II SA/Kr 1286/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-01-25	
Data wpływu	2022-11-08	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Małgorzata Łoboz /przewodniczący/
Mirosław Bator /sprawozdawca/
Monika Niedźwiedź	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 1994 nr 89 poz 414; art 48; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Monika Niedźwiedź WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. B. i S. B. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 8 czerwca 2022 r. nr LXXXVII/2426/22 w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Piaski Wielkie – Etap A" 1/ stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej w zakresie dotyczącym działki nr [...]; 2/ zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz M. B. i S. B. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania	
Uzasadnienie
Pismem z dnia 30 września 2022 r. M. B. i S. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 8 czerwca 2022 r. nr LXXXVII/2426/22 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Piaski Wielkie – Etap A". Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie:

1/ art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na:

- stwierdzeniu w §1 uchwały, że uchwalany nią miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Piaski Wielkie - etap A" nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa,

- naruszeniu ustaleń obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w postaci zmiany przeznaczenia części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obr. [...] z terenu zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności (MN) na częściowo teren zabudowy mieszkalnej oraz - w znacznie większej części pod teren zieleni urządzonej, oznaczonej symbolem ZP.8., przy jednoczesnym, niczym nie uzasadnionym wprowadzeniu szerokiej, nieprzekraczanej linii zabudowy od strony zieleni urządzonej, tj. od strony południowej i wschodniej nieruchomości, a w konsekwencji podjęciu uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "PIASKI WIELKIE - ETAP A" której treść i graficzne załączniki istotnie naruszają ustalenia obowiązującego studium;

- nieuzasadnionym, nieopartym na żadnej podstawie prawnej nieuwzględnieniu wniesionych przez skarżących na etapie sporządzania planu uwag, a w konsekwencji uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym, wbrew przeznaczeniu wykazanemu w obowiązującym studium, południową część nieruchomość stanowiącej działkę nr [...] obr. [...] przeznaczono pod teren zieleni urządzonej, oznaczonej symbolem [...], przy jednoczesnym, niczym nie uzasadnionym wprowadzeniu szerokiej, nieprzekraczanej linii zabudowy od strony zieleni urządzonej, tj. od strony południowej i wschodniej nieruchomości.

W uzasadnieniu podniesiono, że nieruchomość stanowiąca własność skarżących działka nr [...] obr. [...], która to zgodnie z ustaleniami obowiązującego studium w całości stanowi tereny oznaczone symbolem MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) w uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zmieniła swoje przeznaczenie, stanowiąc w znacznej części, od południowej strony teren oznaczony symbolem ZP-8 (tereny zieleni urządzonej), zaś w pozostałym zakresie MN-4 (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), z wyznaczeniem przy tym na tym terenie znacznej nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony południowej i wschodniej. Wprowadzona skarżoną uchwałą zmiana w zakresie przeznaczenia nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obr. [...] pozostaje w sprzeczności zarówno z ustaleniami obowiązującego studium jak i wolą jej właścicieli. W pierwszej kolejności podniesienia wymaga fakt, iż już na etapie sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego działkę nr [...] skarżący wielokrotnie zwracali się do organu - m.in. poprzez złożone w terminie uwagi do sporządzonego planu oraz udział w dyskusji publicznej i zadane w jej trakcie pytania - celem wykazania, iż planowana zmiana w przeznaczeniu nieruchomości stanowiącej ich własność pozostaje w sprzeczności nie tylko z ustaleniami obowiązującego studium, ale również wolą i planowanym jej przeznaczeniem właścicieli. Pomimo złożonych uwag i zawartych w nich wniosków te pozostały nieuwzględnione, zaś uzasadnienie odmowy ich przyjęcia nie zostało oparte przez organ na prawnych czy merytorycznych przesłankach, w tym w szczególności na przepisach obowiązującego studium. Zgodnie bowiem z treścią załącznika nr 2 do skarżonej uchwały, uwagi złożone przez skarżących; zamieszczone w dokumencie za nr [...] (Lp. 52) nie zostały uwzględnione w zakresie, w jakim odnosiły się do zmiany przeznaczenia nieruchomości oraz wprowadzenia nieprzekraczalnej linii zabudowy z następujących powodów:

- w odniesieniu do zmiany przeznaczenia nieruchomości: uwaga pozostaje nieuwzględniona. W projekcie planu, w myśl zasady zrównoważonego rozwoju oraz ważąc interes publiczny i prywatny (prawo własności), wyznaczono tereny przeznaczone do zabudowy, a także tereny zieleni urządzonej, którymi objęto najistotniejsze z punktu widzenia ochrony systemu przyrodniczego obszary. W związku z powyższym południową część działki nr [...] obr[...] przeznaczono pod teren zieleni urządzonej, oznaczony symbolem ZP.8. W wyniku analizy istniejącego w tym rejonie zagospodarowania oraz ze względu na konieczność kształtowania ładu przestrzennego uznano, że w tym rejonie powinno rozwijać się zabudowa jednorodzinna, bez możliwości lokalizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej niskiej intensywności. Dlatego też północną przeważającą część działki nr [...] obr. [...] Podgórze przeznaczono pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczony symbolem MN.4, a zatem możliwa jest w tym zakresie jej zabudowa;

- w odniesieniu do wprowadzonej, szerokiej nieprzekraczalnej linii zabudowy: uwaga pozostaje nieuwzględniona. W każdym terenie budowalnym wymagany jest minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego. Zasadnym jest, aby na działkach budowlanych przylegających do terenów ZP, część wymaganego terenu biologicznie czynnego zlokalizowana była w sąsiedztwie terenów zieleni publicznej.

Powyższe uzasadnienie wprowadzonych, istotnych zmian w sporządzonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia nieruchomości skarżących w stosunku do ustaleń obowiązującego studium nie znajduje żadnego uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym, stanowiąc przy tym naruszenie przez organ przepisów obowiązujących w zakresie sporządzania planów zagospodarowania przestrzennego. Podkreślenia przy tym wymaga w szczególności fakt, iż żadne przepisy obowiązującego studium nie dopuszczają ustalania w planie miejscowym terenów zieleni urządzonej na terenach w nim przeznaczonych do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Co istotne, w przypadku uznania przez organ, że przepisy studium nie korespondują z zapotrzebowaniem mieszkańców na nowe tereny, np. w zakresie ustalania terenów zieleni urządzonej na danym obszarze. Organ nie jest uprawniony do wprowadzania zmian wbrew treści studium w zakresie przeznaczenia terenów w planie miejscowym. Zgodne z obowiązującymi przepisami prawa wyposażony jest on bowiem w odpowiednie narzędzia do wyeliminowania powstałych nieścisłości -jak chociażby zmiana przepisów samego studium. Jak wskazuje się w orzecznictwie, jeżeli organ planistyczny uznaje za celowe przyjęcie dla jakiegoś terenu funkcji innej niż postanowione w studium, to powinien rozważyć podjęcie uprzednio procedury zmiany studium dla wyeliminowana ryzyka naruszenia studium przy dokonywaniu ustaleń planistycznych i zapewnienia zgodności obu dokumentów planistycznych. Znamienną, zdaje się być przy tym okoliczność, iż nieruchomość skarżących, wbrew uzasadnieniu nieuwzględnienia złożonych przez skarżących uwag, nie stanowi w żadnym stopniu terenów istotnych z punktu widzenia ochrony systemu przyrodniczego, co wykazane zostało w trakcie innego postępowania prowadzonego w sprawie wycinki drzew i krzewów porastających działkę nr [...], obr.[...], a zakończonego umożliwieniem skarżącym usunięcia roślinności i przygotowania nieruchomości do jej zgodnego z ustaleniami studium wykorzystania. Należy również podkreślić iż fakt, że nieruchomość ta położona jest w pobliżu istniejącego terenu zieleni urządzonej oraz że nie była ona dotychczas eksploatowana przez jej właścicieli zgodnie z przeznaczeniem wykazanym w studium, nie stanowi żadnej podstawy do tak istotnej ingerencji w prawo własności działki jak zmiana jej przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sposób niemal uniemożliwiający powstanie na jej terenie zabudowy. Istotną jawi się przy tym okoliczność, iż nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] obr. [...] stanowiła również przedmiot postępowania sądowego o zasiedzenie, które to zakończyło się prawomocnym przyznaniem nieruchomości skarżącym na własność dopiero w roku 2019 r. Postępowanie to zostało zainicjowane przez Skarżących właśnie z uwagi na konieczność uregulowania stanu prawnego nieruchomości celem umożliwienia jej wykorzystania zgodnie z przeznaczeniem ustalonym w studium, zaś obecnie wprowadzone skarżoną uchwałą zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowią istotną ingerencję w pierwotne zamierzenia właścicieli nieruchomości prowadząc do utraty przez działkę nr [...] jej najistotniejszych właściwości. Co istotne, również wartość nieruchomości pierwotnie przeznaczonej w całości do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wskutek wprowadzonych uchwałą zmian ulegnie nieuzasadnionemu obniżeniu, co również godzi w interes prywatny jej właścicieli. Również podczas przeprowadzonej dnia 23 lutego 2021 r. dyskusji publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu miejscowego obszaru "PIASKI WIELKIE" pełnomocnik skarżących zadał pytanie dotyczące powodu zmiany w przeznaczeniu działki nr [...] obr. [...] w odniesieniu do obowiązującego studium. W odpowiedzi przedstawiciele organu wskazali, że zmiana ta podyktowana była koniecznością proporcjonalnego rozłożenia terenów zielonych przy uwzględnieniu innych przeznaczeń oraz faktem, iż nieruchomość ta obecnie pozostaje w znacznym stopniu pokryta dość gęstą roślinnością. Powyższe oznacza, że zmiana przeznaczenia działki nr [...] z terenu zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności na częściowo teren zabudowy mieszkalnej oraz - w znacznie większej części, na tereny zieleni urządzonej nie znajduje uzasadnienia ani faktycznego ani prawnego stanowiąc tym samym zmianę dowolną i losową. Dość dodać, iż nieruchomość skarżących- zgodnie ze stanem faktycznym istniejącym na moment wniesienia niniejszej skargi, w żaden sposób nie spełnia przesłanek do uznania jej za tereny zieleni urządzonej, za które uważa się m.in. parki, zieleńce, bulwary, stanowiąc nieruchomość pokrytą incydentalną, przypadkowo rosnącą roślinnością w postaci zakrzaczenia i drzew, a które to na podstawie przeprowadzonego postępowania w przedmiocie złożonego zgłoszenia zamiaru usunięcia drzew zostaną w najbliższej przyszłości usunięte przez skarżących. Przy ocenie zaskarżonej uchwały niebagatelne znaczenie ma również fakt, iż uchwalony, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zdaje się nie korespondować ze stanem rzeczywistym powierzchni nim objętej. W konkluzji podniesiono, że zaskarżona uchwała w części w jakiej obejmuje nieruchomość stanowiącą własność skarżących narusza ustalenia obowiązującego studium. Dlatego też wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały oraz jej załączników w zakresie w jakim odnosi się do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obr. [...].

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że zgodnie z ustaleniami uchwały nieruchomości skarżących zostały przeznaczone pod:1) tereny zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park oznaczone symbolem ZP.8; 2) tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczone symbolem MN. 4 o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną realizowaną jako budynki jednorodzinne w układzie wolnostojącym albo bliźniaczym. Zgodnie z § 16 ust. 4 uchwały dla terenu MN. 4 obowiązują następujące parametry zabudowy i zagospodarowania terenu; minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego - 50 %, wskaźnik intensywności zabudowy: 0,1 - 0,7; maksymalna wysokość zabudowy: 11 m. Zgodnie z wytycznymi obowiązującego w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa, uchwalonego uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr CXII/ 1700/ 14 z dnia 9 lipca 2014 r., nieruchomość skarżących znajdowała się w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności o symbolu MNW o funkcji podstawowej zabudowa mieszkaniowa niskiej intensywności realizowana jako zabudowa jednorodzinna (MN) lub zabudowa budynkami wielorodzinnymi o gabarytach zabudowy jednorodzinnej, realizowana jako domy mieszkalne z wydzielonymi ponad dwoma lokalami mieszkalnymi, wille miejskie, wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (min. parkingi, garaże, budynki gospodarcze) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie oraz funkcji dopuszczalnej: usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi: kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m.in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Wyznaczenie zatem na części działki skarżących terenu zieleni urządzonej z podstawowym przeznaczeniem pod publicznie dostępny park jest zgodne z funkcją dopuszczalną wyznaczoną w studium dla terenów MNW. W przypadku wydzielenia funkcji dopuszczalnej z wyznaczonej kategorii terenu, udział tej funkcji dopuszczalnej nie może przekroczyć wielkości 50 % powierzchni z wydzielonego terenu. W dalszej części organ wskazał, że zgodnie z § 3 zaskarżonej uchwały, celem planu miejscowego dla obszaru "Piaski Wielkie - Etap A" jest utrzymanie i kształtowanie ciągłości systemu zieleni miejskiej i ochrona cennych pod względem przyrodniczym terenów zieleni, które stanowią tzw. Z. P. P. tzw. "N. P. P.", a także wyznaczenie terenów ogólnodostępnych, służących wszystkim mieszkańcom, w tym terenów zieleni, sportu i rekreacji, atrakcyjnych przestrzeni publicznych. Stąd w planie miejscowym zostały wyznaczone tereny zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne parki, oznaczone symbolami ZP.1 - ZP.8. W wyniku analizy istniejącego w tym rejonie zagospodarowania oraz ze względu na konieczność kształtowania ładu przestrzennego Rada Miasta Krakowa uznała, że na obszarze obejmującym działki Skarżących powinna rozwijać się zabudowa jednorodzinna, bez możliwości lokalizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej niskiej intensywności. Dlatego też północna, przeważająca część działki nr [...]/ 2, obręb [...], obejmująca powierzchnię ok. 11 arów, została przeznaczona pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o symbolu MN. 4. W ocenie organu zarzut, iż ustalenia planistyczne przekreślają możliwość zabudowy działki budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest nieuzasadniony, skoro nieruchomość skarżących, w części znajdującej się w terenie MN. 4, ma charakter działki budowlanej. Odnosząc się do zarzutu wyznaczenia na rysunku planu przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy na działce nr [...], należy zwrócić uwagę na okoliczność, że działka skarżących znajduje się, zgodnie z wytycznymi studium, w strukturalnej jednostce urbanistycznej nr [...] P. W. (TOM III Studium, strona 183) oraz w strefie kształtowania systemu przyrodniczego, w której obowiązują wytyczne dotyczące zabezpieczenia terenów o dużych wartościach przyrodniczych i krajobrazowych, utrzymania różnorodności biologicznej oraz integracji rozproszonej struktury zieleni w ciągły system. (TOM II Studium, strona 88, 99). W obrębie tej strefy znajdują się zarówno tereny chronione przez zabudową (lasy, tereny zieleni urządzonej, tereny otwarte, tereny zieleni fortecznej) jak również tereny przeznaczone do zabudowy, w których standardy zabudowy muszą spełniać wysoki udział powierzchni biologicznie czynnej. Udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenów MNW w strukturalnej jednostce urbanistycznej nr [...] P. W. został wyznaczony w studium na minimalnym poziomie 50 %, stąd też w ustaleniach zaskarżonej uchwały dla terenów MNW minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego dla terenu MN. 4 został oznaczony na poziomie minimalnym 50 %. W konsekwencji część działki skarżących, znajdująca się w terenie MN. 4, na której nie można realizować zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ze względu na przebieg nieprzekraczalnej linii zabudowy, będzie mogła stanowić teren biologicznie czynny. Ponadto należy podkreślić, że wyznaczenie linii nieprzekraczalnej zabudowy nie uniemożliwia zagospodarowania tej części działki na cele inwestycyjne związane z budową, dojść, dojazdów czy miejsc postojowych. Ze względu na zachowanie ciągłości systemu miejskiej zieleni, w tym połączenie terenów zieleni w pobliżu osiedla Rżąka i planowanego parku w rejonie ul. [...] z parkiem rzecznym [...], z terenami zieleni stanowiącymi sąsiedztwo zbiorników wodnych, część działki Skarżących, obejmującą ok. 8 arów, została przeznaczona pod publicznie dostępny park. Okoliczność, że na działce Skarżących w ich ocenie nie ma roślinności atrakcyjnej przyrodniczo, nie przesądza, aby część tej nieruchomości nie mogła zostać przeznaczona pod publicznie dostępny park. Za chybione należy uznać również twierdzenia, iż w zaskarżonym planie miejscowym nieruchomości przeznaczone wg studium pod tereny ZR były wyznaczone na cele budowlane, gdyż takie nieruchomości są w planie miejscowym przeznaczone pod zieleń publiczną. Odnosząc się do zarzut nieuwzględnieniu uwag skarżących złożonych podczas wyłożenia projektu skarżonego planu miejscowego do publicznego wglądu, należy wyjaśnić, że co prawda organ planistyczny nie przychylił się do postulatu zmiany przeznaczenia części działki z terenu ZP na teren MN, to jednak w toku procedury planistycznej projekt planu uległ zmianie na korzyść skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności uchwały Rady Miasta Krakowa w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Piaski wielki – Etap A". Strona skarżąca będąca właścicielem nieruchomości położonej w obrębie tego planu, domaga się stwierdzenia jego nieważności w części dotyczącej działki nr. [...], której jest właścicielem. Zaskarżonej uchwale zarzucono sprzeczności zapisów planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa co do przeznaczenia działki nr [...] oraz naruszenie władztwa planistycznego (nieuzasadnioną ingerencję w interes prywatny właściciela nieruchomości). W skardze podniesiono, iż w studium teren działki w całości jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, natomiast w zaskarżonym planie znaczna część tej działki ma przeznaczenie ZP.8 teren zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park. Zarzucono także, że wyznaczenie linii zabudowy w części mającej przeznaczenie mieszkaniowe, powoduje dalsze ograniczenie możliwości zabudowy tej działki. W ocenie sądu skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z kolei przepis art. 28 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.) stanowi, iż istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepisy te determinują legitymację skargową, a także zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do nieruchomości objętej zapisami planu miejscowego. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego.

W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. W konsekwencji naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa: istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania oraz naruszenia właściwości organów jeżeli uchybienia te naruszają interes prawny skarżącego.

Strona skarżąca, jako właściciel nieruchomości położonej w obszarze zaskarżonego planu miejscowego ma legitymację do uruchomienia sądowej kontroli przedmiotowej uchwały w zakresie zasad i trybu sporządzania planu oraz w zakresie ustaleń dotyczących tej nieruchomości. Ustalenia planu kształtują i zarazem ograniczają sposób wykonywania przysługującego skarżącym prawa, wobec czego przesłanka wspomnianej legitymacji w postaci naruszenia interesu prawnego skarżącej jest w sposób niebudzący wątpliwości spełniona. Zakres możliwości realizowania tego prawa, determinuje przy tym interes prawny strony skarżącej oraz naruszenie tego interesu.

W ocenie sądu Rada Gminy Krakowa uchwalając przedmiotową uchwałę w obszarze działki nr. [...] przekroczyła granice przysługującego jej władztwa planistycznego. Na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalna wprawdzie jest ingerencja gminy w prawo własności przysługujące innym podmiotom, jednak uprawnienie to podlegać będzie różnym obostrzeniom z uwagi przede wszystkim na konstytucyjny charakter ochrony tego prawa (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ingerencja w sferę prawa własności, pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych w przepisach celów dla osiągnięcia, których ustanawia się określone ograniczenia. Wprowadzenie, zatem ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu wymaga, aby były one wprowadzane dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Gmina w tym zakresie, dysponując zespołem uprawnień, doktrynalnie określanym władztwem planistycznym, nie może jednak ich nadużywać. Prawnie wadliwymi będę, bowiem nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które są wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień tj. regulacji wprowadzanych arbitralnie, bez uzasadnionych wyższymi celami potrzeb (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2004 r. II OSK 456/04). Jak zwracano uwagę w orzecznictwie, postanowienia miejscowych planów powinny być realistyczne tj. możliwe do zrealizowania i nie ograniczające nadmiernie chronionych konstytucyjnie praw obywateli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 83/10). Z tego też względu, ingerencja w prawo własności osób, których nieruchomość pozostaje w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wymaga wyważenia interesów publicznych i prywatnych, co ma szczególne znaczenie w przypadku ich kolizji. Każde zaś ograniczenie prawa własności winno znaleźć swoje uzasadnienie w wyważeniu wartości tych interesów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2012 r. II OSK 1665/12). Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2017 r. II OSK 224/17 skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja musi także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerując w prawo własności organy planistyczne gminy muszą wskazać, jakie to wartości (cele) są na tyle istotne (ważnie społecznie), aby uzasadniały ograniczenie prawa własności podmiotu prywatnego. Ingerencja w sferę własności musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2010 r. II OSK 1708/09).

Wskazać w pierwszej kolejności należy, iż działka nr. [...] wielkością nie obejmuje znacznego obszaru oraz, że przylega do dość znacznego terenu o przeznaczeniu zabudowy mieszkaniowej MN, który to obszar (obejmujący także część działki nr. [...]) w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa jest oznaczony jednolicie, jako obszar MN. Okoliczność ta powinna być przez prawodawcę lokalnego uwzględniona chyba, że występują szczególne okoliczności uzasadniające wyłączenie z pod zabudowy danej nieruchomości czy jej części - np. z przyczyn warunkowanych ochroną środowiska. W niniejszej sprawie organ jednak nie wykazywał, aby działka nr [...] w części w której uzyskała przeznaczenie pod zieleń urządzoną, była przyrodniczo szczególnie wartościowa. Nie wywiedziono, że zachowanie na tej działce zieleni jest motywowane czynnikami nadrzędnymi, które determinują takie właśnie jej przeznaczenie w planie, które to przeznaczenie ogranicza, o ile nie wyłącza możliwość realizacji prawa, jakie posiada strona skarżąca.

Zauważyć dalej należy, iż na części działki przeznczonej zapisami planu pod zabudowę wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy, wprowadzając dalsze ograniczenia w możliwości zabudowy tej działki, co organ uzasadnia w odpowiedzi na skargę koniecznością dostosowania terenu biologicznie czynnego w planie (w zakresie działki nr. [...]) do wymogów określonych w studium (minimalny poziom 50%). W pierwszej kolejności wskazać należy, iż wyznaczanie nieprzekraczalnej linii zabudowy nie może służyć dostosowaniu działki budowlanej do wymogów zachowania minimalnej wielkości terenu biologicznie czynnego. Są to dwa odrębne parametry określone w ustawie jako zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu (art. 15 ust 1 pkt 6), których obowiązkowe wyznaczenie w planie miejscowym ma służyć zupełnie innym celom. Dalej zauważyć należy, że ustawa pojęciem linia zabudowy (a nie jak chce organ nieprzekraczalna linia zabudowy), posługuje się trzykrotnie. Mianowice w art. 15 ust 1 pkt 6, art. 61 ust 1 pkt 1 oraz art. 61 ust 7 pkt 1). Ustawa pojęcia tego nie definiuje. Zarazem brak podstaw by uznać, że pojęciu temu używanemu w różnych przepisach można było przypisać różne znaczenia. Pojęcie linia zabudowy wyznaczana na podstawie art. 15 ust 1 pkt 6 ustawy to to samo pojęcie co linia zabudowy wyznaczona w oparciu o przepisy art. 61 ust 1 pkt 1 oraz art. 61 ust 7 pkt 1.

Orzecznictwo, jak się wydaje jednolicie, linię zabudowy definiuje jako linia maksymalnego zbliżenia potencjalnej zabudowy do drogi publicznej. Dla przykładu przytoczyć można pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2008 r. II OSK 789/07 w którym wskazano, iż linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione frontony budynków, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy terenu. Linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego. Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2020 r. II OSK 2145/20 wskazano, iż skoro linia zabudowy wyznacza dopuszczalne położenie przyszłej zabudowy względem pasa drogowego, a droga publiczna, z którą powiązane jest pojęcie pasa drogowego, nie przylega do mającej być zabudowaną nieruchomości, to wyznaczenie linii zabudowy dla tej nieruchomości mogłoby doprowadzić do nieuzasadnionego ograniczenia istoty prawa własności w zakresie swobodnego zagospodarowania tej nieruchomości. Jeżeli nie ma pasa drogowego względem, którego ma być wyznaczona linia zabudowy, która ogranicza swobodę zabudowy własnej działki, to nie można doszukiwać się istnienia takiego pasa drogowego.

Ograniczenie, o którym mowa w wyżej powołanym wyroku dotyczy linii zabudowy wyznaczone dla działki nr. [...]. Nie jest to linia która wyznacza maksymalne zbliżenie potencjalnej zabudowy na tej działce do pasa drogowego (drogi publicznej) ale z jednej strony, od fragmentu tej samej działki która w planie uzyskała przeznaczenie ZP 8 z drugiej strony od terenów oznaczonych jako ZL. W ocenie sądu wyznaczenie tej linii stanowi niedopuszczalną ingerencję w prawo własności do terenu, który stanowi własność skarżących. W rzeczywistości teren wyłączony z pod zabudowy nie ogranicza się jedynie do fragmentu działki o przeznaczeniu ZP 8 ale przesuwa się i to z dwóch stron (wschodniej i południowej) na teren oznaczony jako MN. 4. Jak mowa wyżej linia zabudowy stanowi linię maksymalnego zbliżenia zabudowy do drogi publicznej a nie ograniczenie zabudowy związanej z zachowaniem terenu biologicznie czynnego czy też zbliżenia zabudowy do działki sąsiedniej, czy tej samej działki o innym, planistycznym przeznaczeniu.

W ocenie sądu także zarzut sprzeczności planu miejscowego z zapisami studium w zakresie w jakim na znacznym fragmencie działki nr. [...] dopuścił przeznaczenie podstawowe jako zieleń urządzoną jest zasadny. Zgodnie z art. 9 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z kolei art. 15 ust 1 stanowi, iż wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Z kolei przepis art. 20 ust 1 tejże ustawy stanowi, iż plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (...). Jak podkreślano wielokrotnie w orzecznictwie studium jest prawnie określonym instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w gminie i służy ustaleniu lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. To związanie ustaleniami studium oznacza takie kształtowanie treści planu miejscowego, aby treść ta uwzględniała i wynikała z ustaleń studium. Treść planu miejscowego jest zatem konsekwencją zapisów studium (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2010 r. II OSK 1904/10, z dnia 14 czerwca 2007 r. II OSK 359/07, 1 lipca 2010 r. II OSK 904/10). W orzecznictwie wskazuje się, iż związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega na takim kształtowaniu postanowień planu, który wynika z wcześniejszych ustaleń studium. Podkreśla się, iż warunek zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium tworzy ustawową zasadę sporządzania planu, której naruszenie stosownie do art. 28 ust 1 ustawy powoduje nieważność planu w całości lub jego części. Przytoczyć tu dla przykładu można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2010 r. II OSK 1904/10, w którym wskazano, iż chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. Jeżeli zatem określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, lub przeznaczone na inne cele, to wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina powinna wskazać te obszary, jako przewidziane pod taką zabudowę, lub pod inne określone cele. Przytoczyć można też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2019 r. II OSK 2333/17 w którym podniesiono, iż Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będzie naruszał studium wtedy tylko, gdy studium zawierać będzie niewątpliwe ustalenia co do przeznaczenia i funkcji poszczególnych terenów, zaś funkcje te i przeznaczenie tych terenów, plan miejscowy określi w sposób odmienny (różny).

Argument, na który powołuje się organ, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa jako przeznaczenie dopuszczalne przewiduje zieleń urządzoną, jest niewystarczający. Znamiennym jest, że w odpowiedzi na skargę nie powołano się na zapis zamieszczony w pkt 6 (str 6) Tom III studium – wytyczne dla planów miejscowych o treści "Wskazany w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych dla terenów o różnych funkcjach udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w planach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną albo poprzez ustalenie przeznaczenia uzupełniającego, towarzyszącego przeznaczeniu podstawowemu - jednakże suma powierzchni tak wyznaczonych terenów nie może przekraczać wskaźnika funkcji dopuszczalnej, wskazanego w studium a odnoszącego się do powierzchni całego terenu o określonej funkcji zagospodarowania".

Skoro tak (w odpowiedzi na skargę organ do zapisów tych nie nawiązywał), ani też nie przedstawił argumentów za jej stosowaniem) brak podstaw do polemiki w tym zakresie. W ocenie sądu bowiem, regulacja ta nie stanowi samodzielnej podstawy do jej niejako mechanicznego jej stosowania, ale musi być wykazana okolicznościami, które zmianę tę uzasadniają. Skoro zaś organ na żadne okoliczności, które by pozwalały na zastosowanie w/w normy się nie powołał, sąd nie ma podstaw by kwestionowane zapisy przez tą regulację oceniać.

W ocenie sądu, zaskarżony plan w części, jaki dotyczy fragmentu działki nr [...] przeznczonej pod zieleń urządzoną, jest sprzeczny z zapisami studium. W studium teren ten, podobnie jak obszary przyległe, ma przeznaczenie pod zabudowę mieszkalną wielorodzinną, w planie natomiast teren ten częściowo ma przeznaczenie zieleni urządzonej, wyłączającej możliwość zabudowy mieszkaniowej. Zachodzi tu oczywista sprzeczność między zapisami studium a zapisami planu, a argument na jaki powołuje się organ, że studium w tym obszarze jako funkcję dopuszczalną przewiduje zieleń urządzoną i nieurządzoną, jest w ocenie sądu niewystarczający. Taka interpretacja zapisów studium w aspekcie tego konkretnego przykładu stałaby w jawnej sprzeczności z przepisami przytoczonymi wyżej w szczególności art. 9 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można uznać, że uprowadzenie w zapisach planu przeznaczenia dopuszczalnego, jakie wynika z zapisów studium w danym obszarze do całej działki lub dla jej znacznego fragmentu, jest prawnie dopuszczalne w sytuacji kiedy, stoi ono w całkowitej sprzeczności z przeznaczeniem podstawowym i zasadniczo wyklucza możliwość zagospodarowania terenu, jakie wynika ze studium. Taka interpretacja zapisów studium wypaczała by reguły, o których mowa wyżej i dawała by prawodawcy lokalnemu instrument do dowolnego kształtowania zapisów uchwalanych planów. Funkcja zieleni urządzonej i nieurządzonej towarzyszyć może bowiem w zasadzie przeznaczeniu każdemu i w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego często jest wskazywana jako funkcja uzupełniająca. Nie można uznać jednakże, iż prawodawca lokalny może dowolnie w uchwalanych planach funkcje tę określać jako funkcję podstawową, wypacając przeznaczenie wynikające z zapisów studium.

Zwrócić należy uwagę na jeszcze jedną kwestię. Otóż przeznaczenie pod zieleń urządzoną z terenu oznaczonego w studium jako tereny zabudowy mieszkaniowej uzyskał jedynie fragment działki nr [...]. Linia odgraniczająca tereny zabudowy mieszkaniowej od terenów zieleni urządzonej tworzy uskok, zachodząc jedynie na fragment działki skarżących, a pozostawiając inne sąsiadujące działki z przeznaczeniem mieszkaniowym. Organ nie wyjaśnił, jakie to argumenty przemawiają za, jak się wydaje dyskryminacyjną, praktyką różnicowania przeznaczenia nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących - nieruchomości których przeznaczenie w studium było tożsame.

Na koniec wskazać należy, iż sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę ma świadomość, że w orzecznictwie także Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z 15 czerwca 2021 r. II OSK 2811/20, z dnia 5.10.2022 r. II OSK 837/21) występuje pogląd, że tereny prywatne mogą w planach zagospodarowania przestrzennego uzyskać przeznaczenie terenu zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne parki. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę poglądu tego jednakże nie podziela. Publiczne przeznczeni terenu prywatnego na cele publiczne jest quasi wywłaszczeniem a nawet można uznać że ma bardziej niedogodny skutek dla właściciel takiego terenu. Traci on bowiem w praktyce możliwość wykorzystania działki zgodnie ze swoją wolą, ponosząc jednocześnie ciężary publiczne związane z własnością nieruchomości. Zgodnie z art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami - wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Jest przy tym oczywistym, że odszkodowanie to jest adekwatne do szkody, jakie były właściciel nieruchomości poniósł, na skutek wywłaszczenia go z własności. Jak mowa wyżej wprowadzenie przeznaczenia publicznego na terenie prywatnym w planie miejscowym ma skutek podobny do wywłaszczenia, odszkodowanie zaś (przynajmniej na tym etapie postępowania), podmiotowi którego nieruchomość w planie miejscowym uzyskała przeznaczenie terenu zieleni urządzonej przeznczonej pod ogólnodostępne parki, się nie należy. Wprawdzie art. 36 ust 1 ustawy stanowi, iż jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z uwzględnieniem ust. 2 i art. 371 ust. 1, żądać od gminy albo od władającego terenem zamkniętym, jeżeli uchwalenie planu lub jego zmiana spowodowane były potrzebami obronności i bezpieczeństwa państwa:

1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo

2) wykupienia nieruchomości lub jej części,

to w ocenie sądu ani odszkodowanie ani wykupienie nieruchomości lub jej części nie zrekompensuje właścicielowi terenu w pełni poniesionych strat, a przynajmniej nie w każdym wypadku. Jeżeli jego działka miała bowiem dotychczas przeznaczenie budowlane (spełniała warunki by być działką budowlaną) to tak odszkodowanie przyznane za poniesioną szkodę jak i jej ewentualne wykupienie nie zrekompensuje mu poniesionej straty z uwagi właśnie na aktualne (wynikające z planu miejscowego) przeznaczenie. Wartość takiej nieruchomości będzie ustalana przy założenia, że jest to teren zieleni urządzonej a nie teren budowlany, co w sposób oczywisty zaniża wartość takiej nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzeczono w pkt I wyroku. O kosztach orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a.

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2811/20