Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

I OW 258/19 P O S T A N O W I E N I E Dnia 29 kwietnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Powiatu [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem [...] a Powiatem [...] w przedmiocie wskazania jednostki właściwej do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego N.K. umieszczonego w rodzinie zastępczej postanawia wskazać Powiat [...] jako właściwy w sprawie.

Powiat [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Powiatem [...] w przedmiocie wskazania jednostki właściwej do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego N.K. umieszczonego w rodzinie zastępczej.

W uzasadnieniu wniosku podał, że w dniu [...] marca 2019 r. została podjęta interwencja dotycząca małoletniego N.K., przebywającego w [...]. Dziecko zostało umieszczone w rodzinie zastępczej zawodowej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego – Państwa [...]. Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r., sygn. akt [...] orzekł o umieszczeniu małoletniego N.K. w trybie natychmiastowym, na czas trwania postępowania, w zawodowej rodzinie zastępczej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego – Państwa [...], zamieszkałym pod adresem: [...]. Małoletni przebywał w w/w rodzinie zastępczej od dnia 7 marca 2019 r. do dnia 26 sierpnia 2019 r.

Wskazał, że zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 998 ze zm.), powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej. W dniu interwencji, tj. przed wydaniem przez Sąd Rejonowy w [...] w/w postanowienia z dnia [...] marca 2019 r., małoletni N.K. przebywał wraz biologiczną matką – E.K. pod adresem: [...]. W trakcie interwencji nie udało się ustalić ich miejsca zamieszkania. W miejscu interwencji małoletni nie posiadał żadnych ubrań na zmianę. Powyższe ustalenie pozwala domniemywać, że w wyżej wymienionym miejscu nie zamieszkiwał on na stałe. Z akt sprawy wynika, iż E.K. zamieszkiwała na terenie Powiatu [...] pod adresem: [...] i do dnia 28 lutego 2019 r. pobierała świadczenia rodzinne (w tym zasiłek rodzinny od dnia 1 lipca 2015 r. do dnia 28 lutego 2019 r.) z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. W dniu 14 lutego 2019 r. złożyła oświadczenie, że zamierza zmienić miejsce zamieszkania, przeprowadzić się do [...] i tam będzie pobierała świadczenia rodzinne. W tym dniu złożyła również na piśmie prośbę o uchylenie decyzji dotyczących przyznania zasiłku rodzinnego, zasiłku wychowawczego i wstrzymanie wypłat od dnia 1 marca 2019 r. oraz o przesłanie dokumentów do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. W decyzjach uchylających świadczenia rodzinne podano adres: [...].

Powiat [...] powołał treść art. 26 § 1 i art. 25 Kodeksu cywilnego i stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, iż miejscem stałego zamieszkania E.K. i jej syna N.K. był adres [...] (Powiat [...]). Obecnie wyżej wymieniona pod tym adresem nie przebywa. Wprawdzie matka małoletniego oświadczyła, że zamierza przeprowadzić się na teren miasta [...], to jednak miejsce jej zamieszkania zarówno na terenie samego miasta [...], jak i Powiatu [...], nie jest znane. W tej sytuacji ustalenie miejsca zamieszkania E.K. przed umieszczeniem małoletniego N.K. w pieczy zastępczej jest niemożliwe.

Zgodnie z art. 191 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. N.K. nie był nigdzie zameldowany. Z art. 191 ust. 3 cyt. ustawy wynika, że jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. W tym przypadku byłoby to Miasto [...] (powiat grodzki).

Ostatecznie Powiat [...] przyjął, że małoletni N.K. przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej (Państwa Ka[...]) wraz z biologiczną matką – E.N. zamieszkiwał na terenie Powiatu [...] i to tam było centrum życia rodziny. W konsekwencji uznał, że powiatem właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie w/w małoletniego – ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej – jest Powiat [...].

Ponadto podał, że aktualnie (od dnia 27 sierpnia 2019 r.) na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia 23 sierpnia 2019 r., sygn. akt [...], małoletni N.K. został umieszczony w rodzinie zastępczej niezawodowej Państwa [...], zamieszkałych pod adresem: [...] (Powiat [...]).

Powiat [...] w odpowiedzi na wniosek wniósł o wskazanie Powiatu [...] jako organu właściwego w tej sprawie.

W uzasadnieniu odpowiedzi powołał treść art. 191 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz art. 25 i art. 26 Kodeksu cywilnego. Wskazał, że z otrzymanej w dniu 29 marca 2019 r. od Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] dokumentacji wynika, że zarówno małoletni N.K., jak i jego biologiczna matka E.K., w dniu umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej, tj. [...] marca 2019 r., nie zamieszkiwali na terenie Powiatu [...], tj. w Gminie [...]. Nie byli tam również zameldowani na pobyt stały. W dniu 14 lutego 2019 r. E.K. poinformowała Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...], że rezygnuje z przyznanych jej świadczeń (zasiłków) i oświadczyła, że zamierza zamieszkać w [...] i o dalszą pomoc będzie ubiegać się w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w [...]. Jako nowy adres zamieszkania podała [...] (Powiat [...]).

W ocenie Powiatu [...], powyższe zachowanie wyżej wymienionej świadczy o tym, że nie zamierzała ona koncentrować swojego centrum życiowego w Powiecie [...].

Ponadto Powiat [...] uznał, że skoro z akt sprawy wynika, że do dnia wydania przez Sąd Rejonowy w [...] postanowienia z dnia [...] marca 2019 r., sygn. akt [...] E.K. – biologicznej matce N.K. przysługiwała pełnia władzy rodzicielskiej, to jego miejscem zamieszkania przed umieszczeniem go w pieczy zastępczej było miejsce zamieszkania jego matki E.K. – teren Powiatu [...] i w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej i ten Powiat jest właściwy do ponoszenia wydatków związanych z opieką i wychowaniem dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej.

Jednocześnie Powiat [...] wskazał, że w przypadku, gdy wyczerpano możliwości zastosowania art. 191 ust. 1 i ust. 2 cyt. ustawy, właściwy do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Powiatem tym jest również Powiat [...] (postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 2019 r., sygn. akt [...]).

W przedmiotowej sprawie powiatem właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego N.K. umieszczonego w pieczy zastępczej jest zatem Powiat [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).

Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Powiatem [...] a Powiatem [...] w przedmiocie wskazania jednostki właściwej do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego N.K. umieszczonego w rodzinie zastępczej.

Właściwość jednostek organizacyjnych w przedmiocie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej określa art. 191 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Stosownie do ust. 1 pkt 1 powołanego przepisu, wydatki te ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2). Natomiast jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3).

W rozpoznawanej sprawie w związku z ustaleniem, że umieszczenie małoletniego N.K. w pieczy zastępczej miało miejsce po raz pierwszy na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 2019 r., sygn. akt [...], należało rozważyć, czy można ustalić miejsce zamieszkania w tym okresie, tj. przed [...] marca 2019 r. – biologicznej matki w/w małoletniego – E.K., z którą N.K. wówczas zamieszkiwał. W dacie umieszczenia małoletniego w pieczy zastępczej wyżej wymieniona miała nad synem pełną władzę rodzicielską.

Zauważyć należy, iż ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 26 § 1 K.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. W świetle tego przepisu, miejsce zamieszkania E.K. przed dniem [...] marca 2019 r. było zatem również miejscem zamieszkania małoletniego N.K.. Z art. 25 K.c. wynika, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle cytowanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Oznacza to, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, to jednak o ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różne okoliczności. W orzecznictwie przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08, 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 85/09 i 27 czerwca 2013 r., sygn. akt I OW 41/13).

Na wstępie wskazać należy, iż przedstawiona przez Powiat [...] w uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość argumentacja jest wewnętrznie sprzeczna. Z jednej strony twierdzi on bowiem, że ustalenie miejsca zamieszkania E.K. przed umieszczeniem małoletniego N.K. po raz pierwszy w pieczy zastępczej nie jest możliwe, z drugiej zaś uznaje, iż N.K. przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej zamieszkiwał wraz z biologiczną matką – E.K. na terenie Powiatu [...] ([...]) i to tam było centrum życia rodziny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy nie można przyjąć, że przed dniem [...] marca 2019 r. miejscem zamieszkania E.K., a w konsekwencji (na podstawie art. 26 § 1 K.c.) także N.K., była Gmina [...]w Powiecie [...]. Z akt sprawy wynika bowiem, że w dniu 14 lutego 2019 r. E.K. poinformowała Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...], że rezygnuje z przyznanych jej świadczeń (zasiłków) oraz wyraźnie oświadczyła, że zamierza zamieszkać w [...] i o dalszą pomoc będzie ubiegać się w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w [...]. Jednocześnie jako nowy adres zamieszkania podała [...] (Powiat [...]). W tym samym dniu złożyła także wniosek o uchylenie decyzji dotyczących przyznania zasiłku rodzinnego i zasiłku wychowawczego i wstrzymanie wypłat od dnia 1 marca 2019 r. oraz o przesłanie dokumentów do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. W decyzjach z dnia 25 lutego 2019 r., uchylających świadczenia rodzinne, wskazano adres: [...]. Powyższe okoliczności świadczą jednoznacznie o tym, że E.K. potwierdziła brak zamiaru dalszej koncentracji swojego centrum życiowego w Powiecie [...] i skoncentrowanie swoich czynności życiowych w okolicach [...] (adresy: [...] oraz [...] – oba w Powiecie [...]).

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie można ustalić powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania E.K., a przez to – w świetle art. 26 § 1 K.c. – miejsce zamieszkania jej małoletniego syna N.K. przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej, tj. przed dniem [...] marca 2019 r. W takiej sytuacji do ustalenia jednostki właściwej do ponoszenia wydatków z tytułu umieszczenia w/w małoletniego w pieczy zastępczej będzie miał zastosowanie art. 191 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy. Oznacza to, że w tej sprawie powiatem właściwym jest Powiat [...].

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.