży" jawią się jako dostatecznie ostre i nie nastręczające istotnych trudności interpretacyjnych na gruncie reguł znaczeniowych polskiego języka ogólnego. Natomiast odnośnie sposobu rozumienia użytego w § 2 ust. 2 Uchwały zwrotu "ciąg komunikacyjny" wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który w wyroku z dnia 23 listopada 2010 r. (II SA/Rz 858/10; CBOSA) – przywołanym także w piśmie procesowym pełnomocnika organu (k. 38 akt sądowych) – przekonująco wyjaśnił, iż pod tym pojęciem należy rozumieć dystans, jaki należy pokonać od wyjścia z terenu punktu sprzedaży alkoholu do wejścia na teren obiektu chronionego, bez napotykania przeszkód i narażania się na naruszenie prawa. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przywołany pogląd w pełni podziela, a zarazem zauważa, iż jego przyjęcie m.in. eliminuje wskazywane przez skarżącego wątpliwości co do tego, czy "najkrótsza droga dojścia" w rozumieniu § 2 ust. 2 Uchwały może przebiegać przez teren prywatny. Otóż nie może, gdyż przejście przez prywatną posesję wymaga zgody jej dysponenta, a więc co do zasady jest niedopuszczalne jako "naruszające prawo". Tym samym nie mieści się w przywołanym wyżej pojęciu "ciągu komunikacyjnego". W pojęciu tym nie mieści się również wytyczanie "najkrótszej drogi dojścia" jako linii prostej łączącej dwa punkty, bez uwzględnienia naturalnych przeszkód. Na marginesie należy zauważyć, iż wskazywany w skardze – jako przykład prawidłowej metody ustalania odległości – pomiar dokonywany wzdłuż osi dróg publicznych, nie wydaje się być w każdym przypadku dostatecznie operatywny. Na terenach gmin istnieją bowiem częstokroć obszary (takie jak np. osiedla spółdzielcze), w granicach których część (a nawet większość) dróg, choć publicznie dostępnych, nie posiada statusu drogi publicznej w znaczeniu ustalonym w art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.; dalej w skrócie "u.d.p."), lecz drogi wewnętrznej (art. 8 ust. 1 u.d.p.). W tym kontekście użyte w Uchwale pojęcie "ciągu komunikacyjnego" wydaje się być bardziej elastyczne i uniwersalne, a zarazem w dostatecznym stopniu jasne na potrzeby ustalania dopuszczalnych lokalizacji miejsc sprzedaży (podawania) alkoholu.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 2 sentencji wyroku.

Ad § 3 Uchwały

W ocenie Sądu na uwzględnienie zasługuje natomiast skarga w części obejmującej żądanie stwierdzenia nieważności § 3 Uchwały. Przepis ten stanowi, iż:

"Zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych określone w § 2 nie dotyczą wydawania jednorazowych zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych."

Z treści zacytowanego przepisu, rozpatrywanego w kontekście pozostałych postanowień Uchwały, jasno wynika, iż Rada Miejska odstąpiła od określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych dla sytuacji, gdy owa sprzedaż (podawanie) będzie prowadzona na podstawie zezwoleń jednorazowych, o których mowa w art. 181 ust. 1 u.w.t., a które to zezwolenia – w odróżnieniu od uregulowanych w art. 18 u.w.t. "zwykłych" zezwoleń (zezwoleń okresowych), udzielanych na czas nie krótszy niż dwa lata (art. 18 ust. 9 u.w.t.) – wydawane są na okres do 2 dni (art. 181 ust. 2 u.w.t.). W uznaniu Sądu taka decyzja prawodawcza Rady Miejskiej nie znajdowała oparcia w treści upoważnienia z art. 12 ust. 2 u.w.t. ani w innych przepisach oraz celach analizowanej ustawy.

Przede wszystkim należy zauważyć, że z treści przepisu art. 12 ust. 2 u.w.t. – w którym wskazuje się, iż rada gminy "ustala" (a nie, że "może ustalić") zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych – wynika jednoznacznie obowiązek ustalenia takich zasad. Zarazem obowiązek lub sposób ustalenia tych zasad nie został przez ustawodawcę w jakikolwiek sposób uzależniony od charakteru (okresowego albo jednorazowego) zezwolenia, na podstawie którego będzie prowadzona sprzedaż (podawanie) alkoholu. Oznacza to, że w świetle art. 12 ust. 2 u.w.t. rada gminy nie tylko, iż nie może odstąpić od ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych dla któregokolwiek z rodzajów zezwoleń (okresowych albo jednorazowych), ale także, jak się wydaje, nie jest władna różnicować tych zasad dla poszczególnych rodzajów zezwoleń, a to w myśl odpowiednio stosowanej reguły lege non distinguente nec nostrum est distinguere ("tam, gdzie rozróżnień nie wprowadza sam prawodawca, tam nie wolno ich wprowadzać interpretatorowi" – zob. L. Morawski, Zasady wykładni..., s. 123). Na niedopuszczalność praktyki wyłączania zezwoleń jednorazowych spod uchwalanych przez radę gminy ograniczeń w sytuowaniu miejsc sprzedaży (podawania) napojów alkoholowych zdaje się również wskazywać R. Sawuła, gdy stwierdza, iż "sprzedaż nawet na podstawie zezwolenia jednorazowego może odbywać się tylko w miejscu odpowiadającym zasadom usytuowania określonym na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy przez radę gminy" (R. Sawuła, Wychowanie w trzeźwości..., s. 251). Nie bez znaczenia jest także okoliczność – na którą trafnie wskazano w skardze – iż przepis art. 181 ust. 1 u.w.t., na mocy którego w postępowaniu o uzyskanie zezwolenia na jednorazową sprzedaż napojów alkoholowych wyłączone zostały niektóre przepisy dotyczące zezwoleń okresowych, nie wyłączył stosowania przepisu art. 12 ust. 2 u.w.t.

Kwestionowane działania legislacyjne Rady Miejskiej nie dają się pogodzić również ze wskazanym przez ustawodawcę w art. 12 ust. 4 u.w.t. celem (ratio legis) wprowadzania omawianych zasad, jakim jest "ograniczanie dostępności alkoholu". Kłóci się także z celami całej ustawy o wychowaniu w trzeźwości (ratio iuris), które znalazły expressis verbis swój wyraz w jej tytule i preambule oraz licznych przepisach szczegółowych, a które wyrażają się m.in. w: krzewieniu trzeźwości i abstynencji (por. np.: tytuł, preambuła, art. 1 ust. 1-3, art. 5, art. 7 u.w.t.) oraz ograniczaniu dostępności alkoholu (por. np.: art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 12 ust. 4 u.w.t.) i jego spożycia (por. np.: art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 10 u.w.t.). Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 1996 r. (II SA 2792/95; "Glosa" 1996/11/30), uchwały rad gmin w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania tych punktów winny być podporządkowane realizacji celu ustawy, tj. m.in. ograniczaniu dostępności alkoholu i tworzeniu warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu.

Tymczasem dokonane przez Radę Miejską w § 3 Uchwały wyłączenie jednorazowych zezwoleń spod zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przyjętych w § 2 Uchwały nie sprzyja ograniczaniu dostępności alkoholu, ale przeciwnie – czyni ów dostęp łatwiejszym. Należy przy tym podkreślić, iż w praktyce – wobec braku wyraźnych ustawowych ograniczeń co do możliwości i częstotliwości odnawiania zezwoleń jednorazowych – nie sposób wykluczyć sytuacji, iż sprzedaż w konkretnym miejscu, na podstawie zezwolenia jednorazowego (systematycznie odnawianego na rzecz jednego przedsiębiorcy albo udzielanego kolejno różnym przedsiębiorcom), będzie prowadzona z niewiele mniejszą częstotliwością (intensywnością) niż w przypadku zezwoleń okresowych. (Jako zupełnie drastyczny tego przykład, noszący zarazem znamiona działania in fraudem legis, można przywołać podany przez R. Sawułę autentyczny przypadek odnawiania co dwa dni zezwolenia jednorazowego dla punktu sprzedaży mieszczącego się w sklepie wielkopowierzchniowym – zob. R. Sawuła, Wychowanie w trzeźwości..., s. 252, przyp. 94). Niewątpliwie z punktu widzenia potrzeby zapewnienia ochrony określonych miejsc (szkół, miejsc kultu itp.) i przebywających w nich osób (dzieci i młodzieży, osób spełniających praktyki religijne itp.) przed negatywnymi oddziaływaniami wiążącymi się ze sprzedażą, podawaniem lub spożywaniem alkoholu, pozbawioną istotnego znaczenia jest okoliczność, czy do takich oddziaływań (a w szczególności do ekspozycji na alkohol lub osoby go spożywające, do ewentualnych zakłóceń spokoju lub porządku publicznego itp.) dojdzie w konkretnym przypadku na skutek udzielenia zezwolenia okresowego czy "tylko" jednorazowego.

Wszystko to przemawia za stwierdzeniem nieważności przepisu § 3 Uchwały jako rażąco naruszającego art. 12 ust. 2 w zw. z ust. 4 u.w.t. oraz pozostającego w sprzeczności z celami tej ustawy. Należy podkreślić, iż odwołując się do celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości Sąd nie wykracza poza granice kognicji zakreślone sądowi administracyjnemu w art. 1 § 2 p.u.s.a., gdyż, jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 stycznia 1995 r. (SA/Kr 2937/94; OSP 1996/2/25): "Jeżeli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania zatem podlegają weryfikacji sądowej. Nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt nie jest weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia celu wyraźnie wyznaczonego w ustawie, będącej jego podstawą prawną. Jeżeli taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on nie tylko «niecelowy», ale również sprzeczny z ustawą."

W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, uwzględniając jednocześnie, iż w odniesieniu do stwierdzenia nieważności (części) Uchwały, jako aktu prawa miejscowego, nie znajduje zastosowania ograniczenie terminem rocznym, o którym mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g.

W przedmiocie wykonalności Uchwały w części objętej stwierdzeniem nieważności (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., określając, że zaskarżona Uchwała w tej części nie może być wykonana. Oznacza to, że § 3 Uchwały nie wywołuje skutków prawnych, a tym samym nie może być stosowany, od chwili wydania niniejszego wyroku, mimo że wyrok ten nie jest jeszcze prawomocny (por. wyrok NSA z dnia 29.07.2004 r., OSK 591/04, ONSAiWSA 2004/2/32).