II SA/Kr 205/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-07-07	
Data wpływu	2022-02-11	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Joanna Człowiekowska
Małgorzata Łoboz
Monika Niedźwiedź /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II OSK 2429/22	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 777; art. 46 ust. 1 i 2; Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - t.j.	
Sentencja
II SA/Kr 205/22 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 7 lipca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lipca 2022 r. sprawy ze skargi "P" sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę nr LXVIII/1930/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 października 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Azory-Zachód" I. stwierdza nieważność części tekstowej zaskarżonej uchwały w zakresie § 7 ust. 10 pkt 5 w zakresie słów "nie mogą stanowić dominanty w terenie, ani", II. w pozostałym zakresie skargę oddala, III. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz "P" sp. z o.o. z siedzibą w W. 797 złotych (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Firma A z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr LXVIII/1930/21 z dnia 6 października 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Azory-Zachód" (Dz. Urz. Woj. Małop. poz. 5765, dalej "Uchwała" lub "mpzp") w części tj. § 7 ust. 10 pkt 1, 3, 5 Uchwały, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 87 ust 2 i art. 94 Konstytucji RP (Dz.U. Nr 78 poz. 483 ze zm.) w związku z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej "u.p.z.p.") oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 777, dalej "ustawa o wspieraniu rozwoju" lub "Megaustawa") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem Uchwały w zaskarżonej części, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego i:

a) wprowadzenia rozwiązań zakazujących lub znacznie utrudniających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej "u.g.n."), na całym terenie objętym m.p.z.p;

b) ustalenia nieostrych, uznaniowych pojęć odnoszących się do zasad lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej służących świadczeniu usług telekomunikacyjnych w technologii mobilnej, m.in. stacji bazowych telefonii komórkowej;

2. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu w zaskarżonej części Uchwały rozwiązań, które wprost uniemożliwiają, jak również mogą uniemożliwiać lokalizowania na całym terenie obowiązywania Uchwały inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu u.g.n. także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

3. art. 46 ust. 1-2 Megaustawy w zw. z art. 113 ust. 3 pkt 5 P.t. oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u,p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 670, dalej "ustawa o informatyzacji") poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy skutkujące sprzecznym z prawem ograniczeniem rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym Uchwałą, jak również przyjęciem Uchwały w zaskarżonej części z naruszeniem zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez Spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej "Prezes UKE");

4. art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz, 162, dalej "P.p.") w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 16 łipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz, 576, dalej "Pt") poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym Uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem Skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych.

Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności Uchwały w zaskarżonej części oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Firma A jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym wpisanym do rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych prowadzonego przez Prezesa UKE pod nr [...]. Postanowienia Uchwały w zaskarżonej części dotyczą telekomunikacji, bowiem odnoszą się wprost do lokalizowania urządzeń z zakresu łączności publicznej w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n. wchodzących w skład stacji bazowych telefonii komórkowej (por. wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt: II SA/Gl 254/11).

W dalszej części uzasadnienia Skarżąca wskazuje, że zgodnie z:

1. art. 3 u.p.z.p. uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej "plan") jest zadaniem własnym gminy;

2. art. 4 ust. 1, u.p.z.p. w planie ustala się przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenu;

3. art. 15 ust. 2 pkt. 10) u.p.z.p. w planie obligatoryjnie zamieszcza się zapisy dotyczące zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej;

4. art. 46 ust. 1-la ustawy o wspieraniu rozwoju m.p.z.p. nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów u.g.n.;

5. art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 8 P.t. i art. 4 pkt 18 u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 31 P.t. realizacja infrastruktury z zakresu łączności publicznej (tj. infrastruktury telekomunikacyjnej służącej zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, czyli usług dostępnych dla ogółu użytkowników) jest inwestycją celu publicznego z zakresu łączności publicznej.

W dalszej części skargi wskazano, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Zasada ta odnosi się także do uchwał rady gminy, a zatem i Uchwały w zaskarżonej części. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym uchwała rady gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, a zatem wobec Uchwały w zaskarżonej części powinna być stwierdzona jej nieważność. Art. 46 ust. 1 Megaustawy wyłącza możliwość wprowadzania w planach zakazów uniemożliwiających lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, podobnie jak i przyjmowania rozwiązań uniemożliwiających lokalizowania takiej inwestycji, jeżeli jest ona zgodna z przepisami odrębnymi. Przedmiotowe rozwiązania są prawnie dopuszczalne wyłącznie wówczas, jeżeli istnieje konkretny przepis prawa, który je wprowadza. Innymi słowy, omawiany przepis statuuje preferencje planistyczne dla inwestycji telekomunikacyjnych na terenach objętych planem, czyli ogranicza władztwo planistyczne gminy w zakresie, w jakim kształtuje ona zasady lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W konsekwencji w planem nie można ustanawiać zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Skarżony § 7 ust. 10 pkt 1, 3, i 5 Uchwały Rady Miasta Krakowa nr LXVIII/1930/21 z dnia 6 października 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Azory-Zachód" określa zasady lokalizacji anten, masztów i innych urządzeń technicznych w sposób niezgodny z prawem. Po pierwsze, nie ma żadnego przepisu, zgodnie z którym obowiązywałby zakaz lokalizacji tego typu urządzeń na dachach budynków frontowych. Po drugie skarżone rozwiązania wyłączają możliwość lokalizacji urządzeń w całym obszarze planu, przy czym kryterium wyłączenia to widoczność dla przechodnia, które nie jest w ocenie Skarżącej kryterium precyzyjnym. Skarżąca zauważa, że na terenie objętym planem nie występuje zabudowa o charakterze zabytkowym, podlegająca w całości ochronie konserwatorskiej, a zatem brak jest przesłanek do wprowadzenia podwyższonej ochrony frontów budynków. Nie można przy tym wymagać, by stacja bazowa w postaci antenowej konstrukcji wsporczej wraz z antenami i osprzętem tworzyła harmonijną całość z otoczeniem, w tym nie wpływała na osie widokowe i kompozycyjne. Aby bowiem stancja bazowa mogła spełniać swoje funkcje musi "górować" nad otoczeniem. Inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie może być ograniczona istniejącym stanem zabudowy danego obszaru. Zawsze bądź prawie zawsze będzie odbiegać od sposobu zabudowy albo od otaczajacej ja przyrody czy ukształtowania terenu. Dlatego stacje bazowe są widoczne (dominują) na tle zabudowy, panoramy czy osi widokowych. Inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej, z uwagi an swoje społeczne znaczenie, korzysta z preferencji inwestycyjnych, służąc przede wszystkim realizacji celu publicznego ponad ochronę ładu przestrzennego czy innych wartości estetycznych.

Skarżąca podnosi także, że m.p.z.p., jak każdy akt prawa miejscowego, powinien spełniać zasady prawidłowej i rzetelnej legislacji. Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą istotne naruszenia zasad sporządzania planu, w tym zasady prawidłowej legislacji wynikającej z art. 2 Konstytucji RP skutkują nieważnością planu. Skarżąca powołując się na orzecznictwo sądowe wskazuje, że w jego świetle kwestionowana jest prawidłowość ustanawiania przez organ uchwałodawczy gminy ograniczeń w możliwości lokalizowania na terenie objętym planem stacji bazowych telefonii komórkowej, w szczególności poprzez odniesienie się do pojęć nieostrych takich jak pojęcie "dominanty" czy "poziomu przechodnia". Użyte w Uchwale wieloznaczne, pozaprawne pojęcia w istocie uzależnia możliwość lokalizowania niezbędnej infrastruktury od uznania organów administracji. W konsekwencji rażąco narusza art. 46 ust. 1 Megaustawy w zw. z art. 2, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8, art. 4 ust.1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Racjonalnie stanowione prawo powinno być jasne, precyzyjne, w szczególności w zakresie określania praw i obowiązków adresatów oraz zrozumiałe i jednoznaczne dla każdego. Uchwała w zaskarżonej części powoduje także bezprawne ograniczenie Skarżącej możliwości prowadzenia na terenie objętym m.p.z.p. działalności telekomunikacyjnej pozwalającej na świadczenie usług bezprzewodowych za pomocą stacji bazowych wykorzystujących technologię połączeń radiowych, jak również dyskryminuje ją w stosunku do przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne w technologii stacjonarnej. Jest to regulacja niedopuszczalna w świetle postanowień rangi konstytucyjnej, na co wskazywał m.in. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 6 listopada 2020 r. sygn. Akt II SA/Kr 978/20. Skarżąca podnosi, że taki stan rzeczy jest sprzeczny także z przewidzianą przez prawodawstwo unijne zasadą neutralności technologicznej.

Pełnomocnik Rady Miasta Krakowa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Wskazano, że plan został uchwalony z zachowaniem procedury planistycznej. W dalszej części odpowiedzi na skargę Organ wskazuje, że Skarżąca nie wykazała, że kwestionowane zapisy uchwały faktycznie wyłączają możliwość lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej z zakresu technologii komórkowej mobilnej na całym obszarze planu. Ponadto art. 46 ust. 1 tzw. Megaustawy (ustawy szerokopasmowej) nie powinien być interpretowany jako wykluczający in genere zawarcie w planie miejscowym ograniczeń lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej, gdyż takie jego rozumienie czyniłoby iluzoryczną kompetencję samorządu terytorialnego do kształtowania polityki przestrzennej na poziomie gminnym. Z orzecznictwa sądów administracyjnych nie wynika ponadto, aby niedopuszczalne były jakiekolwiek ograniczenia w lokalizowaniu tego typu urządzeń. Wskazano, iż obszar planu obejmuje tereny głównie o funkcji mieszkaniowej, która uzupełniona jest przez funkcję usługową. W bezpośrednim sąsiedztwie obszaru objętego planem na północ od ul. Conrada znajduje się kompleks wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Wzdłuż ul. J. Conrada oraz ul. W.E. Radzikowskiego przebiega zachowany historyczny układ drożny Twierdzy Kraków. Dodatkowo wzdłuż w/w ulic występują ciągi widokowe, a przez obszar objęty ustaleniami planistycznymi przebiegają powiązania widokowe pomiędzy obiektami fortecznymi w kierunku północ-południe (Fort 44 Tonie – Kopiec Kościuszki). Odnosząc się do zarzutów dotyczących posługiwaniem się w skarżonych przepisach uchwały pojęciami wieloznacznymi i uznaniowymi wyjaśniono, że pojęcie przestrzeni publicznej zostało w uchwale zdefiniowane. Z kolei perspektywa obserwacji krajobrazu "z poziomu przechodnia", który jest zarazem użytkownikiem przestrzeni stanowi jeden z wyznaczników opisujących i wartościujących krajobraz miejski. Powołano się przy tym na wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 grudnia 2017 r., z którego wynika, że poziom przechodnia jest pojęciem względnie jasnym i dotyczy miejsc , z których odbywa się komunikacja piesza. Nie można zgodzić się ze Skarżącą aby także pojęcie "dominanty" należało do pojęć niedookreślonych. Stanowi bowiem pojęcie występujące w literaturze fachowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie poddając kontroli sądowej uchwałę Rady Miasta Krakowa nr LXVIII/1930/21 z dnia 6 października 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Azory-Zachód" zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Rozpoznając sprawę w świetle powyższych kryteriów należy stwierdzić, że skarga w części zasługiwała na uwzględnienie, w pozostałej zaś podlega oddaleniu.

Dokonując weryfikacji legitymacji Skarżącej wskazać należy, że Skarżąca trafnie wywiodła swój indywidualny interes prawny do zaskarżenia uchwały z art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 777), który stanowi, że przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć, w zakresie telekomunikacji, uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wobec powyższego Skarżąca była legitymowana do złożenia skargi.

Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17). Formalny tok sporządzania i uchwalania zaskarżonej Uchwały był prawidłowy i nie był kwestionowany przez Skarżącą. Przebieg procedury planistycznej nie budzi zastrzeżeń w świetle wymagań art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) oraz mając na uwadze przedstawione Sądowi akta planistyczne.

Stosownie do art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Wiąże się z tym konieczność zachowania wymogów prawidłowej legislacji, w tym tworzenia przepisów czytelnych, zrozumiałych, możliwie niebudzących wątpliwości interpretacyjnych. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że z wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady państwa prawnego wywieść należy, nakaz przestrzegania przez ustawodawcę zasad poprawnej legislacji. Nakaz ten jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasady te nakazują, aby przepisy prawa były formułowane w sposób precyzyjny i jasny oraz poprawny pod względem językowym. Warunek jasności oznacza obowiązek tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy mogą oczekiwać stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Z zasady określoności wynika, że każdy przepis prawny powinien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego - dopiero spełnienie tego warunku podstawowego pozwala na jego ocenę w aspekcie pozostałych kryteriów. Powyższe wymagania dotyczą także prawodawcy lokalnego stanowiącego prawo powszechnie obowiązujące w postaci aktów prawa miejscowego. W odniesieniu do planu miejscowego trzeba mieć również na względzie jego rolę, jako determinanty prawnej decyzji administracyjnych wydawanych w procesie inwestycyjnym. Z tego względu akt ten musi zawierać ustalenia możliwie precyzyjne i jednoznaczne. W przeciwnym razie utraciłby tak ważną dla uczestników wspomnianego procesu funkcję predyktywną, a rozstrzygnięcia organów stosujących prawo stawałyby się nieprzewidywalne i dowolne.

Podkreślenia wymaga w rozpoznawanej sprawie, że w świetle orzecznictwa NSA brak jest podstaw do przyznania bezwzględnego prymatu lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, NSA w wyroku z dnia 23 września 2020 r. II OSK 1925/20, wskazał, że przepisy art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych określają reguły w zakresie tworzenia przepisów dotyczących sytuowania infrastruktury telekomunikacyjnej w nowo uchwalanych planach miejscowych zagospodarowania przestrzennego, jak też są wskazówkami w zakresie wykładni postanowień planów miejscowych, które obowiązywały w dacie wejścia w życie powołanych przepisów. Przepisy te mają w pewnym sensie korygować postanowienia planu, a z pewnością postanowienia planu muszą być interpretowane zgodnie z celem ustawy wyrażonym w jej art. 46. Ratio legis art. 46 ust. 2 ustawy jest zatem prawo do zabudowy inwestycji w zakresie łączności publicznej, chyba że jej realizacja naruszałaby zakazy lub ograniczenia ustanowione w planie. Regułą jest możliwość zabudowy infrastrukturą telekomunikacyjną, natomiast wyjątkiem ograniczenia lub zakazy ustanowione w tym planie miejscowym. Zgodnie z regułą excepciones non sunt extendae należy przyjąć, że wyjątki od prawa do zabudowy telekomunikacyjnej muszą być interpretowane ściśle. Zatem zakazy lub ograniczenia wyrażone w planie miejscowym muszą odnosić się wprost do tego rodzaju zabudowy. Jednocześnie w innym wyroku NSA wskazał, że "przepis art. 46 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie przyznaje przedsiębiorcom telekomunikacyjnym autonomicznego uprawnienia do kształtowania polityki przestrzennej. Podkreślić bowiem należy, że art. 46 ust. 1 ustawy dopuszcza także możliwość istnienia określonych zakazów i ograniczeń, które wiążąco będą kształtowały uprawnienia przedsiębiorcy telekomunikacyjnego do określenia lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej (wyrok NSA z dnia 25 lutego 2020 r. II OSK 2627/18). Zatem zakazy z art. 46 ust. 1 mają charakter celowy, a nie absolutny. Cel ten został precyzyjnie wskazany w wyroku NSA z dnia 21 kwietnia 2020 r. II OSK 2487/19, w którym Sąd stwierdził, że istotą wprowadzenia regulacji z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jest stworzenie takiej zasady prawnej, która finalnie ma na celu zapewnienie jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych. Zasada ta pozwala zatem na dokonywanie oceny celowości wprowadzonych w planie miejscowym zakazów i ograniczeń, co jednocześnie wymaga wykazania, że w przeciwnym razie obowiązująca treść planu miejscowego będzie prowadziła do powstawania obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych, a więc sprzecznych z celami ustawy. Przystępując do oceny zgodności z prawem kwestionowanych przepisów uchwały Sąd zważył, co następuje.

W § 3 Uchwały określono cele planu wskazując, że celem planu jest:

1) stworzenie warunków dla zrównoważonego rozwoju ze szczególnym uwzględnieniem integracji terenów zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej

2) harmonijne kształtowanie przestrzeni między istniejącą i powstającą zabudową,

3) rozwój zabudowy usługowej wzdłuż ul. Josepha Conrada,

4) określenie zasad prawidłowej obsługi komunikacyjnej nowych inwestycji w powiązaniu z podstawowym układem komunikacyjnym miasta,

5) ochrona terenów zieleni urządzonej,

6) poprawa warunków życia poprzez kształtowanie atrakcyjnych przestrzeni publicznych, z uwzględnieniem historycznych układów drożnych oraz osi widokowych.

W ocenie tut. Sądu cele te korespondują z art. 1, art. 2 pkt 1 oraz art. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przedmiotowa uchwała została zaskarżona w zakresie § 7 ust. 10 pkt 1, 3 i 5 tej uchwały.

W § 7 ust. 10 Uchwały określono zasady odnoszące się do lokalizowania wskazanych urządzeń i obiektów budowlanych odnośnie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej) ustanawiając:

1) zakaz lokalizacji anten, masztów oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności na elewacjach frontowych budynków, w miejscach widocznych z poziomu przechodnia od strony przestrzeni publicznych,

2) zakaz lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej,

3) dopuszcza się lokalizowanie obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej wyłącznie o nieznacznym oddziaływaniu w rozumieniu przepisów odrębnych z zakresu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych,

4) infrastruktura telekomunikacyjna nie może powodować zakłóceń lub negatywnego oddziaływania na urządzenia radiołączności kolejowej bądź urządzenia sterowania ruchem kolejowym,

5) inwestycje celu publicznego z zakresu łączności publicznej lokalizowane na budynkach nie mogą stanowić dominanty w terenie, ani nie mogą stanowić przesłony osi widokowej oraz osi powiązania pomiędzy obiektami fortecznymi wyznaczonych na rysunku planu.

Uzasadniając podjęte przez tut. Sąd rozstrzygnięcie w zakresie, w jakim stwierdzono nieważność części tekstowej planu t.j. w zakresie § 7 ust. 10 pkt 5 stwierdzić należy, co następuje.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 stycznia 2020r., sygn. akt II OSK 447/18, za orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego "naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają na przewidzenie konsekwencji prawnych zachowań jednostki (podmiotów podobnych). Należyta poprawność, precyzyjność i jasność przepisów prawnych ma szczególne znaczenie, gdy chodzi o ochronę konstytucyjnych praw i wolności człowieka i obywatela. Adresat normy prawnej musi wiedzieć, jakie jego zachowanie, i z jakich przyczyn ma znaczenie prawne (zob. wyrok TK z dnia 22 maja 2002 r., sygn. K 6/02, OTK-A 2002 r., nr 3, poz. 33) i następnie oceniając odwołanie się w m.p.z.p. do pojęcia "dominanty" Sąd wskazał, że organ planistyczny gminy realizuje swoje uprawnienie i obowiązek do określenia wysokości zabudowy jednostką metryczną z określeniem, od jakiego punktu do jakiego punktu wysokość ta powinna być liczona, a nie poprzez przyjęcie pojęcia "dominanta". Uprawnienie takie wynika z istoty pojęcia wysokości, która jest pionową odległością pomiędzy dwoma punktami. Aby określić wysokość należy określić oba punkty w przestrzeni - zarówno punkt położony u podstawy, jak i na górze pomiaru. Wskazanie tych punktów jest koniecznym elementem podania wysokości zabudowy. Sprecyzowanie w planie sposobu obliczania wysokości zabudowy może mieć istotne znaczenie dla realizacji celu art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 1 ust. 1 tej ustawy. Podanie sposobu obliczania wysokości zabudowy ma na celu jednolite sprecyzowanie tej wysokości." W wyroku z dnia 3 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 292/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zastosował się do tych wskazań NSA w Warszawie. Skład sędziowski rozpoznający niniejszą sprawę podziela te zapatrywania prawne. Użyte w zaskarżonym planie miejscowym pojęcie "dominanty" jest nieprecyzyjne, nie wskazuje ponadto, jakie gabaryty lub forma architektoniczna obiektu budowlanego pozwala na przypisanie mu cechy "dominanty". Przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego norm zawierających pojęcie "dominanty" jest nie do pogodzenia z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji. Naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają na przewidzenie konsekwencji prawnych zachowań jednostki (podmiotów podobnych). Należyta poprawność, precyzyjność i jasność przepisów prawnych ma szczególne znaczenie, gdy chodzi o ochronę konstytucyjnych praw i wolności człowieka i obywatela. Adresat normy prawnej musi wiedzieć, jakie jego zachowanie i z jakich przyczyn ma znaczenie prawne (zob. wyrok TK z dnia 22 maja 2002 r., sygn. K 6/02, OTK-A 2002r., Nr 3, poz. 33).

Podkreślić należy, że m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego ustanawiającym normy generalne i abstrakcyjne, którego adresatami są m.in. jednostki. Zastosowanie przepisów czyniących zadość zasadom poprawnej legislacji nie może zatem wymagać od organów administracji publicznej wiadomości specjalnych z zakresu architektury i urbanistyki, jeśli są one oderwane od ustaleń części graficznej planu. Jeśli treść normy prawnej nie wynika z części tekstowej i graficznej planu, a zawarte w nim pozaprawne pojęcia nie są jasno zdefiniowane, nie można uznać, że przepisy, w oparciu o które taka norma jest rekonstruowana czynią zadość wspomnianym zasadom poprawnej legislacji. W przedmiotowej sprawie w § 7 ust. 10 pkt 5 przez odniesienie się do pojęcia "dominanty" wprowadzono regulację, która pozostaje w sprzeczności z powyższymi zasadami. Pojęcie to nie zostało w planie zdefiniowane, ani też nie zostało powiązane z częścią graficzną planu, nie dając tym samym podstaw do określenia co jest, a co nie jest "dominantą". W pozostałej części brak jest podstaw do wyeliminowania przepisu z obrotu prawnego. Osie widokowe oraz osie powiązania pomiędzy obiektami fortecznymi zostały wyznaczone w części graficznej planu. Pojęcie "przesłaniania osi widokowych oraz osi powiązania pomiędzy obiektami fortecznymi" także nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wykładnia językowa oraz celowościowa pozwalają określić ograniczenia płynące z powołanej części przepisu. Z § 3 uchwały wynika, że celem planu jest m.in. poprawa warunków życia poprzez kształtowanie atrakcyjnych przestrzeni publicznych, z uwzględnieniem historycznych układów drożnych oraz osi widokowych. Obiekty z zakresu łączności publicznej nie mogą być zatem lokalizowane w wyznaczonych osiach widokowych i osiach powiązania między obiektami fortecznymi, które są wyznaczone na rysunku planu wyznaczając miejsca, w których lokalizacja urządzeń jest niedopuszczalna.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono o unieważnieniu w części przepisu § 7 ust. 10 pkt 5.

Inaczej rzecz się ma z oceną naruszenia § 7 ust. 10 pkt 1 i 3 skarżonej Uchwały.

W myśl powołanego § 7 ust. 10 pkt 1 ustanowiono zakaz lokalizacji anten, masztów oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności na elewacjach frontowych budynków, w miejscach widocznych z poziomu przechodnia od strony przestrzeni publicznych. Pojęcie przestrzeni publicznej zostało w Uchwale zdefiniowane w § 4 pkt 18 jako powszechnie dostępne miejsca w strukturze funkcjonalno-przestrzennej miasta, służące zaspokajaniu potrzeb ogółu użytkowników, np. ulice, place, otoczenie przystanków komunikacji zbiorowej, parki i skwery. Pojęcie elewacji frontowej także nie budzi wątpliwości w świetle obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez front działki należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Zatem elewacją frontową budynku jest elewacja od tej strony, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących posługiwania się w skarżonych zapisach Uchwały pojęciami wieloznacznymi i uznaniowymi, należy wyjaśnić, że odnosząc się do zarzutu braku definicji "poziomu przechodnia", to należy także zwrócić uwagę, że zgodnie z przepisami § 8 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283), w ustawie należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi (określeniami) w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu. Zatem w sytuacji, gdy dane pojęcie nie zostało zdefiniowane w treści aktu prawnego, należy je rozumieć zgodnie z regułami interpretacyjnymi języka polskiego. Fakt że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "poziom przechodnia" nie oznacza, że jest ono nieznane w urbanistyce i w literaturze fachowej z zakresu planowania przestrzennego i architektury krajobrazu. Perspektywa obserwacji krajobrazu "z poziomu przechodnia" który zarazem jest użytkownikiem przestrzeni, stanowi jeden z wyznaczników opisujących i wartościujących krajobraz miejski. W wyroku z 15 grudnia 2017 r., sygn. akt. II SA/KR 1037/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że "poziom przechodnia jest pojęciem względnie jasnym i dotyczy miejsc, w których odbywa się komunikacja piesza tj. istniejące i w przyszłości realizowane dojścia piesze. Kwestionowana norma mieści się zatem w ramach prawa i nie stanowi nieuzasadnionej prawem ingerencji w interesy prawne skarżącego jako właściciela nieruchomości objętych planem". Ustanowiony zatem w § 7 ust. 10 pkt 1 Uchwały zakaz lokalizacji anten, masztów oraz innych urządzeń technicznych nie nosi znamion dowolności, a poszczególne określenia współkształtujące treść normy prawnej mają swoje jasno określone desygnaty, tak, iż rozstrzygnięcie w oparciu o te przepisy nie będzie nosiło znamion dowolności.

W myśl powołanego § 7 ust. 10 pkt 3 Uchwały dopuszcza się lokalizowanie obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej wyłącznie o nieznacznym oddziaływaniu w rozumieniu przepisów odrębnych z zakresu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Pojęcie infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu zostało określone w art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 maja 20210 r. o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych jako kanalizację kablową, linię kablową podziemną i nadziemną, instalację radiokomunikacyjną wraz z konstrukcją wsporczą do wysokości 5 m, szafy i słupki telekomunikacyjne oraz inne podobne urządzenia i obiekty, a także związany z nimi osprzęt i urządzenia zasilające, jeżeli nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000. Raz jeszcze podkreślić należy, że stanowisko dopuszczające wprowadzenie pewnych ograniczeń z punktu widzenia art. 46, jest wyrażane i akceptowane w orzecznictwie. NSA w wyroku z dnia 18 grudnia 2019 r. II OSK 3131/18, trafnie wskazał, że plan miejscowy nie może wprowadzać na całym obszarze objętym planem zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, uniemożliwiającego lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Nie oznacza to jednak, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsca, w których będą zlokalizowane, bądź ograniczeń z uwagi na ochronę innych wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią (podobnie WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 5 lutego 2020 r. II SA/Gd 541/19).

Nie mają usprawiedliwionych podstaw zarzuty naruszenia art. 20, art. 22, art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 64 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 10 ust. 1 Prawo telekomunikacyjne, ponieważ sporna regulacja nie narusza zasady wolności działalności gospodarczej, ani zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji. Już sama konstrukcja przepisu jest taka, iż dotyczy on rozstrzygnięć pozytywnych, to jest zasad lokalizowania odnośnie do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej). Co do zasady działalność usługowa w tym zakresie jest dopuszczalna, lecz podlega ograniczeniom wynikającym z konieczności równoważenia różnych wartości, w tym tych, dla których ochrony gmina została wyposażona we władztwo planistyczne. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia zasady równości przypomnieć należy, że z dyskryminacją mamy do czynienia wówczas, gdy podmioty znajdujące się w porównywalnej sytuacji traktujemy odmiennie. Tymczasem nie sposób przyjąć, iż stopień ingerencji działalności polegającej na świadczeniu usług z zakresu infrastruktury telekomunikacyjnej w ochronę środowiska i krajobrazu oraz kształtowanie przestrzeni jest taki sam, jak w przypadku każdego innego rodzaju działalności. Wobec powyższego wprowadzone ograniczenia nie stanowią bezpodstawnych i arbitralnych ograniczeń w porównaniu z innymi podmiotami korzystającymi z tych wolności.

Mając na uwadze brak usprawiedliwionych podstaw zarzutu naruszenia § 7 ust. 10 pkt 1 i 3 oraz swobody działalności gospodarczej i neutralności technologicznej, w tym zakresie skarga podlega na zasadzie 151 p.p.s.a. oddaleniu.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a zasądzając kwotę 797 złotych, na którą składają się: kwota uiszczonego wpisu sądowego 300 złotych, koszty zastępstwa procesowego według norm przepisanych 480 złotych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 złotych.